农村集体经营性建设用地租赁入市探索——基于“宜兴模式”的宏观思考

■ 顾龙友

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

地处我国太湖之滨的江苏省宜兴市1999年起即探索开展农村集体经营性建设用地使用权租赁入市改革。在欣闻《土地管理法》修正案由全国人大常委会会议审议通过，允许农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地一样入市交易后，笔者慕名前往江苏省宜兴市作了深入调研，深感该市经过近20年的实践探索，在农村集体经营性建设用地使用权租赁入市改革方面，已闯出了新路、积累了经验，为构建全市城乡统一的建设用地市场奠定了坚实的基础。

1 宜兴市农村集体经营性建设用地使用权租赁入市改革的发展历程

宜兴市国土面积1996.6平方公里，常住人口125万多。改革开放后，该市经济社会发展快速。宜兴市农村集体经营性建设用地租赁入市改革，源于20世纪90年代初的乡镇企业转轨改制。当时，全市各地雨后春笋般地创办了数以万计的乡（镇）、村企业。自1993年起，宜兴市作为江苏省乡镇企业转轨改制的试点县（市），在对乡镇企业实行转轨改制中，该市许多乡镇选择了一条既可坚守农村集体土地所有权不改变，又可不断获得农村集体建设用地增值收益的路径——对农村集体经营性建设用地采用租赁使用，也就是对乡镇企业推行以“使用权上缴款”替代“企业经营上缴款”的农村集体建设用地管理模式，从而开创性地走出了农村集体经营性建设用地租赁入市的第一步。宜兴市政府抓住机遇、乘势而为，结合贯彻当时新修正的《土地管理法》和上级有关文件精神，于1999年6月出台了《关于实行租赁供地收取土地年租金的意见》。其中规定，各类乡（镇）、村企业（包括改制企业和新办企业）使用农村集体建设用地的，除作价出资或入股外，均实行租赁供地。这使该市成为全国最早推行土地年租制，促进农村集体经营性建设用地流转的县（市）之一。

宜兴市农村集体经营性建设用地租赁入市改革，是不断适应我国深化改革、扩大开放的新形势、新任务，同时针对租赁入市改革实践中遇到的新情况、新问题而逐步完善的。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”；2013年11月，党的十八届三中全会充分肯定了“培育城乡统一的建设用地市场”；2015年2月，全国人大授权33个县（市、区）开展农村“三块地”改革试点。这些，为宜兴市农村集体经营性建设用地租赁入市改革，既指明了方向，又坚定了信心。宜兴市政府积极应对、顺势而为，不断出台文件，为深化农村集体经营性建设用地租赁入市改革提供政策指导和支撑。如：2002年5月出台了《关于加强租赁供地收取土地年租金工作的意见》；2005年6月出台了《土地租赁暂行办法》；2008年9月出台了《地价管理暂行办法》；2011年2月出台了《关于加强集体建设用地土地年租金收缴工作的通知》；2013年对农村集体建设用地租赁合同的有关条款进行了修改细化；2016年出台了《集体经营性建设用地租赁暂行办法》。

总体看来，宜兴市地理位置优越，交通运输便利，文化经济发达，城镇化水平较高，建设用地供应紧张，小微企业众多，为农村集体经营性建设用地租赁入市改革提供了较大的市场空间；国家的政策导向和地方的政策支持，为农村集体经营性建设用地租赁入市改革提供了有利的政策环境；地方政府和有关部门主动作为的勇气和善于作为的智慧，为农村集体经营性建设用地租赁入市改革提供了较强的推进动能。据统计，目前，宜兴有各类租赁土地36431.56亩，其中租赁集体土地35284.59亩。全市租赁土地的年租金收入约1.4亿元。

2 宜兴市农村集体经营性建设用地使用权租赁入市改革的主要经验

这次修正前实施的《土地管理法》中规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地。也就是说，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。在缺乏相关法律法规依据的情况下，宜兴市政府从适应地方经济社会发展需要出发，尊重群众的首创精神，从1999年开始就对农村集体经营性建设用地租赁入市改革，先行先试。直至2014年，宜兴市被江苏省列为农村集体经营性建设用地流转试点，从而得以以更大的力度推行农村集体经营性建设用地年租制。宜兴市的主要经验有以下方面。

