东北地区乡村产业空心化及应对策略

■ 赵勤

黑龙江省社会科学院 哈尔滨 150028

随着城镇化、工业化进程的加快，东北地区农村不同程度地出现了产业空心化，乡村产业空心化现象反映出乡村发展不充分、城乡发展不平衡的问题，已成为制约现代农业发展及乡村振兴的主要问题。只有破解乡村产业空心化，把产业合理布局在农村，让各方人才汇聚在农村，才能真正实现乡村全面振兴。

1 乡村产业空心化内涵及特征

1.1 乡村产业空心化内涵

“产业空心化”现象最早出现在19世纪后半期的英国，到20世纪六七十年代美日等发达国家在经济发展中均出现制造业萎缩、企业海外投资、失业率上升等空心化现象。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，使得产业空心化问题再次成为多国政府、产业界、学术界关注的焦点。随着对产业空心化的重视程度的不断加强，对其内涵的理解也有了进一步的深化，由最初的“离制造化”“离本土化”到“产业结构软化”，再向“某种要素的空白或缺失”转变。

“农村空心化”现象也具有一定的普遍性，发达国家现代化进程中大都经历了乡村人口大量减少而导致地域过疏、劳动力不足、经济萧条的过程。我国农村空心化现象出现在20世纪90年代，近年随着工业化、城市化及社会转型的加快，对农村空心化的关注逐渐增多。农村空心化包括农村人口空心化、产业空心化、基础设施空心化、教育空心化等，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化。

乡村产业空心化是指在乡村地域范围内，支撑产业发展的生产要素（如资本、劳动力、技术、信息等）难以在乡村聚集，特别是多种优质生产要素大量外流或转移，乡村传统产业不振甚至退化、新产业新业态新模式发展缓慢，导致资源配置效率不高、就业机会减少、市场需求下降、经济增长放慢。

1.2 乡村产业空心化特征

1.2.1 乡村传统产业边缘化 农业是绝大多数乡村的传统产业，在快速工业化和城镇化进程中，东北地区农业比较效益呈下降趋势，农业在市场经济发展中越来越处于弱势地位。主要农产品生产成本居高不下，不断挤压农民从事农业生产和增加农业投入的边界收益；农业资源环境约束加大，寒地黑土长期处于超负荷利用状态，农业水资源紧缺问题日益突出，农业面源污染趋于加重；农民应对市场变化能力较弱，“增产不增收”、卖粮难等现象比较突出。此外，其他传统产业，如农村建材生产等行业，也因受到来自于城市规模企业的竞争而步履维艰。

1.2.2 乡村新经济发展缓慢 虽然各级农业部门出台了相关实施意见和配套措施，进一步推进乡村新经济发展，但总体来看，东北地区大多数乡村产业融合发展水平较低，农业多种功能开发不足，新产业新业态新模式发展相对缓慢，仍处于初级阶段。以乡村旅游为例，东北地区乡村旅游经营类型多停留在农家乐、垂钓、采摘等传统项目上，个性化主题不多、缺少文化内涵，中高端产品供给不足。2017年，东北地区共实现乡村旅游主营收入1,665.6亿元，而同期四川省为2,285亿元。

1.2.3 乡村产业主体不断弱化 随着大量青壮年劳动力流入城市或发达地区，东北地区乡村人力资源配置不足且呈现老龄化、低层次化，乡村产业发展主体弱化趋势日渐凸显。2005年以来，东北地区乡村人口呈现负增长趋势。根据第三次全国农业普查数据，2016年东北地区农业生产经营人员有2,133万人，其中35岁以下仅占17.6%，36～54岁占49.8%，55岁及以上占比32.6%；文化程度初中及以下的占比高达93.0%，高中或中专占5.6%，大专以上仅占1.4%。

