关于相对集中行政审批权改革的思考——以西宁市行政审批服务局的设立与运行为例

●西宁市委编办

从建设行政服务中心到试点成立行政审批局，是地方推进行政审批制度改革的创新举措。针对行政审批领域中出现的“多头管理、重复审批”“行政成本高、审批效能低”等突出问题，青海省西宁市先行先试、不断探索，紧盯现实需要、打破体制壁垒，组建了行政审批服务局，实行“一枚印章管审批”，对传统意义上的行政管理架构进行了重新设计、组合、再造，以体制机制创新推动政府职能转变。

一、行政审批服务局的设立和运行情况

（一）以“三到位”精心打造破局之“局”。一是机构设置到位。为进一步简政放权，优化机构设置，转变政府职能，2015年组建西宁市行政审批服务局，将市政府及垂直管理部门保留的行政审批事项和审批职责统一划转市行政审批服务局，作为承载相对集中行政审批权改革的主体机构，与市人民政府行政服务中心合署办公，为市政府派出机构，内设11个职能科室。

二是事项划转到位。按照“应转必转、稳妥推进”的原则，将市级86项行政审批事项（含其他类别事项、行政裁决和行政确认事项）根据不同属性分三大类划入行政审批服务局进行集中审批。将市政府部门负责的市场主体监管和社会事务服务审批事项全部划转；将国土、城乡规划建设、环保等部门负责的建设项目审批事项集中划入，并设立建设项目审批处，具体负责建设项目审批；将公安及各垂直管理部门负责的行政审批事项整建制进驻，派驻人员就各自事项开展审批服务工作。

三是衔接配套到位。事项划转中，实行协议移交制，成熟一项、移交一项，确保了划转事项平稳承接。事项划转后，积极推进行政审批服务局按照事项原有流程进行承接，推动审批业务对接、系统授权，确保事项划转无缝切换。事项交接完成后，原审批部门审批用章由市政府统一废止并封存，划转事项涉及的相关文件、制式证明、证书等资料统一移交行政审批服务局。除市场监管类事项外，全部实行西宁市人民政府审批专用章一枚印章对外。机构编制部门完善行政审批服务局的“三定”规定，核定人员编制62名，并按照“编随事走、人随编转”的原则，从原部门将审批业务骨干“连人带编”全部划归行政审批服务局，其余所需人员由行政审批服务局按条件要求择优选调，基本实现了人员关系到位、工作安排到位、业务交接到位。

（二）以“三强化”推进权力规范运行。一是强化审管职责。西宁市按照审批与监管既相对分离、相互制约又相互协调配合的要求，合理设置原审批部门的内设机构，科学界定行政审批服务局与其他职能部门的职责范围。对已经明确取消、下放、划转的职权一律调整到位，对应予保留的职权逐一落实到相应的内设机构，防止职能交叉、推诿扯皮。为进一步明确和加强相对集中行政许可权改革后部门（单位）的事中事后监管职责，西宁市推出事中事后监管清单，将涵盖市级32个部门的373项事中事后监管事项实行清单式管理，着力解决谁来监管、怎么监管、监管标准等现实难点问题，确保行政审批局和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职、各负其责。

二是强化流程再造。依据审批事项和服务事项的关联度，将行政审批服务局审批大厅统一划分为商事登记审批服务、建设项目集中审批服务、社会事务集约审批服务、公安事项集中审批服务和垂直管理部门审批服务五大审批功能区，提供“超市化”审批服务，审批事项在同类审批功能区实现“内部循环”。推进行政审批服务局按照企业办事事项和办事流程改革运行机制，实行一个窗口流转、流水线审批的管理方式，对简单事项实行即时办理，对联办事项实行一口办理，对关联审批实行一章多效。严格实行“首问责任制”“限时办结制”“责任终身制”。通过一个窗口流转、闭环式审批服务，实现了“一窗受理、一章审批”和“一条龙、一站式”服务。同时，认真落实“减证便民”，取消220项涉及群众企业办事创业证明事项，不断优化精简审批流程，简化办事环节、压缩办理时限和材料，行政审批事项的总体办理时限较2015年改革之初压缩了18%。

三是强化清单管理。在改革实践中，西宁市通过不断创新和完善，逐步构建了“目录+清单”政府监管服务体系。目前，已形成以行政审批项目目录，政府部门权力清单、责任清单，政府管理事项事中事后监管清单，行政审批中介服务事项清单，政府部门随机抽查事项清单和公共服务事项清单为主要内容的“一目录六清单”，累计调整事项1000余项。目录与各清单之间互为补充、各有侧重，既加强了改革的整体性和系统性，又注重了权力运行的法治化和规范化。通过清单明权责，压缩了自由裁量权，政府部门“照单办事”，实现工作高效衔接，推动改革落地显效。