2.1 五个探索

(1)探索建立科学、合理的农村集体经营性建设用地使用权租赁价格体系。宜兴市深化对农村集体建设用地价格研究，厘清农村集体建设用地价格的内涵和价格形成机制，在借鉴国有建设用地使用权价格评估经验的基础上，构筑农村集体建设用地价格评估的方法体系。通过建立农村集体建设用地地价体系和地价评估体系，开展农村集体建设用地基准地价研究，制定了农村集体经营性建设用地的年租金标准，为农村集体经营性建设用地租赁交易价格的确定提供了依据。宜兴市明确农村集体经营性建设用地的年租金指导价为：商服用地，一级地每平方米为117元，二级地每平方米为91元，三级地每平方米为69元，四级地每平方米为54元；工业用地，一级地每平方米为29元，二级地每平方米为16元，三级地每平方米为14元，四级地每平方米为12元。

宜兴市明确的年租金收取方法为：由市自然资源主管部门定期更新集体经营性建设用地年租金指导价，并向全社会公布。对工业用途的，年租金底价由出租人与镇（园区、街道）一起，根据年租金指导价、产业政策、市场行情会商确定，若承租人支付了土地取得成本，其自用阶段年租金减半征收；对商服用途的，出租人应委托具有相应资质的地价评估机构，依据规划建设内容等条件进行评估，并与镇（园区、街道）一起，根据评估结果、产业政策、市场行情，会商确定年租金底价，若承租人支付了土地取得成本，可以采取逐年核减的方式在年租金中抵扣。年租金由出租人直接向企业收取。

(2)探索实施农村集体经营性建设用地公开交易制度。一是确定农村集体经营性建设用地公开交易的范围。宜兴市明确，在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的基本底线下，农村集体经营性建设用地可以租赁用于工业、商服用途，但不得用于商品住宅开发。此外，规定入市交易的农村集体经营性建设用地应当符合以下要求：①属于存量农村集体建设用地；②有明确的农村集体土地所有权人；③符合土地利用总体规划和城乡建设规划；④符合产业政策和土地供应政策。二是确定农村集体经营性建设用地公开交易方式。宜兴市参照国有建设用地招拍挂公开出让运作规程，组织实施农村集体经营性建设用地公开挂牌租赁，企业则通过竞租金的方式取得土地。该市规定，除对到期续租情况可以采取协议方式租赁外，其余的农村集体经营性建设用地全部采用竞价方式进行租赁。地价经评估后，由农村集体土地所有权人根据年租金指导价、产业政策、市场行情会商确定年租金底价，并委托市自然资源主管部门进行公开挂牌租赁。三是建立农村集体经营性建设用地公开交易平台。宜兴市统一的农村集体经营性建设用地使用权交易平台包括一级市场和二级市场两个平台。目前在一级市场已经构建了由市自然资源主管部门管理的全市农村集体经营性建设用地使用权租赁平台，实现了租赁土地挂牌交易全流程网上操作，满足了网上报名、网上支付竞买保证金、自动识别配给竞买资格、网上竞价等功能。整个竞买过程实现了不见面操作。在二级市场，正计划建立全市统一的农村集体经营性建设用地使用权转让平台。通过以上这些，确保农村集体经营性建设用地租赁入市的公平、公正。

(3)探索发挥规划在农村集体经营性建设用地租赁入市中的引领约束作用。众所周知，规划条件的确定是土地供应的前置条件。《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为《国有土地使用权出让合同》的组成部分。未确定规划条件的地块不得出让国有土地使用权。然而，对农村集体经营性建设用地，无论是这次修正前的《土地管理法》还是现行的《城乡规划法》，在土地供应前是否应出具规划条件并未明确。这也是各地在先行先试农村集体经营性建设用地入市时遇到的主要问题之一。宜兴市在近20年的农村集体经营性建设用地租赁入市改革中，城乡规划部门一直积极支持并参与。如：在各乡镇工业集中区的农村集体经营性建设用地，该市全部编制了工业集中区专项规划，并以此为依据出具规划条件；不在工业集聚区的农村集体经营性建设用地，市政府则召集相关职能部门专门研究制定政策，对符合条件的也可以出具规划条件。宜兴市把农村集体经营性建设用地租赁入市纳入到全市经济社会发展规划中，统筹安排各类用地空间，尤其突出土地利用总体规划在城乡规划中的基础性、约束性作用，强化土地利用总体规划与其他规划之间的协调和融合，以防止农村集体经营性建设用地租赁入市的随意性，促进农村集体经营性建设用地租赁入市的合理配置和高效利用。

