国有地勘单位转企改革的影响因素分析

■ 栾仙仙

（有色金属华东地质勘查局，江苏 南京 210007）

0 引言

我国的地质勘查工作一直带有浓厚的计划经济烙印，多年来一直坚持事业管理体制，实行属地化管理，利用地勘技术优势和垄断的矿业权自我发展，市场化程度不高，“戴事业帽子，走企业路子”的事企混合发展模式成为国有地勘单位的显著特点。这种模式在“双轨制”时代曾发挥过重要作用，但随着市场经济改革的深入推进，国家对地勘单位实行政事企分开，事企混合模式已不可持续，长期形成的传统思想观念、落后的管理体制机制已成为制约地勘单位转企改革的主要因素。多种因素在地勘单位的改革中发挥作用，本文主要从宏观—环境、中观—行业、微观—企业三个角度分析影响地勘单位转企改革的因素。

1 宏观—环境因素

1.1 政策环境因素

2011年，中央发布了《关于分类推进事业单位改革指导意见》，要求2020年前全面落实全国事业单位分类改革。目前全国地勘单位分类改革已基本完成，改革后的公益一类单位主要承担公益性地质工作，大多数的公益二类和转企的地勘单位只能从事商业性地质工作，地勘单位多年事企混合的运行体制走到末路。当前各省份已改革的地勘单位中，有条件的正从目前的生存型事业单位向实体企业集团转型。随着国家机构改革的推进，已分类的事业单位或将面临再次改革。地勘事业单位分类改革及政府从商业性地质领域退出对地勘行业发展影响巨大。公益性、基础性地质调查工作是财政出资的地勘工作的重点，矿产勘查投入将会进一步减少，地质勘查工作投入正面临结构性调整，有关地矿工作的政策也在变化。推进生态文明建设，加大环境保护力度，产生了大量的地质勘查工作需求，水文地质、环境地质与灾害地质方面的工作显著增加，政府对服务民生和水工环地质调查的财政投入也逐步加大。我国地质勘查市场受国家政策影响较大，勘查投入中财政资金占比很高，国家的扶持政策是影响我国地勘市场的重要因素。

1.2 经济环境因素

当前国际局势持续动荡，面临着大分化大改组，全球经济复苏缓慢，新兴经济体发展动力不足，我国步入后工业时代，这些形势对我国矿业的影响很大。矿产品的需求出现萎缩，矿业投资增长速度变缓，国内外主要矿产品价格持续下跌，国家财政资金和社会资金投入商业性地质勘查资金逐步减少，地勘单位融资成本高，渠道狭窄。但我国经济长期向好，生态文明和美丽中国建设深入实施，加之新兴国家工业化、城镇化的持续推进，未来一段时间内，对自然资源的需求仍将维持在较高水平。我国经济发展方式的转变，给地勘单位在资源安全、生态文明、乡村振兴、新型城镇化建设、地质灾害防治等领域带来了新的发展机遇。

1.3 社会环境因素

十八大以来，我国确立了以生态文明建设为基点的发展道路，建设美丽中国需要形成节约资源和保护环境的发展方式。地质工作面临更高的发展要求，绿色勘查成为地质工作的基础要求和基本准则。政府加大了对清洁能源勘查开发的支持力度，管控了对易造成环境污染的资源勘查、开发。改善民生与生态文明建设，需要开展大规模的地质灾害调查评价、地质环境和矿山环境恢复与治理；同时，随着国家加快推进环保进程，各项政策、措施的相继出台和实施，为地质工作转型提供了更为广阔的空间。因此，地勘单位除了因地制宜地开展地质勘查外，还要为当地政府在地质灾害调查评价、地质环境和矿山环境恢复与治理等方面提供技术支撑。

1.4 技术环境因素

当前，各地勘单位不断探索创新成矿理论，研发了探采选和综合利用的先进技术，逐步提高了探矿与资源利用效率，发现了一批大型和超大型矿床；配套了精良适用的矿产勘查开发、岩土工程与基础施工的装备；加快探索新能源、清洁能源勘查开发技术，实现了多项技术装备国产化。近年来，地质勘查交叉融合了大数据、互联网、遥感探测等新技术，研发并应用了数字化、智能化的技术和装备，使地质勘查新动能日益强劲，为地质勘查结构调整与产业转型升级、实现创新发展开辟了新领域。

随着地质找矿工作的深入，近地表、出露区矿产资源找矿空间不断缩小，深部矿产勘探、地热开发、地下空间利用等仍存在诸多技术难题，城市地质调查、地质灾害防治等又迫切需要，亟需研发深部探测的方法、技术与设备。

