海洋生态文明示范创建问题分析与政策建议

曹英志

1 引言

生态文明建设是“五位一体”推进现代化建设的重要战略，十八大报告对此进行了明确阐释，海洋作为蓝色国土，是生态文明建设的重要组成部分。2012年国家海洋局发布了国家级海洋生态文明示范区申报、建设、考核、验收和管理办法，将海洋生态文明示范创建纳入日常性和规范性工作范畴，得到地方广泛响应。海洋生态文明示范创建之所以受到重视，因其一方面能够坚持党政主导、海洋牵头、社会参与，系统构建海洋生态文明建设的推进机制，另一方面则能够坚持指标导向、工程带动、量化考核，确保示范创建具体化、责任化、时限化。海洋生态文明示范创建起步迄今不过2年，但已在诸多沿海省份广泛开展，并涌现出厦门、威海、长岛、南澳等首批创建成果，积累了一定经验，同时也暴露出不少问题。“十三五”时期将是我国海洋生态文明建设的关键期，也是海洋生态文明示范创建的攻坚期。

2 海洋生态文明示范创建的总体要求

2.1 发展历程

海洋生态文明示范创建是我国在现行管理体制下探索的，由中央层面为发起者和考核主体、以地方层面为运行者和实践主体，通过对不同行政层级的生态文明相关指标达标考核为手段来促进各类生态文明工程建设，制度建设和行为规范化的过程。事实上，示范创建活动在当代中国并不鲜见，也广泛地成为各中央部门督促基层实现管理目标的有效手段。生态文明示范创建属于其中一类，自十七大提出建设生态文明以来，各级政府都进行了有益探索，环保部先后批准了若干生态文明建设试点，国务院也对此进行了肯定，并在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中指出要“推进生态文明建设试点，进一步开展生态示范创建活动”。海洋生态文明建设虽隶属于生态文明建设的范畴，也是沿海各地生态示范创建的重要内容，但由于海陆地理特征差异较大，且长期以来实行海陆分离的管理体制，二者在创建理念、目标、内容和措施方面殊为不同，因此导致海洋生态文明示范创建起步时间较晚。

2.2 基本内涵

海洋生态文明示范创建与海洋生态文明建设相互依存，前者是后者的载体形式，后者是前者的工作精髓。目前，学界对海洋生态文明建设的内涵提出了大量论述，如王如松提出生态文明科学内涵包括认知文明、体制文明、物态文明和心态文明，其同样适用于海洋生态文明内涵。马彩华提出海洋生态文明系指人类在开发和利用海洋，促进海洋产业发展和社会进步，以及为人类服务过程中，按照海洋生态系统和人类社会系统的客观规律，建立起人与海洋的良性互动运行机制与和谐发展的一种社会文明形态。总体上看，对海洋生态文明建设内涵的探讨尚未形成一个公见、完善的见解，对示范创建内涵的探讨更是较为模糊。笔者认为，由于海洋生态文明示范创建带有较强的行政色彩，在概念定义和顶层设计时宜考虑遵照国家有关政策。海洋生态文明示范创建的基本内涵可概括为“四因子论”。海洋生态产业因子指科学选择海洋开发方式和活动，从重经济增长轻环境保护转变为保护环境和经济增长并重，加快产业结构调整，逐步淘汰落后产能和严重污染型企业，发展循环经济和低碳经济，提高劳动生产率。海洋生态制度因子是指依靠制度保护海洋生态环境，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。海洋生态文化因子是指加强生态文明宣传教育，树立人与海洋和谐共存的可持续发展观，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，构建海洋生态伦理道德观以及选择健康、适度消费的消费观等。海洋生态社会因子是指着力解决影响群众健康的突出问题，海洋环境因子指海水质量达标，生物多样性及珍稀濒危物种得到保护，海洋生态环境处于健康状态，满足群众对舒适海洋环境的基本要求，能够利用干净的海水、吃上放心的海产品、享受美丽的海景。4个因子相互联系、相辅相成，共同耦合并系统化地成为海洋生态文明示范创建的基本组成部分。

2.3 现行规定

国家海洋局发布的《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》对海洋生态文明示范区的申报、建设、考核、验收和管理做了规定。同时发布的《海洋生态文明示范区建设指标体系（试行）》涵盖海洋经济发展、海洋资源利用、海洋生态保护、海洋文化建设和海洋管理保障等5个涉海领域共33个指标，指标类型分为约束性指标和参考性指标。指标考核采用百分评分制，其中指标体系总分为90分，公众问卷调查 10分，总分达到85分以上且约束性指标全部达标方可评为国家级海洋生态文明示范区。