(4)探索构建科学、合理的农村集体经营性建设用地租赁入市收益分配机制。农村集体经营性建设用地租赁入市涉及农民、集体和政府三者的利益。农民和农村集体经济组织作为农村土地的所有者，在农村集体经营性建设用地使用权租赁入市后，毫无疑问应当充分享受土地收益权，而地方政府虽然缺乏从农村集体经营性建设用地租赁入市中直接获取收益的法理依据，但作为社会公共基础设施的投资者、建设者和管理者，其分享一定比例的农村集体经营性建设用地租赁入市收益也是合理之举。为充分调动农民、集体和政府三者参与农村集体经营性建设用地租赁入市的积极性，宜兴市依据地租理论和产权理论，并参考其他地方的同类办法，兼顾公平与效率，确定全市农村集体经营性建设用地租赁入市收益的分配模式为：市政府10%、镇（园区、街道）20%、出租人（村集体经济组织）70%。该市明确，出租人在收到年租金后，扣除出租人相应所得比例后，应及时将剩下的年租金划转至镇（园区、街道），并由镇（园区、街道）将市级收益划转至市财政部门。

(5)探索健全农村集体经营性建设用地租赁入市全程监管制度。宜兴市自然资源主管部门通过信息化建设，已将农村集体经营性建设用地租赁入市纳入到城乡建设用地全程跟踪管理范围，全面掌握农村集体经营性建设用地开发利用情况，并督促农村集体经营性建设用地按节约集约要求开发利用。宜兴市的主要做法：一是规范农村集体经营性建设用地租赁合同的签订。该市租赁合同签订的双方是农村集体经济组织和用地单位，且合同内容由出租、承租双方约定，政府部门只是作为合同签订的见证方，但对合同的事项，政府部门参照国有土地租赁的要求，对其进行了模版化、格式化，这就避免了出租、承租双方随意约定合同事项，甚至签订违背相关政策法规的合同，同时也方便政府部门今后的监管。二是严格农村集体经营性建设用地批后监管。对未按合同约定开工、竣工建设，涉嫌闲置的，按照2012年《闲置土地处置办法》相关规定进行处置。在土地租赁期内，承租人如需改变土地租赁合同约定的土地用途和其他土地使用条件，须依法报经市政府批准后，由出租人与承租人重新签订土地租赁合同或签订补充合同。三是规范农村集体经营性建设用地年租金的收取。该市规定，年租金一般每年集中收取一次；自然资源主管部门负责每年农村集体经营性建设用地租赁台账的梳理，并移交给各镇（园区、街道），再由各镇（园区、街道）督促各集体经济组织收取年租金。

2.2 “三个亮点”

(1)“长租短约”。此为兼顾农村集体经营性建设用地租赁双方权益的一种激励相容机制。其不仅确保了农村集体经营性建设用地使用者拥有长期稳定的土地使用权，也保障了农村集体经营性建设用地所有者的土地增值收益。具体是指由农村集体经济组织与用地单位签订农村集体经营性建设用地使用权租赁合同，用地单位每年支付给农村集体经济组织租金；其租赁年限由市自然资源主管部门、农村集体经济组织与农村集体建设用地使用者在租赁合同中约定，但期限最长不超过市政府出台的最新政策中规定的最高年限；年租金标准由市政府定期公布指导价，各镇（园区、街道）则按行政区域确定具体地段执行标准，并进行评估确认；租赁期内租金每隔3～5年作出调整，调整幅度在20%以内。

(2)“村账镇管”。宜兴市通过租赁供地的农村集体经营性建设用地，主要是一些闲置的乡（镇）、村企业用地和公共设施用地。作为农村集体经济组织的代理人，村委会和村干部自然而然在农村集体经营性建设用地使用权对外租赁中充当了主体。面对较多的租金收益，他们有可能会为自己牟利，如果将这些租金收益全部交由农村集体经济组织自由支配的话，存在着较大的廉政风险。该市通过实施“村账镇管”，要求农村集体经济组织的每一笔收入和支出都必须接受上级政府的监管，无疑能够在很大程度上有效预防村委会和村干部的涉土腐败行为，从而切实保障全体村民的相关权益。

