扎实推进应急管理机构改革努力形成中国特色应急管理体制

● 应急管理部政治部

党的十八大以来，习近平总书记对加强安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作多次作出重要论述，以习近平同志为核心的党中央对应急管理工作作出一系列重大部署。这次深化党和国家机构改革，将原国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国地震局以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、原国家森林防火指挥部相关职责整合，组建应急管理部，这是以习近平同志为核心的党中央适应国家治理体系和治理能力现代化、着眼于中国国情和灾害事故特点作出的重大战略决策，是应对复杂安全风险挑战、赢得战略主动的重大举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民群众生命财产安全具有重大意义。

应急管理部党组坚决贯彻落实党中央改革决策部署，以创新的思路、改革的办法和有力的举措奋力破解难题，扎实有序推进机构改革工作，把加强党的领导贯穿机构改革全过程，顺利完成机构和人员转隶、研究制定“三定”规定及细化落实、公安消防部队和武警森林部队转制等任务，有力有序有效应对一系列重大灾害事故，实现了新时代应急管理工作的良好开局。

一、牵住机构改革的“牛鼻子”，重点处理好三个关系

应急管理部整合了11个部门的13项职能，包括5个国家指挥协调机构职能，涉及两支部队近20万武警官兵转制，是党和国家机构改革中整合职能最多、情况最为复杂的部门。组建应急管理部是一次全新的再造重建、脱胎换骨，关系到应急管理事业长远发展，科学界定职责、设置机构、确定人员编制是机构改革的“牛鼻子”。我们紧紧抓住这个“牛鼻子”，坚持优化协同高效的原则，着力加强职能融合和机构重塑，推动应急力量资源优化整合，重点处理好以下三个方面的关系。

一是在职能配置上，重点处理好“统”与“分”、“防”与“救”的关系。《深化党和国家机构改革方案》赋予应急管理部的职能定位和应急管理部“三定”规定的18项主要职责，包括国家应急管理工作相关综合性职责，安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援相关职责，安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理职责，应急管理基础保障相关职责等，重点理顺与相关部门在自然灾害防救、中央救灾物资储备方面的职责分工，处理好“统”与“分”的关系，界定好“防”与“救”的职责。按照分级负责和“测防报”“抗救援”适度分开的要求，应急管理部负责指导各地区各部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作，指导协调森林和草原火灾、水旱灾害、地震和地质灾害等防治工作，主要承担组织编制国家总体应急预案和专项预案、组织指导自然灾害应急救援、组织协调灾害救助等“救”的职责，通过组织编制综合防灾减灾救灾规划、指导开展综合风险监测预警、组织开展灾害调查评估等措施做好综合防范工作，发挥好国务院安委会、国家减灾委员会和抗震救灾、防汛抗旱、森林草原防灭火等指挥协调机构办事机构的作用。相关部门负责本行业领域相关灾种的预防和治理，继续承担专业性较强、与日常管理关系密切的具体防治工作，防止事态扩大，做到灭早灭小，并承担应急救援技术支撑等工作。这种职能划分，既可以发挥应急管理部门的综合优势、力量优势和综合协调职能作用，又可以发挥相关行业领域主管部门的专业优势、行业优势和日常防治工作职能，形成自然灾害防救工作合力。同时，结合工作实践推动健全森林草原防灭火、防汛抗旱等方面体制机制，进一步完善相关指挥协调机制、细化落实部门职责、加强工作衔接配合。