1.2.4 乡村资金外流依然严重 与城市相比，乡村是资金匮乏的地区。虽然近年来东北地区农村金融改革取得了一定成效，但乡村资金外流现象并没有得到有效遏制，更多的资金通过金融、投资、价格、劳动力转移等渠道由乡村流入了城市，加上乡村信贷供给不足，导致乡村产业发展“失血”严重。以黑龙江省为例，全省66个县（市、区）中，县域经济存贷比超过1的只有19个，占比28.8%；71.2%的县（市、区）存贷比低于1，其中大部分为粮食主产县和边境县，农村资金净流出量已连续多年在300亿元以上。

1.2.5 农民增收并非主要来源于乡村 2015年以来，东北地区农民收入连续增长。2018年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民人均可支配收入分别为14,656元、13,748元、13,804元，增幅均高于城镇居民收入增速，但吉林、黑龙江两省农民人均可支配收入低于全国平均水平。从收入结构上看，工资性收入在农民收入构成中占比略有提高；经营净收入占比最大，但近年持续下降；财产净收入占比低且变化不大；转移净收入占比大幅提高。东北地区农民增收主要依赖于转移净收入和工资性收入的增长，而在工资性收入中，有相当大一部分是依靠农民离开乡村到城市打工的工资性收入。

2 东北地区乡村产业空心化原因分析

乡村产业空心化是城镇化、工业化进程中的一种必然现象，是乡村系统的一种不良演化过程，反映出的是城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题。

2.1 城乡二元结构制约乡村产业发展

尽管最近10多年，国家加快推进城乡一体化，但城乡二元分割的结构仍然在很大程度上制约城乡要素平等交换、收益合理分配，妨碍了乡村产业综合效益和竞争力的提高。各种产业要素在城乡间分配不平等，资金、技术、人才高度集中在城市，城市基础设施比较完备，工业、服务业发展相对充分，特别是先进制造业和现代服务业高度集中；乡村基础设施薄弱，产业发展不充分，农业劳动生产率低，乡村工业规模小、投入少、层次低，乡村服务业发展严重滞后，一二三产业融合水平低。

2.2 城乡收入差距加速乡村人口外流

从相对差距来看，2009年以来，东北地区城乡收入差距虽有所波动，但总体上呈持续缩小态势。2009年辽宁、吉林、黑龙江城乡居民人均可支配收入之比分别为2.65、2.66、2.41，2018年已经降至2.55、2.19、2.11，但差距缩小幅度近3年明显减缓。从绝对差距来看，城乡居民收入差距依然很大，2009年辽宁、吉林、黑龙江城乡居民人均可支配收入分别相差9,803元、8,740元、7,359元，2018年扩大至22,686元、16,424元、15,387元。城乡收入差距直接影响城乡居民生活质量，加速了乡村文化程度较高的青壮年劳动力流向城市就业或居住，导致乡村人口数量、结构发生巨大变化，有技术、懂经营、善管理的年轻人日益缺乏。乡村人口的单向外流，加剧了乡村人口空心化、老龄化，导致东北地区乡村产业发展所需的人力资源严重不足，也使得乡村产业基本处于低层次、粗放式发展阶段。

2.3 设施服务短板降低产业发展质量

乡村产业发展需要互联互通的基础设施和便捷高效的公共服务。东北乡村地区幅员广阔，平均人口密度低，绝大多数乡镇与县城距离较远。长期以来，对农业农村投入的不足，导致城乡基础设施和公共服务差距过大。乡村相对薄弱的基础设施和严重不足的公共服务资源，提高了产业发展成本、加大了产业发展风险、降低了产业发展质量。而城市相对完善的基础设施和优越的教学、医疗、养老等公共服务条件，对乡村居民产生巨大吸引力,加速了“乡村精英群体”流向城市，进而加剧乡村产业空心化。