(3)“先租后让”。宜兴市农村集体经营性建设用地目前只采用租赁的方式供地，但市政府还规定，如果企业发展到一定阶段，也可以申请将其租赁农村集体经营性建设用地转为国有土地给予出让。实际上，这种方式是将传统的工业用地出让分为前期租赁和后期出让两个阶段。其步骤是：新办理土地租赁手续的企业需与地方政府签订产业监管协议，地方政府依据签订的产业监管协议，对企业的运行全程监管；如果企业能够按照合同约定的时间及时开工、竣工，且投入产出、亩均税收等能够达到预期，此时企业若有意愿转办为国有土地出让，可提出申请；由市自然资源、发改、环保等相关职能部门联合评审，只有通过审核的，才能申报转办国有土地出让手续。在农村集体经营性建设用地由租赁转办为出让过程中，如果前期办理土地租赁手续时的土地取得成本已由企业支付，对企业，除之前的土地年租金可以减半征收外，还将作价评估农村集体经营性建设用地的土地取得成本，并将其纳入土地出让的成本，在出让时，企业只要补缴土地出让金与已支付土地取得成本的差额即可。此举大大降低了企业的用地成本。

3 宜兴市农村集体经营性建设用地租赁入市改革的主要成效

3.1 为构建城乡统一的建设用地市场闯出了新路

在我国城乡土地二元制国情下，宜兴市选取农村集体经营性建设用地租赁入市改革作为构建城乡统一建设用地市场的突破口，主要因为：一是国有建设用地供应方式与集体建设用地供应方式从法律法规政策层面上分析，其最大公约数之一是租赁。换言之，国有建设用地可以租赁供应，集体建设用地也可以租赁。二是在农村集体经营性建设用地多种流转方式中，租赁的风险可谓最小（所有权没有改变）、收益最直接（租赁即有收益）、时间最长久（年年有收益）。三是村民、集体、政府和企业均有动力，尤其是集体，土地所有权还在自己手里，而且每年的收益有保障，故而没有被征地可能带来的困扰和忧愁。20年来，宜兴市通过自主探索创新，在全市初步形成了国有建设用地与集体建设用地相统一的租赁市场制度，并尝试性地将不同所有制的土地纳入到统一的土地市场体系，且形成统一的土地租金标准体系，从而有利于平衡城乡土地收益关系。而这为丰富我国农村集体经营性建设用地相关领域的理论研究提供了实验样本，对于深化我国农村集体经营性建设用地依法入市也提供了可行的实践经验。

3.2 提高了农村土地利用效率，实现了土地资源优化配置

宜兴市2018年实现地区生产总值1718亿元，公共财政收入120亿元，居中国县域综合竞争力百强县榜第7位，而支撑这些发展的重要物质基础是土地资源。该市农村集体经营性建设用地租赁入市后，最大的好处之一是大大缓解了用地矛盾。如：拥有三大省级产业园区的丁蜀镇，企业租赁农村集体经营性建设用地的总宗数为283宗，总面积达3337.36亩。如果不租赁这些农村集体经营性建设用地，许多企业将无地可用，这势必制约地方经济发展。同时，农村集体经营性建设用地可以租赁，也大大缩小了政府征收土地的范围，许多企业不再需要使用国有土地就能兴办。变过去上缴“企业经营上缴款”为现今上缴“使用土地上缴款”后，企业少用地、多产出、不闲置的意识普遍增强，均能通过压缩厂区绿化、道路面积来增建多层厂房，以进一步拓展生产发展空间。

3.3 农村集体经济组织在农村集体经营性建设用地方面的合法权益得到了充分保障

以往由于这部分土地是无偿、无期限、无流动使用，乡（镇）、村对这部分土地的管理缺乏积极性。尔今，允许这部分土地实行租赁，乡（镇）、村看到了集体土地资产蕴藏着的巨大潜力，观念迅速转变，行动十分自觉，一方面想方设法引进优质高效企业，另一方面积极主动提供优质高效服务，以确保这部分土地的租金收得到、收得全。据统计，近几年来，全市215个行政村这部分土地的年租金收益，村均60多万元。其中，万石镇南漕村这部分土地的年租金收入超过了500万元，占到村级财政总收入的近一半。源源不断的稳定收益使南漕村有了足够的资金投入到乡村基础设施建设、乡村环境整治、农业生产补贴、困难群众补助和村干部收入补贴中去。如今，南漕村各项建设事业持续推进，乡村风貌焕然一新，已成为全市新农村建设和乡村振兴的示范和典型。