二是在机构设置上，重点处理好“搬家”与“融合”的关系。充分考虑应急管理履职需要，体现加强党的全面领导，不搞简单的“搬家”，着力加强机构整合重塑，重点从五个维度加以把握。第一，按照突出应急管理、加强安全监管、提升综合保障能力的思路，根据优化协同高效的要求和功能、阶段、行业相结合的原则，统筹设置20个内设机构和政治部、机关党委、离退休干部局。第二，按照应急处置的阶段划分，设置应急指挥中心、风险监测和综合减灾司、救援协调和预案管理局、科技和信息化司、救灾和物资保障司、调查评估和统计司等内设机构。第三，按照灾害类别划分，设置火灾防治管理司、防汛抗旱司、地震和地质灾害救援司等内设机构。第四，按照以安全监管工作阶段为主并突出重点行业划分，设置危险化学品安全监督管理司、安全生产基础司、安全生产执法局、安全生产综合协调司等内设机构。第五，考虑承担应急管理综合性职责和加强相关基础保障工作需要，统筹设置办公厅、人事司、教育训练司、政策法规司、国际合作和救援司、规划财务司、新闻宣传司等内设机构。这样的机构设置，构建了防灾、减灾、救灾、指挥、救援、监管、执法、保障等分工清晰、互为衔接的内设机构职能体系，提高了机构设置的科学性和有效性。

三是在处室设置和人员编制分配上，重点处理好“精简”和“效能”的关系。为确保“三定”规定落到实处，按照细化落实部门“三定”规定有关要求，应急管理部统筹做好处室设置和人员编制配置工作，精心组织研究制定内设机构“三定”规定。坚持编制管理刚性约束的原则，在应急管理部人员编制、领导职数限额内，根据履职需要，合理确定内设机构人员编制、司局级职数，每个司局领导职数原则上按1正2副配置。按照精简统一效能的原则，依据内设机构主要职责和工作需要，合理设置处室，推行大处室制，每个司局一般设置4-6个处室，合并设置职责相近的处室，合理确定处室规模，每个处室一般配备3-6名行政编制，确保既有工作分工又有协调配合。同时，组织机关各司局进一步细化落实各处室工作职责和人员编制、处级干部职数。

同时，认真贯彻落实习近平总书记关于国家综合性消防救援队伍建设的重要指示精神，按照深化党和国家机构改革关于跨军地改革工作部署，积极稳妥推进近20万人的公安消防部队和武警森林部队转制，组建国家综合性消防救援队伍，立足我国实际，创新思路、创新制度、创新举措，积极推动出台组建国家综合性消防救援队伍框架方案和配套政策文件，在消防救援人员招录、使用、退出和日常管理、教育训练、职业保障、提高职业荣誉感等方面实行了一整套全新的专门管理和政策保障措施，走出了一条符合中国国情、具有消防救援职业特点的新路子。

二、坚持边组建边应急，全面履行应急管理职责使命

应急管理部组建一年多来，初步实现了应急工作的综合管理、全过程管理和应急力量资源的优化管理，实现由单一灾种救援向多元灾害事故综合救援的转变，基本形成了救援扁平化组织指挥模式、防范救援救灾一体化运行模式、“一个窗口”对外信息发布模式、一套行之有效的抢险救援技战术打法和在抢险救援一线加强党的领导的有效模式，中国特色应急管理组织体系初步形成。

一是加强部门联动，全力做好抢险救援救灾工作。充分发挥国家应对特别重大灾害指挥部作用，加强沟通协调，与自然资源部、水利部等32个部门和单位建立会商研判和协同响应机制。在金沙江、雅鲁藏布江4次堰塞湖险情处置过程中，应急管理部主要负责同志组织自然资源部、水利部、气象局、能源局、中国安能建设集团等部门单位负责同志数次会商调度，与省（区）党政主要负责同志多次沟通，向军委联合参谋部请求支援，派出多部门组成的前方联合工作组，组织地质、水利、冰川、爆破、气候、测量等方面专家，调集综合性消防救援队伍和救灾物资，全力以赴排险救援，成功引导堰塞湖水自然过流，创造了人工干预堰塞湖泄流的成功范例。建立部党组统一指挥、综合性消防救援队伍跨区域支援、专业力量与社会力量有限联动机制，成功处置和应对强台风“玛莉亚”和“山竹”、云南墨江5.9级地震和四川文兴5.7级地震、内蒙古汗马森林火灾等灾害事故。特别是在山东寿光百年未遇的洪涝灾害抢险救援中，应急管理部调集山东、河北、江苏等地5000余名消防救援队员、14支矿山救援队紧急增援，连续奋战16个昼夜成功排险，为建设应急救援主力军和国家队探索积累了可贵经验。