2.4 短期化同构化影响产业良性发展

一方面，短期化行为较为普遍。由于缺乏完备的约束机制，在乡村产业发展过程中，短期化行为相当普遍。为追求产业发展的短期利益，在发展过程中，一些乡村在引进产业龙头企业时，贪多求快，要数量不要质量，引入了一些高污染、高能耗的产业项目，不但消耗了当地资源，也留下许多环境问题；一些经营者在发展乡村旅游时，盲目上马旅游项目，大肆破坏生态环境，甚至出现价格欺诈、变相涨价等违法行为；一些农业生产者的掠夺性经营行为，造成了耕地质量下降等等。另一方面，产业同构化问题突出。许多乡村在产业发展过程中，未能充分考虑本地特色优势、地域适应性和市场供需状况，盲目跟风，不仅在种植业、养殖业、农产品加工业出现产业同构现象，而且在一些新兴产业如休闲农业、乡村旅游、电子商务等领域也出现同质化倾向。无论是短期化行为，还是同构化现象，都蕴藏着较大风险，造成乡村产业发展的恶性循环,进而加剧乡村产业的萎缩和空心化。

2.5 财政补贴制造局部虚假繁荣

党的十八大以来，国家和地方政府持续加大惠农强农支持力度，东北地区农业农村发展取得了历史性成就，乡村产业发展也取得突破性进展。但受制度性因素影响，局部地区乡村产业的发展表现出一种虚假性繁荣。在课题组调研的很多县镇，都建立了现代农业园区、工业园区和商业综合体，吸引了一些企业入驻。相当一部分产业园区和商业综合体主要依靠财政补贴投入建设，在建设和运营过程中，只注重增长之形，不重视发展之实，因此“集而不群”的现象非常突出，甚至只有产出而无盈利。更为严重的是，少数企业、合作组织根本不考虑投资的市场经济性，不重视基本的投入产出比，只是为了获取财政补贴，甚至通过虚报、多报项目、虚开发票等手段套取财政补助资金，导致部分乡村出现一些“空壳”企业和合作组织。

3 乡村产业空心化对东北地区乡村振兴的主要影响

尽管乡村产业空心化只是乡村空心化的一个方面，但其对东北地区乡村振兴的影响是综合的，涉及到经济、社会、生态等多方面。

3.1 延缓农业现代化进程

乡村人口外流是乡村产业空心化的直接表现。随着大量青壮年劳动力，特别是有技术、懂经营、善管理的青壮年劳动力持续流入城市，乡村人力资本数量和质量下降，农业发展所需劳动力呈现出老龄化、低层次的特征。不断弱化的农业发展主体，严重影响了先进农技推广应用的效果、现代化大型农业机械的使用、农业劳动生产率的提升，难以实现农业可持续发展。此外，由于农业收益偏低，留守的生产经营主体对农业生产的积极性不高，也不愿投入过多的资金、精力，导致农业生产能力不高，农业产业升级受阻，一定程度上延缓东北地区农业现代化进程。

3.2 影响乡村人居环境改善

乡村人居环境改善，主体在民，需要全社会的共同参与和大量资金的投入。东北地区大部分村屯布局比较分散，乡村基础设施建设欠账较多，改善乡村人居环境资金需求量大。但由于产业空心化，使得原本相对繁荣的乡村日渐萧条，人口吸引力弱、外流严重，农村闲置房屋越来越多，不但造成资源浪费，也加大了人居环境改善的难度。目前，在东北乡村人居环境改善中，除了政府部门参与投入外，并没有太多的社会资本、民间资本参与其中，而且乡村垃圾处理、污水治理、厕所革命、村容村貌整治等，也因缺乏产业的带动和支撑，实际运行效果并不理想。

3.3 扩大乡村生态环境负向影响

与城市相比，乡村生态环境具有一定的特殊性，如水土流失、农业污染导致生态环境破坏。乡村产业空心化，直接导致土地经营的粗放化，这种粗放型的发展模式不重视对耕地资源、水资源保护性利用，水土流失、土地板结、河段污染、水质性缺水等生态环境问题突出。乡村产业空心化，使得化肥、农药等使用强度较高，农业投入品利用率低，大量直接进入大气、水体和土壤，也使乡村环境污染日趋加重。此外，由于缺少农业废弃物资源化利用、农村垃圾无害化处理等相关企业，农村生态环境治理难度不断加大。