3 当前存在的问题

3.1 考核指标体系不够完善

在生态文明建设过程中，科学的指标体系具有重要的意义，利于各级政府明确生态文明建设中政策调控和工程建设的重点方向。《海洋生态文明示范区建设指标体系（试行）》涵盖5个涉海领域共33个指标，覆盖较为全面，但存在理念、目标和整体设计等问题。一是未能充分体现陆海统筹理念。我国管辖海域主要污染区域分布在河口、海湾及大中城市毗邻海域，而主要污染物80%以上来自陆源污染，入海陆源污染物倍增已成为我国海洋生态环境恶化的根本原因，以“陆海统筹”理念做好入海陆源污染物治理在海洋生态文明示范创建中显得尤为重要。海陆本身一体，相互依存、相互影响，但由于海洋特殊的开发环境以及受历史沿袭下来的“重陆轻海”思想的影响，在很长一段时期内，我国的海陆发展各自为政，在资源开发、环境保护、产业发展、战略政策制定等方面均表现出“海陆二元化”的趋势。当前，海洋生态文明示范创建的指标体系虽然也纳入了城镇污水处理率、工业污水直排口达标排放率2个涉及陆源污染治理的指标，但并不能反映陆海统筹治理陆源污染的主要方面，从污染源解析成果看，工业废水、生活污水、农业面源等均已成为当前入海污染的重要来源，必须全面考虑方可科学控制，而实行的指标体系中尚未全面体现。

二是建设目标缺乏针对性。采取“一刀切”的刚性建设指标会降低创建活动的有效性，而差别化对待的柔性建设指标又会增加地区间的不公平程度。海洋生态文明示范创建的目标值确立基本采用国家统一设置的方式，只在个别指标的设置上考虑了地区差异，由于我国正处于快速城市化阶段，沿海不同地区所处发展阶段不同，特别是国家发布和实施了主体功能区规划，根据不同区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，其发展方向和发展任务殊异，海洋生态文明建设的重点、难点和发展目标也各不相同，若不考虑地方具体情况而以同样的考核指标和目标值加以约束，则显得刚性有余而柔性不足，增大了地方建设海洋生态文明的难度。

3.2 创建过程缺乏有效激励

第一，缺乏针对性的配套政策支持，导致不同地方对示范创建的积极性高低不一。从地方政府行为角度分析，实施海洋生态文明示范创建或多或少具有一定功利性，从当前看，争取海洋生态文明示范创建称号的主要动力源于3个方面：一是作为地方政府届内或年度工作主要成绩的有形载体，二是对外展示海洋环境良好形象从而提高地方知名度的宣传手段，三是为完成上级政府下达的强制性指令而完成任务。上述动力均带有较强的行政色彩和口头奖励的特征，示范创建的成功并未为地方海洋工作带来成正比的实际优势，反而有可能成为地方的行政负担和财政负担，长此以往不但将降低已开展相关工作的地方政府持续建设海洋生态文明的积极性，也会对尚未开展工作的地方带来消极影响。从长远看，应当对海洋生态文明示范创建成功和积极性较高的地区制定一系列涉海优惠政策，明确海洋生态环保项目和资金扶持向生态文明建设示范区倾斜等激励机制，而目前相关配套政策尚属空白。

第二，创建活动“运动式推进”使示范效益不能持续发挥。我国各类示范创建的过程均存在“运动式推进”的特征，海洋生态文明示范创建亦不例外，通常是基本符合或接近考核要求的地方政府，通过短期内集中式、高负荷、高速度来完成创建达标。示范创建目标一旦实现或创建命名工作一旦完成，地方政府对海洋生态文明示范创建的相关投入将立即减少，长效机制很难稳定建立。虽然相关办法也规定了对已命名的海洋生态文明示范区实施5年一次的滚动复查，但其实质只是“运动式推进”的周期性、重复性工作，并非实现真正意义的长效机制。总而言之，缺乏持续激励机制使海洋生态文明示范创建不能收到长治久安的效果，甚至助长投机行为，使创建效果受到局限。

3.3 建设主体权威性不足

海洋生态文明示范创建是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程，工作中涉及地方政府、牵头部门和其他相关部门等各类主体，实际上，当前海洋生态文明示范创建考核指标中只有 25%属海洋部门全权管理事务，而 45%的指标需由海洋部门与其他部门联合管理，30%的指标则与海洋部门关联不大，因此海洋部门等无论是从行政级别还是职能权限都无法有效地单独推进海洋生态文明示范创建活动。由于生态文明示范创建在国家层面的主导部门是国家海洋局，在地方实际工作中经常被视为海洋部门的事务，地方政府很少甚至没有发挥建设主体的作用。