二是建立常抓常管长效机制，毫不松懈抓牢安全生产。始终把安全生产作为基本盘、基本面，坚决防范和遏制重特大事故。协同中央组织部推动贯彻落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，督促各地出台实施细则，调整由常务或常委副省长分管安全生产工作，切实解决“末位”领导分管问题。组成考核巡查组，对省级政府安全生产和消防工作考核开展全覆盖考核巡查，推动地方政府落实安全生产责任。出台《安全生产约谈实施办法（试行）》，对发生重大事故和较大事故多发的有关省市政府负责人进行约谈。强化重点行业领域专项治理，深入开展冲击地压、采深超千米等6类高风险煤矿安全“体检”，组织对文博建筑和大型综合体开展隐患专项整治，开展危化品安全综合治理，全面排查尾矿库安全运行情况，会同有关部门开展全国桥梁安全防护设施专项排查整治，推进民航、建筑施工、道路交通、水上交通、渔业船舶等重点行业领域的专项治理。推行安全生产承诺制，持续开展“四不两直”明查暗访，严厉打击各类非法违法行为，安全生产工作取得明显成效。

三是强化基础管理，扎实推进应急体系建设。坚持向改革要思路、靠创新谋发展，着力抓当前、谋长远，打基础、铺轨道，不断完善应急管理体系，提升应急管理能力和水平。推动出台《生产安全事故应急条例》《消防救援衔条例》等法规，制修订并发布应急管理标准31项，持续健全应急管理法律法规体系。对标应急救援主力军、国家队定位，加快推动综合性消防救援队伍建设，组建了27支地震、山岳、水域、空勤专业救援队、一批跨区域机动救援力量和7支国际救援队。强化信息化支撑，制定应急管理信息化发展战略规划框架，持续推进全国应急管理综合应用平台建设，以信息化推进应急管理现代化。加强与中央媒体战略合作，规范应急处置宣传报道，实现灾害预警、灾情信息、救援部署、救灾安排等信息“一个窗口”对外发布。深入开展“安全生产月”“消防宣传月”“全国减灾日”等主题宣传，提高公众安全意识和自救互救能力。

在各方面的努力下，2018年全国自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量、直接经济损失分别比近5年平均值下降60%、78%和34%；生产安全事故总量、较大事故、重特大事故与2017年相比实现“三个下降”，其中，重特大事故起数和死亡人数分别下降24%和33.6%，有效维护了人民生命财产安全和社会稳定。实践证明，重构应急管理体制机制，为做好应急管理工作、防范化解重大安全风险提供了更加坚实的组织保障。

三、不断完善应急管理体系，持续推进应急管理事业改革发展

新时代应急管理工作是一项开创性的工作，要构建一套新的应急管理制度、构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理体系，提高全社会自然灾害防治能力，促进安全生产形势持续稳定好转，需要持续深化应急管理体制机制改革。应急管理部将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定“四个自信”，树牢“四个意识”，做到“两个维护”，认真贯彻党中央、国务院决策部署，坚持边应急、边改革、边建设，全面建设中国特色大国应急体系，全力保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出应有的贡献。

一是完善应急管理体制机制。适应我国应急管理形势的重大变化和应急管理体制的深刻变革，着力解决深层次矛盾和突出问题，推动地方加强应急管理体系建设，深入推进应急管理事业发展。加快形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，完善应急管理部作为指挥部协助中央指定负责同志组织应急处置的工作机制，进一步健全多部门应急联动等工作机制。

二是着力构建国家应急能力体系。围绕构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，完善国家综合性消防救援队伍配套政策；加强国家应急救援关键力量建设，建设应急反应灵敏、功能结构合理、力量规模适度、各方积极参与的国家应急救援航空体系；支持专业和社会救援力量发展，引导社会力量规范有序参与应急救援行动。

三是健全应急管理法律制度体系。加快应急管理法律法规制定修订工作；修订国家突发事件总体应急预案，加强应急预案管理，提升应急预案的针对性、实用性、可操作性；推动构建以强制性标准为主体、推荐性标准为补充的应急管理标准体系；改进安全生产监管执法，深入推进消防放管服改革。