3.4 为中小企业发展创造了良好条件

以往采取国有建设用地方式供地，受让方一次性缴纳土地有偿使用费较多，一些新创办的中小企业往往承受不起；现在采取集体建设用地租赁方式供地，中小企业的投资压力大大减轻，可以把有限的资金更多地用于生产经营，尤其是可为新创办的中小企业在起步阶段赢得先机。从高塍镇高塍村近年来的工业产值变化情况来看，该村随着将更多的集体建设用地使用权出租给工业企业，全村每年的工业产值均以30%左右的速度快速增长。笔者调研悉知，坐落在万石镇南漕村的无锡正太金属制品有限公司，注册资本3000万元，主要生产车用弹簧钢丝，目前年销售额1.2亿元左右。该企业自2001年创建至今，总共租赁南漕村集体经营性建设用地26亩，每年只需缴纳租金10多万元，仅占该企业年销售额的0.083%，可谓微乎其微。

4 由宜兴市集体经营性建设用地租赁入市改革引发的思考与建议

(1)以贯彻落实新修正的《土地管理法》为契机，高度重视并深入推进农村集体经营性建设用地入市，加快构建城乡统一的建设用地市场。我国基层自主开展农村集体建设用地使用权流转，最早可追溯到1992年的广东省南海市，此后随着改革开放的不断深入，各地开始出现农村集体建设用地入市流转现象。直至1999年，原国土资源部首先批准安徽省芜湖市开展农村集体建设用地流转试点。很快，许多地方通过积极试点，在农村集体建设用地流转上形成了各具特色的模式，其中比较典型的有南海模式、苏州模式、湖州模式、安阳模式、芜湖模式、顺德模式、成都模式等。在2015—2019年全国33个县（市、区）开展农村“三块地”的改革试点中，农村集体经营性建设用地入市被列为主要内容之一。经过深入实践探索，在农村集体经营性建设用地入市方面已取得了一批有成效、可复制、利修法的积极成果，其中比较典型的有重庆模式、大兴模式、湄潭模式、松江模式、蓟州模式、郫都模式、北流模式、南海模式等。实际上新修正的《土地管理法》在一定程度上是基于以上地方的探索创新实践。笔者认为，当前在贯彻落实新修正的《土地管理法》中，推进农村集体经营性建设用地入市，关键是要解决好地方政府和有关方面的思想认识问题。农村集体经营性建设用地，无疑会对地方“土地财政”形成冲击。农村集体建设用地一旦能实现与国有建设用地同权、同价，其释放出来的包括资源、资产、资本方面的潜能巨大，而且随着农村集体建设用地有偿使用制度改革的深化，其波及面、影响面还会扩大。应当看到，农村集体经营性建设用地入市后，地方政府在社会一次分配领域所获土地收益会比原先通过征转土地出让所获收益少得多，但由于随之土地供应较前充足而促进当地产业发展和人口集聚，地方政府在社会二次分配领域则可获得比原先更多的税收。这无论在政治层面，还是经济层面、社会层面、文化层面，都是十分划算的，无疑是一个多赢的局面。农村集体经营性建设用地入市对农村集体经济组织来说，既有机遇，更有挑战，而挑战主要在于如何从单一的土地资源管理到土地资源、土地资产、土地生态“三位一体”的转变，其中包括土地的节约集约利用、土地的保值增值、土地的生态修复等。笔者建议：各级政府和有关部门要加大对农村集体经营性建设用地入市的宣传力度，注重推广全国33个县（市、区）开展农村“三块地”改革试点的成功经验，并切实加强对农村集体经营性建设用地入市的政策指导和技术规范，从而使这项创新型的工作真正能够行稳走远，获取最大的法律政策红利，并为继续深化我国土地管理制度改革做出贡献。