（三）以“三着力”实现审批提质增效。一是着力优化审批方式。积极探索行政审批差异化服务方式，对具有承接关系和互为条件的审批事项重组整合，实行“打包式”服务。先后出台了《建设并联审批流程优化实施方案》和《工程建设项目审批制度改革实施方案》，将建设项目审批流程整合为用地审批、立项核准、规划报建、施工许可、竣工验收5个阶段，从原来20多个部门40多个审批事项缩减至11个部门27个审批事项，施工许可证前置审批条件由13个减少至3个，政府投资项目全过程审批时间压缩至120个工作日以内，一般社会投资项目压缩至100个工作日以内。将“民办学历教育、自学考试助学及其他文化教育机构设立”事项由原来的教育、民政2个部门3次循环分段审批，整合至“社会事务处”一站办理，办理时限由150个工作日缩减至25个工作日；将民办非营利性医疗机构设立审批由原来的民政、卫计两个部门办理，整合至医药卫生处、社会事务处同步并联审批，办理时限由原来的105个工作日缩减至45个工作日。“企业名称核准”全流程网上即办，市级88项工商登记前置许可经营事项目录精简至17项，对法律法规设定的后置审批事项一律先登记发照后办理审批手续，最大限度为市场主体松绑。市级行政审批事项整体办理时效较改革初整体提速45%。

二是着力创新审批模式。以智慧城市建设为契机，积极推进“互联网+审批服务”模式，建设“一网多端”“网上审批大厅”，将进驻行政审批服务局办理的各类事项，全部纳入局域网办公管理系统，并将行政审批事项依据线上办理难易程度划分为一、二、三级①，市级审批事项网上申报审批率达85%。加快构建实体大厅、网上审批平台、移动客户端、自助终端相结合的线上线下服务体系，搭建“掌上审批系统”，建成行政审批24小时自助服务区，实现政务服务“不打烊”，大幅提升了行政审批信息化服务水平和群众企业的“获得感”。目前，市行政审批服务局203件“事情”实现网上一级查询全覆盖；78件“事情”实现自助申报，占经办“事情”的38.4%；17件“事情”实现网上全流程办理，占经办“事情”的8.3%。

三是着力提升服务水平。扎实开展“多证合一、一照一码”改革，整合全市18个部门涉企证照事项，推行“四十一证合一”，截至2019年5月底，已核发“一照一码”营业执照48609户，换证率达97.99%；坚持群众需求导向，有效推进“最多跑一次”改革，加快推进“一次办”“马上办”“不见面”审批进程，共梳理出“一次办”事项72项、“马上办”事项45项，分别占行政审批服务局经办事项的35.5%、22%。同时，将群众关注度高、办件量较大的32项商事登记事项全部纳入“最多跑一次”办理；首推企业开办“一照一章一户一票”整链条服务，将企业开办时间压缩至5个工作日；打造“商事登记体验式服务区”，向办事群众提供企业名称查询、登记申请等“一条龙”自助服务；对各类人才、大学生、复转军人、残疾人等特殊群体创业推出“绿卡”服务，设立“中小微企业创业服务公社”，开展“跟我办、代理代办、上门服务、预约服务、延时服务、创业咨询、承诺办结”等多方位服务；不断优化政务大厅内外环境，增设咨询引导，自助服务、便民休闲、创客服务等功能，为公众提供读书、茶饮、自助打印、网络查询等舒心服务；在政务大厅开设了集成缴费中心，集成了市民日常涉及的水、电、气、公交、通讯等8项缴费业务，一次性满足公众的多重需要，实现“进一扇门、办多项事”。

二、改革中存在的问题

（一）审批流程待优化，审批标准需规范。目前，部分行政审批事项环节多、前置条件多、申报材料多、标准不统一，办事流程仍然按照“老办法”“老套路”执行，加上审批大厅工作人员素质参差不齐，导致一次性告知制度执行不到位、要求企业和群众提供不必要的材料、证件或重复提供材料等现象时有发生，使得企业和群众办事繁琐、办结时限较长，审批流程规范化、标准化方面还需要下更大气力。

（二）配套措施跟不上，便民服务需升级。在顺应市场主体和群众需求上主动性、创新性不足，在开展审批事项“最多跑一次”、创业事项代理代办、网上审批等审批服务便民化改革上没有提出一系列创新配套举措，特别是工程建设项目并联审批事项，由于涉及部门多、审批流程多、审批条件繁杂，致使部分事项尚不能完全在行政审批服务局内部完成审批，仍然要体外循环，方便群众的服务能力和水平上还需进一步提高。