3.4 加速乡村文化边缘化

乡村是传统农业文明的重要保留地，也是优秀传统文化传承的重要载体。随着乡村产业空心化，乡村文化的空心化、老龄化也日益明显，乡村文明也在逐渐衰落，一些地方甚至出现乡村传统秩序崩塌、村落精神涣散、功利行为盛行的畸变[1]。外出务工人员接触到比乡村文明更为先进的城市文明，在一定程度上会自觉或不自觉地被城市文化所同化，逐步接受并内化城市文化，排斥并脱离原有的农业文明和乡土文化；而留守人员文化素质整体偏低，乡村文明缺乏建设主体，特别是随着乡村学校的撤并、信息网络技术的冲击，城市文化逐渐向乡村渗透和强化，乡村文化虚化、空洞化日趋明显，乡村文化发展后继乏人，许多优秀的乡村文化习俗得不到传承，重情义、重家庭和重乡土归属的优秀品质也在逐渐淡化，乡村文化正面临边缘化的危险。

3.5 增加乡村有效治理难度

乡村产业空心化不仅使乡村人口过度流失，而且还加剧了人口结构的进一步恶化。特别是近些年，随着乡村学校的撤并，很多适龄儿童到城镇上学，乡村留守人员结构正在向以老人留守为主的结构转变，这无疑增加了乡村治理的难度。大量农村精英的流失不仅弱化了自治主体，也虚化了村民自治。在课题组调研的一些村庄，都存在着“两委”换届选举时参选选民不足、村干部选举难和管理人才断代、乡村治理断层等问题。此外，乡村产业空心化，还使乡村治理面临乡村养老、家庭文化传统断代、公共文化建设相对滞后等治理难题。

3.6 加大农民增收不确定性

随着经济发展进入新常态，东北地区农业农村发展的外部环境、内在条件正在发生着深刻变化，农民增收的不确定因素明显增多。受经济下行压力较大和传统行业去产能等因素影响，农民工外出就业人数和工资增幅出现“双下降”，农民工资性收入增速明显放缓。依靠劳动力外出就业来增加农民收入的难度越来越大，这种建立在农业农村之外，主要依靠城市产业支撑的城市导向型农村增收模式是不可持续的[2]。农民增收的源泉应该是在农业和农村，但由于乡村产业空心化，乡村传统产业边缘化、新兴产业发展缓慢，农民增收渠道不宽、潜力不大、动能不强，加大了农民增收的不确定性。

4 “十四五”时期东北地区破解乡村产业空心化的对策

针对东北地区乡村产业空心化产生的原因及对乡村振兴发展的影响，“十四五”时期，可从产业布局、市场主体、人才振兴、资金投入、生态基础、政策支持等角度，谋求破解乡村产业空心化的策略。

4.1 优化乡村产业区域布局和产业结构

破解乡村产业空心化，要结合主体功能区建设规划和特色农产品区域布局，优化乡村产业区域布局和产业结构。一是以提高乡村产业与资源环境匹配度为基准，优化区域布局。综合考虑各地资源禀赋、区位条件、发展基础、生态环境，对乡村进行分类，要以支持农村创业创新和农民增收为基本取向，明确乡村产业发展定位，因地制宜构建区域化、差异化、规模化的乡村产业区域发展新格局。如，城郊型乡村要综合考虑临近城市的产业特征和乡村自身发展需要，重点加快推进城乡产业融合；平原型乡村要考虑通过培育区域品牌，破解农产品增产不增收和乡村产业同质竞争的困境，提升主导产业优势；山区型乡村要立足资源生态特色，重点发展山区采集、种植、养殖、旅游观光、农林产品加工等特色产业；边境型乡村要把握区位沿边、生态优良特点，重点发展有一定出口优势的外向型农业、文旅产业、现代物流等产业；特色型乡村要注重特色资源保护与产业发展良性互促，重点强化特色农业、手工业、商贸流通业等特色产业发展。二是以增强农村产业发展与城乡需求连接性为基准，优化乡村产业结构。针对乡村产业结构性失衡和发展不充分问题，充分考量农业资源、生产习惯、市场需求，在保证粮食产能前提下，加快调整种植业结构，大力发展现代畜牧业，有侧重地发展农林产品加工和乡村特色加工业，大力培植乡村休闲旅游、电子商务、现代物流等终端型、体验型、智慧型、循环型新产业新业态发展，形成更有效率、更有效益、更可持续的乡村产业供给体系。