(2)以贯彻落实新修正的《土地管理法》为契机，在坚持农村集体经营性建设用地入市条件的基础上，探索解决入市后遇到的各种理论与实践问题。新修正的《土地管理法》对农村集体经营性建设用地入市明确规定了条件，既要“符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或者村民代表同意”，而且要“通过出让或出租等方式”，只有这样，才能交由“集体经济组织以外的单位或者个人直接使用”。这些规定，结束了多年来我国集体建设用地不能与国有建设用地同权、同价入市的二元体制，为推进城乡统一的建设用地市场扫清了法律制度障碍，但农村集体经营性建设用地入市要真正实施好，还有很长很长的路要走。近日南京大学教授黄贤金撰文指出，在集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价、同责”上，尚存在着诸多理论与实践问题。如“同权”，当前，城乡建设用地不同权，尤其是权利结构不完整，产权权能不一致，产权安全难保障。正因为不同权，像江苏省海门市、昆山市农村集体建设用地评估价值一般只为市场价值的1/6左右，抵押贷款额度也仅为同等国有土地的1/2左右。关于农村集体经营性建设用地入市的实施主体，由于市场替代政府或政府替代市场在程度上的不同，各地出现了政府主导型、市场主导型、政府与市场并重型三种特征。究竟哪一种更好一些，值得各地积极探索。在一些地方，关于农村集体经营性建设用地入市的收益分配比例，按照“权责一致”的原则，地方政府理应从中获取一部分，以集中用于农村基础设施建设和公共服务供给，但究竟占多大比例合理，也有待于各地积极探索。目前一些地方的农村集体经营性用地入市，主要是在各级政府主导下进行的，这容易带来两个问题：一是农村集体经济组织在农村集体经营性建设用地入市过程中的自主权和决策权不够，二是地方缺少像土地资产评估机构、土地信托服务机构、土地融资服务机构、土地法律咨询机构等专业机构来为农村集体经营性建设用地入市服务，农村集体经营性建设用地的市场机制功能也难以充分发挥出来。因此，各地在推进农村集体经营性建设用地入市中，需要既发挥政府的宏观调控作用，又发挥市场配置资源的决定性作用，做到“双轮滚动”，以实现平稳、健康发展。在加快推进社会主义市场经济体制建设的大背景下，在着力构建城乡统一建设用地市场的新形势下，集体建设用地与国有建设用地能否变“单向流动”为“双向流动”，换言之，既可以把集体转征为国有，也可以将国有退还成集体，这在理论与实践上也可以积极探索。关于农村集体经营性建设用地入市的租赁期限问题，一些地方采取了5年、10年、15年、20年等不同的年期。一些地方实行了弹性年期出让制，有5年、10年、15年、20年不等。作为租赁者，自然希望获得长期的土地使用权，而作为土地所有者，自然希望定期分享土地增值收益。如何平衡二者关系，也值得各地从机制上探索创新。

(3)以贯彻落实新修正的《土地管理法》为契机，加快完善农村集体经营性建设用地入市相关法律政策。从宜兴市20年来的实践来看，农村集体经营性建设用地入市具有强大的生命力。如今，原先制定的农村经营性用地入市的一些法律政策已作调整，如新修正的《土地管理法》，已允许农村集体经营性建设用地入市，《民法总则》已解决了农村集体经济组织的法律资格问题等，但尚有一些相关法律政策不利于农村集体经营性建设用地入市。如：房屋拆迁是农村集体经营性建设用地管理中经常涉及的问题。国务院于2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第一条就明确，该《条例》的制定是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。该《条例》虽然对集体土地上房屋征收有参考借鉴意义，但其具体条款显然不适用于集体土地上房屋征收。而现阶段各地集体土地上房屋的拆迁量很大，故亟需国家和有关部门出台新的政策法规予以支持。又如：这次《土地管理法》修正后，农村集体建设用地的社会认可度将大大提升，今后其将具有与国有建设用地同等的权属地位。租赁、抵押、贷款等作为农村集体土地财产的权利，是农村集体经营性建设用地入市的参与主体——企业和银行最看重的价值之一。在国家层面，2016年5月，中国银监会联合原国土资源部制定了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号），并部署在全国59个县（市、区）开展改革试点工作。但该《暂行办法》指出“允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区”。这次《土地管理法》修正后，建

议在原《暂行办法》的基础上出台新的农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款办法，并由原先的试点地区扩大到全国范围，以此让农村集体经营性建设用地的抵押行为获得法律上的支持。再如：近日，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。农村宅基地与农村集体经营性建设用地、农村集体公益性建设用地一起构成了农村集体建设用地。在一些地方，农村集体经营性建设用地由于形成的历史条件不同，还分为乡（镇）的、村的、组的。在许多地方，农村宅基地分配、流转和有偿使用的探索，也很不一致。三类农村集体建设用地（宅基地、农村集体经营性建设用地和农村集体公益性建设用地）的功用本来就不同，在管理上当然应有差异。建议国家和有关部门在农村集体建设用地方面，抓紧出台新的法规政策，进一步强化统筹协调，切实把广大农村居民的土地权益维护好、发展好。