我国个人住房房产税改革的必要性和要素设计

2019-01-29黄斌

遵义师范学院学报 2019年2期

黄斌

（阜阳职业技术学院，安徽阜阳236031）

2011年，个人住房房产税在我国上海、重庆两市进行试点。与现行面向城镇经营性房产的房产税不同，个人住房房产税是指以个人拥有的非经营性住房为征税对象的一种财产税。个人住房房产税政策的全国推广是必然的，这是由完善我国税收体系和地方城建发展需求等诸多因素共同决定的。在已经取得试点经验的基础上，如何针对个人住房房产税的税收要素进行优化，是未来个人住房房产税政策推广面临的重要课题。

一、我国房产税的发展概况

我国房产税的开征可以追溯至1951年，对城市中的房屋和土地统一征收城市房地产税。1973年，为减少税种，城市房地产税被并入工商税[1]。上世纪八十年代，房地产税被以房产税和城镇土地使用税的形式恢复，并一直沿用至今。房产税将征收范围限定在城镇经营性房产，对个人拥有的非经营性房屋不予征收。2003年，在党的第十六届三中全会上，针对居民个人房产的“物业税”首次出现在公众视野。2011年，按照国务院有关会议精神，上海、重庆两市进行房产税改革试点，面向居民个人住房开征持有环节房产税。

二、个人住房房产税改革的必要性

（一）有效解决地方政府对土地财政的依赖，弥补“营改增”后地方税源不足

我国地方政府财政收入来源渠道十分有限，经济欠发达地区尤其突出。在多年来大力推进地方经济建设，提高城镇化水平的背景下，地方政府财政收入难以满足支出需求，使得债务水平处于高位。为解决资金缺口，以土地出让金为主要收入来源的土地财政，成为许多地方政府减少财政赤字、降低债务水平的不二选择。近年来，伴随着房地产行业去库存，棚户区改造的货币化安置政策，土地出让环节成交金额也大幅增加，这一方面为地方政府缓解了财务困境，另一方面土地出让金作为房地产价格的重要组成部分，助推房价快速上涨。土地财政并非解决地方政府资金需求的良药，财政收入对土地出让金的严重依赖，致使房地产市场陷入恶性循环[2]。

为消除营业税造成的重复征税，优化税收结构，2012年1月至2016年5月，我国先后试点并推广了营业税改征增值税的税制改革，营业税退出历史舞台。“营改增”政策的落实推动了我国税收体制改革，为企业降低了税收负担，然而却对地方税收产生了一定的冲击。营业税曾是地方主体税种，是地方税收收入的重要来源，为各地经济建设和发展做出过积极贡献。“营改增”后地方税种存在明显缺失，各地方政府税收收入有待补充。

个人住房房产税的推出，一方面可以有效解决地方政府对土地财政的依赖，另一方面可以弥补“营改增”后地方税主体税种的缺失。首先，结合国外成熟税收制度经验来看，房产税皆是地方税主体税种。个人住房房产税拥有广泛的税基，税源充足，地方房地产产业发展水平和地方政府财政支出水平具有协调性，能对地方财政收入起到有效支撑。其次，房产税作为地方税，地方政府拥有较高的自主性，可以在中央统一的财税政策范围内对课税对象、计税依据和税率等税收要素进行调整，在兼顾地方经济发展水平的基础上，合理平衡财政收支。最后，房产税具有流转税不可比拟的稳定性，不容易受到市场干扰。目前我国税制中还存在流转税等间接税比重过高的问题，个人住房房产税的征收也有利于增加直接税份额。

（二）实现收入再分配，缩小贫富差距

未来的房产税作为面向居民住房征收的一种财产税，具有缩小贫富差距，实现收入再分配的功能。保有房产的价值、数量能衡量居民的整体收入和财富水平，未来个人住房房产税的征税范围虽然应将中低收入者的普通住房纳入进来，但整体税率设计从低，税收负担较轻；高收入者的高档住宅和富裕阶层拥有的多套住宅，税率设计从高，税收负担较重。通过差别化的税负安排、累进的税率设计等手段，使财产多者多纳税，财产少者少纳税，体现税收公平。同时，在房产税税款收入的使用方面，可用于政策性保障性住房等民生工程的建设，通过税收的转移支付功能，让广大低收入者受益，最大程度地实现社会财富分配的公平化。

（三）打击囤房、炒房等投机行为，抑制房价过快上涨

近年来，随着国民经济的稳步增长，城镇化水平的不断提高，我国房地产行业快速发展，市场空前繁荣。与此同时，房价持续过快上涨，囤房、炒房等投机行为大行其道，房地产业市场过热，泡沫化现象愈加严重。高昂的用房成本，一方面使得居民杠杆比例大幅增加，透支居民消费能力，另一方面挤占实体企业利润空间，不利于国家经济的良性发展。个人住房房产税的推出可以在一定程度上起到震慑投机、稳定房价的作用。加大投机者的炒房成本，抑制房价过热过快上涨，让房产遵循以居住需求为导向，弱化其投资及金融属性，使房地产市场回归理性、可持续的发展轨道上。当然，房价和房地产市场的调控及维稳，不是单一财税政策就能做到的，需要配合限购、限贷、限售等多种手段组合实施。