（三）服务能力不足，“一窗通办”需给力。虽然西宁市积极推行“超市化”服务、“打包式”审批，但限于工作场地、人员素质等因素，行政审批服务大厅“一站式”服务功能仍有待完善，尤其是“一窗通办”对于工作人员的素质要求较高，工作人员习惯于传统运行模式，对于“一窗多能”还不能尽快适应、对工作任务还不能很好胜任。同时，针对审批事项的办理机制、服务时间、异地便民服务等方面探索还不够，群众感受度不高。

（四）系统整合有难度，信息孤岛需打通。目前，自上而下政务信息化建设中，“纵向”系统建设强于“横向”系统建设，现行政务办事系统基本上以“纵向”系统为主。据统计，西宁市行政审批局内部共有15个业务信息系统，按照建设层级划分，国家级系统2个、省级系统7个、市级系统5个、内部审批系统1个，各审批业务系统均为行业性专业系统，运行相对独立，在审批信息共享、业务融合上存在困难。现行条块管理体制和法律框架下，跨层级、跨部门、跨区域的“信息孤岛”依然存在，大大降低了企业和群众的办事效率，“互联网+政务服务”任重道远。

三、进一步深化改革的思考对策

（一）围绕“流程再造”，大力推进行政审批标准化建设。坚持把优化再造流程作为推进行政审批规范化、标准化建设的基础性工作，聚焦市场准入、企业投资、建设工程、民生事务等办理量大、企业和群众关注的重点领域重点事项，按照“三级四同”的工作部署和减环节、减材料、减时限、减费用的要求，逐项编制标准化工作规程和办事指南，推行一次告知、一表申请。科学细化量化审批服务标准，压减自由裁量权，完善适用规则，推进同一事项无差别受理、同标准办理。构建和完善形式直观、易看易懂的审批服务事项办理流程图（表），实现网上可查、电话可询，为企业和群众办事提供清晰指引。探索制定审批服务运行评价标准，建立相应考核评价机制。消除审批服务中的模糊条款，属于兜底性质的“其他材料”“有关材料”等，应逐一明确，不能明确且不会危害国家安全和公共安全的，不得要求申请人提供。上一个审批服务环节已收取的申报材料，不再要求重复提交。让企业群众第一时间搞清楚“审批事项谁来办、按什么程序办、多少时间能办好”。

（二）围绕“服务再造”，落实审批服务便民化措施。深入推进“证照分离”改革，扎实推进“照后减证”，进一步压缩企业开办时间。全面推动在建设工程领域实行联合勘验、联合审图、联合测绘、联合验收。实行企业投资项目“多评合一”、并联审批。对国家鼓励类企业投资项目探索不再审批。对不新增用地“零土地”技改项目推行承诺备案制。在实行“多规合一”基础上，探索“规划同评”。推广容缺后补、绿色通道、首席服务官和数字化审图、告知承诺、邮政或快递送达等便利化措施，推行预约办理、同城通办、异地代办、跨层联办、智能导办、一对一专办等多种服务方式，多渠道多途径提高办理效率和服务水平，切实解决企业和群众反映突出的排号等号、耗时长、来回跑等问题。

（三）围绕“方式再造”，深化相对集中审批制度改革。依托正在打造的新市民中心，进一步优化提升审批大厅“一条龙、一站式”功能，进一步推动审批服务事项进驻大厅统一办理，让群众进一扇门、办百项事。完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式，实行一窗受理、集成服务，持续加大工作人员培训力度，不断提高人员素质，逐步实现“一窗通办”。根据企业和群众办件频率、办事习惯，不断优化调整窗口设置，特别是增设其他市州审批服务事项代办窗口，提供异地便民服务。对涉及多个部门的事项，建立健全联办机制，探索推行全程帮办制。通过预约、轮休等办法，为企业和群众办事提供错时、延时服务和节假日受理、办理通道，探索实行“5+X”工作日模式。对重点区域重点项目可有针对性地提供个性化定制化服务。完善政务服务效能监督，全面推行审批服务过程和结果公开公示，接受社会监督。深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，在有条件的县区推行相对集中行政审批，实行“一枚印章管审批”。

（四）围绕“效能再造”，提升行政审批服务效率。打破“信息孤岛”，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用。按照“整合是原则、孤网是例外”的要求，统一接入国家和省级部门审批服务系统，实现数据共享。运用大数据精准分析和评估审批服务办件情况，有针对性地改进办理流程。以审批智能化、服务自助化、办事移动化为重点，把实体大厅、网上平台、移动客户端、自助终端、服务热线等结合起来，实现线上线下功能互补、融合发展。

注释：

①一级：在网上提供办事指南、资料及要件目录、基本流程和远程表格下载；二级：在一级基础上，实现事项网上咨询、预受理和办理结果网上反馈；三级：在二级的基础上，实现事项网上全流程办理，全流程网上跟踪、查询。