2 中观—行业因素

2.1 地勘投入因素

目前我国处于工业化的中后期，对矿产资源的消费递减，加之环保要求趋严、勘查成本上升等综合因素，矿山建设规模大幅缩减，矿产勘查工作规模严重萎缩。我国地质勘查投入受国家政策和矿业发展周期影响甚大，在延续十年增长并于2012年到达顶峰后，便一直呈现连年下降趋势；勘查投入结构也发生了变化，传统地质勘查投入持续下滑，水文地质、环境地质和地质灾害调查等投入占比持续上升，城市地质、农业地质等进一步得到加强。在今后一定时期内，政策方面对地质勘查工作的要求会更高，财政资金将主要聚焦在能源地质、民生地质等领域，地勘投入仍将延续下行态势，但降幅将逐渐收窄。

2.2 地勘产业结构因素

当前，地质工作围绕国家经济发展、生态文明建设等需求进行了结构调整，由矿产勘查为主转向以环境治理与保护为主。勘查投入总量逐年缩减，传统固体矿产勘查需求大幅下降，战略性新兴矿产和清洁能源的勘查投入快速增长，环境地质、灾害地质、农业地质、生态地质等需求旺盛。财政资金不断提高了在水工环、地热、地下管廊、环境地质、灾害地质等领域的投资幅度，受西部大开发和“一带一路”建设的影响，进一步调整了勘查投入结构，持续提高了西部地区占比。

2.3 地勘产能因素

经过多年的发展，国有地勘单位依旧保持“百局千队”的发展局面，现有2600余家，大多从事商业性地质勘查、钻探或工程施工、矿产品开采或加工、其他一些第三产业等工作，单位间职能大体相近、业务基本雷同，同质化竞争激烈，企业总体呈现多、小、全、弱的特点，市场集中度严重不足。伴随着市场下行，地勘产能过剩问题凸显，勘探市场出现断崖式下滑，产品单价持续走低，利润严重萎缩，一部分未能及时转型的地勘单位只能依靠多年来的储备或借贷维持生存，陷入严重产能过剩的瓶颈阶段。由于缺乏成为市场主体的核心竞争力，缺乏成熟的企业家队伍，融资渠道狭窄，很多地勘单位一旦离开事业费的支持，就处于亏损状态，这种情形严重制约了地勘单位转企改革的进展。

2.4 矿业权市场因素

矿业权对市场经济条件下地勘单位的改革发展具有重要作用，决定了地勘单位的生存和发展。矿业权市场是市场化配置矿产资源的主要场所，大多地勘单位由于缺乏资本金，与民营企业或大型矿业集团相比，在矿业权的市场竞争中处于劣势，地勘单位矿业权经营受政策制约和自身经营策略限制，还未形成稳定持续的良性循环机制。当前我国的矿业权市场逐步成熟，但矿业权交易规则和法律制度、矿业风险勘查资本市场还有待进一步完善，交易环境、地方保护主义等问题还有待进一步规范，需要政府继续增强矿产资源宏观调控能力，进一步放开矿业权市场，强化市场配置资源的作用。

3 微观—企业因素

3.1 资源禀赋因素

矿产资源是不可再生资源，对于地勘单位来说，资源禀赋状况是维持地勘单位生存和发展的物质保障，一个处于成矿地质条件好、拥有丰富储量地区的地勘单位，在市场竞争中会具有成本优势和较高的垄断地位，具有较强的盈利能力，并带动其他相关产业的发展。一个地区范围内矿产形成与否、形成数量与优劣均与该地区的成矿地质条件直接相关，因此，地域性因素对地勘单位生存发展有很强的制约与影响，各地勘单位下属矿山成矿地质条件千差万别、矿种不一，资源丰度也不尽相同。资源储存量和品位，是地勘单位经济增长的重要条件之一。

矿业权是由矿产资源所有权派生出来的经营权，是地勘单位生产经营的重要资产，是能否实现成功转企的关键，地勘单位只有取得探矿权、采矿权及矿产品，才有可能成为交换商品的独立个体，参与市场竞争。因此，获取矿业权对地勘单位转企改革至为重要。

3.2 产业结构因素

我国大多数地勘单位的产业发展可分为三种：一是探采结合，二是以产出矿业权为主，三是提供技术劳务服务。近年来，随着地勘经济的下行，传统的矿产勘查工作大幅减少，地勘行业逐步向民生地质及其他地质延伸业转型。地勘单位从事的区域地质调查业务基本保持稳定，从事的固体矿产勘查业务比重明显减少，从事的水工环勘查业务大幅增加，从事的海洋地质勘查业务稳步提升，地勘行业结构调整初见成效，环境地质、城市地质和农业地质将成为最有潜力的三个领域。地勘单位今后的业务，应融入“大地质”，向服务美丽中国、乡村振兴、生态保护、地灾治理等领域转型，为我国生态环境安全提供地质技术支撑。