4 改进建议

4.1 完善考核指标设置

国内生态城市的指标体系主要有两类，一类是从社会、经济、自然3个子系统的分析出发构成的指标体系，这类指标体系的应用较广泛，另一类是从城市生态系统的结构、功能、协调度考虑建立的指标体系。根据前述对海洋生态文明示范创建内涵的分析，海洋生态文明示范创建应深刻融入和全面贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，为此应按“四因子论”构架进一步完善示范创建的考核指标设置。并根据以下基本原则适当增减具体指标：（1）客观性，指标应能够客观体现海洋生态文明的科学内涵，可定性或定量测量，排除与海洋生态文明关联不大的指标；（2）独立性，各项指标意义上应互相独立，避免指标间重叠，并应能表征系统最主要成分；（3）可操作性，各项指标不应过于复杂，以免增加地方执行难度和考核难度，筛选出的指标数目既不宜过多不宜过少，因为过少的指标会被认为不够全面，而过多的指标会因为指标间的相关性导致指标间关系复杂；（4）相对稳定性，考虑到海洋生态文明建设是一个长期过程，故指标应在相当长的一个时段内具有引导和存在意义，对短期问题不予考虑。

表征海洋生态文明融入经济建设的指标，应体现地方政府能否处理好海洋经济发展中生产、流通、消费、还原、调控活动与资源、市场、环境、政策和科技的生态关系，在涉海产业提升培育中充分体现海洋环保要求。根据上述分析，保留当前试行的海洋产业增加值占地区生产总值比重、城镇居民人均可支配收入、近五年海洋战略性新兴产业增加值年均增长速度、海洋第三产业增加值占海洋产业增加值比重等 4项指标。考虑到经济发展由规模增长型向质量效益型转变的要求，删去“近五年海洋产业增加值年均增长速度”指标，考虑到能耗与海洋生态文明关联不大，删去“地区能源消耗”指标。同时，将原列入海洋资源利用类别的部分指标增加到该类别中，包括单位海岸线海洋产业增加值、海岛单位面积地区生产总值贡献率、围填海利用率、近海渔业捕捞强度、开放式养殖面积所占比重等5项指标。

表征海洋生态文明融入社会建设的指标，应体现地方政府能否处理好城乡建设中自然生态涵养、生态基础设施、人居生态建设和社会生态服务的系统关系，着力解决影响群众健康的突出海洋环境问题。根据上述分析，保留当前试行的近岸海域二类以上水质占海域面积比重、近岸海域二类以上沉积物质量站位比重、自然岸线保有率、海洋保护区面积占管辖海域面积比重、近3年区域岸线或近岸海域修复投资强度等5项指标。为体现陆海统筹治理污染的工作原则，在保留原有“城镇污水处理率”“工业污水直排口达标排放率”2项指标的基础上，增加“面源污染入海总量削减率”和“径流污染入海总量削减率”2项指标。为完善海洋环境突发事件反应机制，增加“近三年内造成严重损害的海洋环境突发事故数”指标。

表征海洋生态文明融入文化建设的指标，应体现地方政府能否切实推进海洋生态文明的宣传教育、科技发展、文化传承，为海洋生态文明建设营造良好的舆论氛围和工作基础。根据上述分析，当前试行的文化事业费占财政总支出比重、涉海公共文化设施建设及开放水平、海洋文化宣传及科普活动、海洋科技投入占地区海洋产业增加值比重、万人专业技术人员数等指标均与海洋生态文明建设关联不大，予以删除。保留海洋文化遗产传承与保护、重要海洋节庆与传统习俗保护2项指标，增加“公众海洋生态文明知晓度”“中小学海洋生态环保教育开课比例”和“党政干部参与海洋生态文明培训的人数比例”等3项指标。

表征海洋生态文明融入政治建设的指标，应体现地方政府是否建立和履行系统完整的海洋生态文明制度体系，处理好制度建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。原有海洋生态文明管理保障的各项考核指标均难以量化考核，在实际操作中存在困难，建议除“海洋环保志愿者与志愿活动”指标外均予删除，并新增如下6项指标：海洋自然资源确权登记率、海洋生态保护红线制度执行率、海洋资源环境承载预警区限制性措施执行率、生态环境损害责任追究制建立情况、生态补偿制度建立情况、海洋环境保护行政执法到位率。