4.2 促进小农户与新型经营主体有机衔接

破解乡村产业空心化，推进乡村全面振兴，必须处理好小农户与现代农业发展之间的关系。一是充分发挥新型经营主体的带动作用。加大对新型农业经营主体的扶持力度，特别要注重发展农业产业化龙头企业，壮大村级集体经济，增强其带动小农户发展的能力；重视新型经营主体与小农户联结方式创新，积极推广合同制、合作制、股份制等多种利益联结；把小农户受益作为政府扶持新型经营主体的必备前置条件，将带动小农户数量、经济效果、利益联结程度等作为主要考核指标，同时鼓励各级政府将支持新型经营主体的部分补贴资金通过折股等方式量化给小农户，使小农户分享发展成果。二是注重提升小农户自我发展能力。研究制定实施针对小农户的教育培训计划，促进小农户向新型职业农民转变；积极引导小农户增强市场意识和经营意识，推动联合联营，大力发展新产业新业态新模式；推进信息化与农业现代化融合，提高小农户标准化生产、对接多元市场、分享产业增值的能力。三是不断完善农业社会化服务体系。大力发展直接面向小农户的农业生产性服务业，通过服务带动小农户与新型经营主体有机结合。不断完善农业科技推广体系，健全农业科技特派员制度；加快农村金融改革，深入实施信贷支农行动；扩大农业保险覆盖面，开展农业大灾保险试点；积极搭建现代农业社会化公共服务平台，形成公益性和经营性相结合的农业社会化服务新机制。

4.3 以“人兴”为支撑引领产业扩容增量

人是最活跃、最持续、最有效的发展要素，破解乡村产业空心化、推进乡村振兴关键在人。要坚持引育并重，将人的振兴与创新创业相结合，强化乡村产业发展的人力资源支撑。一是创新本土人才培育机制。依托东北地区丰富的教育资源和科技资源，加快对现有各类人才开展分级分类精细化培训，实施定向培养计划，发挥其在产业发展、技艺传承等方面的带动作用。二是创新乡村人才引进机制。不断优化发展环境，以乡情乡愁为纽带，通过实施高层次人才柔性引进计划、高校毕业生乡村成长计划、开展返乡创业就业推进行动、畅通各界人士回归乡村渠道，引导各类人才向乡村集聚。三是创新乡村人才评价机制。积极探索建立职业农民职称制度、乡土人才技能等级评价制度；制定乡村应用型人才评价标准，放宽学历、论文、外语等各种限制性条件；探索建立全省统一的乡村人才评价信息管理与服务平台，强化信息服务，为乡村人才跨单位、跨地区、跨体制合理流动提供可靠的信息支撑[3]。

4.4 加快形成产业振兴多元投入格局

破除乡村产业空心化，推进乡村振兴发展，必须解决钱从哪里来的问题。按照“市场为主、政府引导、多元筹措”的原则，积极拓宽资金筹措渠道，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村产业投入力度不断增强、资金总量持续增加。一是优化财政投入。进一步优化财政供给结构，积极争取中央、省、地市各类补助资金，加大县级财政投入，提高土地出让收入对产业投入比例，统筹上级转移支付资金、推进资金整合，提高财政资金使用效率。二是创新发展农村金融。大力支持农业银行、邮储银行等金融机构开展业务，积极搭建银企合作平台；构建“政银担保投”联动支农机制，探索建立农担公司、县级政府和承办银行风险共担机制，引导项目业主争取金融机构给予更多信贷支持。三是引导社会资金参与。采取村企结对、部门联村等形式积极引导和吸纳社会资本参与乡村产业振兴，推广政府和社会资本合作（PPP）等模式，撬动工商资本投向农业农村，特别是投向乡村旅游、生态文化旅游等产业项目建设。