3.3 技术因素

地质勘查是技术密集型行业，地质成矿理论是地质找矿实现突破的基础和前提，地质勘查装备是重要的载体。长期的勘探开发导致浅表矿逐渐枯竭，而信息技术的发展促使地质找矿转向攻深探盲和信息化找矿。地勘新技术、新方法、新设备的研发成为实现地质找矿突破的关键。具备先进勘查技术的地勘单位，可以有效地对深部隐伏矿、产状复杂矿、难识别矿等进行勘查，可以承接灾害地质、环境地质、城市地质、深部地热、城镇供水、路桥及市政工程等领域的系统、大型、复杂项目，同时，还可以向农业地质、旅游地质等领域扩张，拓展更大的市场空间，提供多功能、全方位的地质技术服务。

3.4 人力资源因素

地勘人才是推动地勘单位发展的重要力量。地勘单位作为传统产业，在多年的发展过程中，聚集了大量的地质勘查专业技术人才，但是人力资源管理方面也存在很多问题：队伍老化严重，退休职工占比高；人才以地质专业人才为主，缺乏熟悉法律、金融、管理、外语的复合型人才，发展地质延伸产业非常困难；人力资源战略规划意识较弱，开发培训投入不足，员工绩效考核和激励机制不健全，经营、分配机制不活，多年的事业管理体制下，地勘单位领导由上级主管部门直接任命，没有专门培养和造就适应市场经济需求的企业家。这些现状严重挫伤了职工的积极性，因人员问题引发的各种矛盾成为地勘单位转企改革进程中凸显的关键问题，加大了产业转型升级的难度。地勘单位能否强化人力资源管理、培养出善于经营的企业家及管理团队、充分发挥员工的积极性、通过人才引进与激励措施为地勘单位的改革注入新的活力、为地勘单位的战略发展提供智力支持，是实现地勘经济可持续发展与人才队伍优化提升双赢的重要途径。

3.5 组织管理因素

传统地勘单位的管理机构是参照政府机构设置的，以行政管理为主，管理层次较多，事业管理体制下不完全遵循市场经济规则，多年来形成了固定的管理模式和平均分配主义，与企业市场竞争的要求不相适应。很多地勘单位多年来一直维持“戴事业帽子，走企业路子”“一套人马、两个牌子”的运营模式，无法兼顾提供公共服务和积累利润的双重目标，事企不分情况严重。

加强管理是巩固地勘单位改革成果的需要，是建立现代企业制度的重要内容。地勘单位转企改革的过程中有很多的管理问题需要解决，规范的组织管理制度会使改革的举措在实践中不断完善，减少转企改革中的阻力。通过加强地勘单位内部流程再造，可以精简机构，提高效率，实现按劳分配，提高地勘单位企业化运营的能力。

3.6 资金因素

地勘行业是高投入、长周期性行业，容易大起大落。在市场低迷时进行反周期的投入，既能保留地勘队伍又能进行资源储备，但地勘单位受困于资本不足，长期以来都是打工经济，资本积累不易，且主要沉淀在固定资产上，可用于投资和资本增值的资金很少。很多地勘单位在上一轮行业高涨期忙于赚快钱，并没有投入足够的精力进行自有矿业权勘查和资本积累，现在进入行业低潮期，市场低迷、业务萎缩、地勘投入下降、收入减少，发展陷入新的困境。

地勘单位转企改革，不管是安置职工和补缴养老保险，还是维持企业的正常运转，以及接纳和并购更多的企业，都需要大量的资金。当前地勘单位资金短缺的问题，也是转企改革过程中的关键性问题。地勘单位转企改革需要大量的资金投入，单靠自身力量难以解决，需要自身、政府及金融机构进行统筹解决。

3.7 无形资产因素

地勘单位处于技术型行业，在多年的发展过程中积累了大量的无形资产，包括各种地质成果、地质资料、各类专利和资质等。为了拓展业务领域，很多地勘单位也在不断申办新的资质和升级原有资质。但是有的地勘单位对无形资产的管理不够重视，缺乏管理制度、核算体系，其无形资产难以计价；或由于内部管理不完善，未及时、充分地将无形资产转化为生产力，导致无形资产贬值、流失，无法实现其经济效益。毫无疑问，拥有更多无形资产的地勘单位在转企时具有更大的优势。

4 结语

当前，我国的地质勘查工作已经显现出一些新趋势、新特点，在工作结构特别是产业结构上也发生了很大变化。“大地质”的背景下地质勘查需求与供给存在明显的不平衡，这个不平衡的主要矛盾在于供给侧——地勘单位，存在体制上、结构上、生产要素配置上和观念上的多种不适应。因此，推进地勘单位内部管理体制改革，使之逐步实现转企经营，对于优化地勘产业结构、增强地勘队伍活力具有重要意义。国有地勘单位转企改革同时受到宏观环境、行业情况、国家及地方的相关政策、地勘单位自身特点等因素及其相互作用的影响，因此在改革过程中出现了各种各样的问题。地勘单位转企成功与否既取决于地勘行业有关利益各方的博弈，又取决于地勘行业市场要素的发育程度，还取决于地勘单位自身核心竞争力的培育。由于我国地勘单位数量众多，各省政策及各单位情况也千差万别，我国地勘单位的转企改革将是一个较长期的过程。