4.2 实施创建分类推进

根据主体功能区规划的布局划分和功能定位，对不同类型沿海地区实施海洋生态文明示范创建的差别化考核。全国主体功能区规划（陆域）根据不同地区的自然资源禀赋、环境容量、产业基础和发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，其中前3类以县级行政区划为单位，禁止开发区以点状区域为单位且不涉及海洋保护问题。尚在编制中的全国海洋主体功能区规划也按上述4类划分了海洋国土空间，所不同的是其划分单元不按行政区划，而是按照海域和海岛地理条件分别划定。由于海洋生态文明示范创建以行政区划为考核单元，故其差别化考核应以陆域主体功能区规划对优化开发区、重点开发区、限制开发区划分情况为主要基础，兼顾海洋主体功能区规划对海洋限制开发区和海洋禁止开发区的划分结果。由于陆域主体功能区在沿海地区并未划分限制开发区，实际上示范创建的差别化考核是按优化开发区城市和重点开发区城市分为2大类，再依据行政区界内是否有限制开发区和禁止开发区（统称“生态红线区”）细分为4小类。

差别化考核的表现形式体现在考核指标体系设置和考核分值设定两方面。陆域主体功能区规划对优化开发区的功能定位是率先加快转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的层次，故其海洋生态文明示范创建考核应突出积极发展科技含量和附加值高的海洋产业，壮大循环经济规模，把恢复生态、保护环境作为必须实现的约束性目标，严格控制开发强度。陆域主体功能区规划对重点开发区的功能定位是支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区，故其海洋生态文明示范创建考核应突出形成现代产业体系，促进产业集群发展，合理开发并有效保护能源和矿产资源，提高发展质量，避免出现土地过多占用、水资源过度开发和生态环境压力过大等问题。海洋限制开发区和禁止开发区的功能定位是提供水产品生产、旅游休闲和生态环境服务等多重功能，是维护海洋生态系统、抵御海洋自然灾害的重要区域，故其海洋生态文明示范创建考核应突出是否可维护各类生态红线区的主导功能。

根据上述分析，位于陆域优化开发区的海洋生态文明示范创建区要加大对经济结构优化、海洋环境保护成效的考核力度，位于陆域重点开发区的示范创建区则应加大对资源开发强度控制、海洋环境保护基础设施配套的考核力度。涉及海洋生态红线区的示范创建区要弱化对经济发展指标的引导，增大对生态红线区主导功能和制度建设的考核分值。

4.3 强化创建奖惩机制

为切实增强沿海地方省市海洋生态文明示范创建的积极性，充分挖掘工作潜力，应在海洋生态文明示范创建工作中改“自上而下”的强制力推动为主为“自下而上”的政策性激励为主。一是资金奖励，实施“以奖代补”“以奖促建”，遵循“奖励补助，多做多补，少做少补，不做不补”的原则对海洋生态文明示范创建重点工程进行补助，并对海洋生态文明示范区创建成功的地方给予一次性奖励，明确奖励资金额度设定办法和资金使用范围。二是政策优惠，提高海洋生态文明示范区海域使用金返还比例，对经济发达地区，优化海洋生态文明示范区的海域使用权招拍挂制度和海域使用权抵押、转让和出租管理制度，发挥海域使用权在海洋经济活动中的市场作用。对经济欠发达或自然禀赋较低地区，海洋行业公益专项资金和地方科技兴海资金中有关海洋生态文明的项目向海洋生态文明示范区予以倾斜。

对创建成功地区实行常态化考核。为解决示范创建5年一轮考核所带来的“运动式”建设的弊端，应将示范创建成果与地区海洋生态环境保护的日常工作绩效和重大环境事件联系起来，如可将考核指标体系中较为重要又易于纳入年度统计的围填海利用率、近岸海域一二类水质占海域面积比重、污染入海总量、海洋生态保护红线制度执行率、海洋环境保护行政执法到位率等指标划定为常态化考核指标，已挂牌命名的海洋生态文明示范区需每年对照标准进行复查，出现指标不达标情形的，实行“一次警告，二次摘牌”的惩罚措施，且不再享受示范创建的政策奖励，对已有奖励酌情收回。此外，要建立海洋生态文明示范区重大环境事件联系制度，对已挂牌命名地区，如发生重大环境污染事件、保护区和生态红线区重大破坏事件、较为严重的海洋环境群体性事件并造成较为恶劣影响的，实施直接摘牌并在3年内不得再次申请海洋生态文明示范创建称号。为确保常态化考核数据的真实准确，可在建设考核中引入独立的第三方机构，每年发布评估报告，对建设全过程起监督作用。□●

（摘自《生态经济》2016年第1期）