4.5 以品牌建设引领乡村产业质量变革

坚持高质量发展、绿色发展，通过乡村地域品牌、产业品牌和产品品牌引领，将各地地域资源优势转化为市场竞争优势，破解乡村产业同质竞争和低价竞争的困境。一是加强规划指导与制度安排。结合东北农产品区域布局和农业品牌资源，研究编制东北各省、市、县三级品牌农业发展规划，加强统筹谋划、统一指导；逐步建立覆盖区县的品牌指导站，搭建乡村产业品牌公共服务平台，健全品牌发展法治保障，构建品牌维权发展机制。二是培育壮大品牌经营主体。鼓励乡村龙头企业利用品牌资源进行扩张和延伸，支持农产品加工等乡村企业以品牌为纽带进行整合；以企业为龙头、以合作社为纽带、以家庭农场和农户为基础，培育集生产、加工和服务为一体的农村产业经营组织联盟，通过促进要素集聚、服务集约扩大乡村产业规模经营；依托各类园区、市场，培育壮大一批具有地方特色和比较优势的乡村产业集群，推进地理标志扥各区域品牌建设与保护[4]。

4.6 不断夯实乡村生态资源基础

乡村产业的发展是建立在乡村资源可持续利用、乡村环境的保护改善基础上，因此要坚持绿色发展理念，围绕乡村产业可持续发展的耕地、草原、林地、水域等生态资源，推动用养结合，一二三产融合，健全补偿机制，实现乡村资源科学合理开发利用。一是加强水土资源保护与修复。继续推进东北黑土地保护利用，加强耕地综合治理，保护提升土壤肥力；大力开发推广应用高效节水技术，提高农业用水效率，严格控制农业用水总量[5]。二是降低农业农村废弃物污染。推行绿色化的清洁生产或服务，采用无废弃物或少废弃物的绿色工艺技术，推进农业投入品废弃物有效回收、综合利用；构建种植、养殖业间循环链条和不同层次的生态循环农业体系，充分利用农业微生物消解农业废弃物[6]；加快推进农村人居环境治理，特别是农村垃圾治理制度化、常态化。三是完善农业生态补偿机制。建议选择部分粮食主产县开展生态补偿试点，在试点的基础上逐步扩大推广，启动绿色生产补偿，对采用环境友好型生产方式的经营主体给予生态补贴，对粮食轮作等给予转型补贴。

4.7 积极争取国家相关政策支持

东北地区是我国重要的粮食生产基地和老工业基地，在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全中发挥着重要作用。因此，东北地区乡村产业振兴也具有一定的特殊性、长期性、艰巨性，急需国家加大政策支持力度。要在深入研究、吃透、用活、用足国家相关政策基础上，积极协调争取,发挥政策最大效应，推动乡村产业加快发展。一是协调争取各类不需要地方配套资金的政策。根据《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（国发〔2014〕28号），积极协调争取中央财政进一步加大对粮食主产区、边境地区一般性和专项转移支付力度，建议取消粮食主产区、贫困地区、边境地区县及县以下配套资金。二是争取国家给予东北地区更多的生态补偿政策支持。积极争取国家把重点国有林区的自然保护区纳入生态补偿范畴，增加中央财政对保护区转移支付力度；争取国家将重要农产品生产保护区纳入生态补偿范畴，通过一般性财政转移支付，逐步使其人均财力达到全国县级平均水平，以保证贫困地区、边境地区乡村享有均衡的公共服务能力。三是争取国家给予边境地区戍边人口的相关政策。积极争取国家对边境县给予特殊政策待遇，在提高边境县干部职工工资待遇的同时，更要提高边境县居民在医疗、养老等方面的待遇。