三、个人住房房产税的改革原则和要素设计

（一）改革的总体原则

合理匹配税负量能是税收公平的体现，应作为个人住房房产税的总体原则。家庭拥有房产套数多、居住面积大的多缴税，家庭拥有房产套数少、居住面积小的少缴税，家庭居住面积落在在免税范围之内的免缴税。对别墅、独栋或价格高于市场均价一定倍数的高档住房税负从高，对多层、高层或价格低于市场均价一定倍数的普通住房税负从低。让房产税在发挥房产市场调控、收入分配等税收调节作用的同时，最大限度地体现税收负担差别。

（二）要素设计

1.扩大征税范围，实施累进税率

实现收入再分配、抑制房价过快上涨是个人住房房产税设立的基本功能。上海、重庆两地试点的房产税政策都将课税对象设定在较窄的范围内。在2011年施行的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》中，个人住房房产税的征税范围限定在新购住宅，将政策试点前购入的房产排除在外；《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》中，个人住房房产税的征税范围主要为高档增量住宅和高档存量住宅，除针对无户籍等三无人员的特殊政策外，没有纳入普通住宅作为课税对象。两地的房产税也都采用低税率，上海试点政策房产税税率为0.6%，对房产交易单价低于市区新建住房均价2倍以内的，适用0.4%；重庆试点政策房产税基本税率为0.5%，对所持房产每平方米交易价格高于主城九区新建住房均价3至4倍和4倍以上的，分别适用1%和1.2%税率[3]。通过对两市个人住房房产税收入进行分析，结合其他国家房产税税率经验值，我国试点的房产税整体税率偏低，尤其是高单价房产的适用税率。此外，两地试点政策对拥有和购置多套（高于二套）住房的家庭及个人均未实施差别化处理，没有采用累进税率，无法体现税负量能。因此，基于两市现行房产税政策设定的征税范围、税率设计等核心要素，实现收入再分配、抑制房价过快上涨等基本功能难以实现。

个人住房房产税在改革并推广至全国时，应扩大征税范围，并采用累进税率。将普通住房、存量住房及政策实施前后的购入房产均作为征税对象，在首套住房和第二套改善性住房适用低税率的基础上，对个人拥有的第二套以上住房实行较高的累进税率，打击囤房、炒房等投机行为，合理匹配税负量能。

2.合理确定计税依据

上海、重庆两地试点的房产税计税依据均以房屋交易价格为基础，这是考虑到目前房产价格评估制度不完善和行业发展不健全所做出的妥协[4]。以房屋交易价格为基础作为计税依据会带来两个问题：一是增加买卖双方签订“阴阳合同”的风险，以较低的交易价格申报纳税，规避适用高税率，达到少缴税款的目的；二是房屋在保有阶段价格会发生波动，房产税如果始终以房屋交易价格的历史成本作为计税依据，不管房屋在保有阶段价格涨跌，都必然会造成房屋现行价格和所纳税款脱钩，这种设定存在明显缺陷，造成计税依据丧失时效性。

未来推广的成熟个人住房房产税政策应当以房产评估价格作为计税依据，遵循房产价值变化规律，体现经济发展对房产价值的影响。为此，政府需要建立专门的房地产评估机构，完善配套法律法规制度，综合考虑房产地理位置、建筑容积率、小区环境等多方面因素，并参考取得类似房产的市场价格，从而对房产的现行价值进行科学评估。

3.科学划分减免标准

个人住房房产税政策的实施需要对房产设置一定标准的免税面积，平衡房产拥有者的不同纳税能力，保障人民正常的生活需要和住房权利。目前，上海市试点的房产税政策，对本市居民新购二套及以上住房以家庭人均60平方米为免征标准，超过部分缴纳房产税，对本市居民的新购首套住房免征房产税。新购住房的首套免征政策，既没有考虑普通住房和高档住房的房产性质区别，也没有综合兼顾房产的单价高低和面积大小，免征办法缺乏科学性、公平性；重庆市对试点政策执行前购买的独栋住房和执行后的新购高档住房，分别设定为180和100平方米的免税面积，试点政策前后相似房地产却适用不同的减免标准，差别对待的做法也不尽合理，两市政策均存在一定的不足。

未来的房产税政策应统一免税标准，对普通住房包括首套和二套及以上，设定家庭人均40至60平方米的免税面积，超过标准即纳税，对高档住房则应不予减免，按住房面积全额征收。此外，房产税还应针对包含孤寡老人、大病患者和残障人士等特定人群的家庭制定税收减免优惠政策，保证税负公平。