财政支农与金融支农具有协同效应

本刊记者 计慧

对农业实行金融支持保护，既是国际上的普遍做法，也是政府应当承担的责任。党的十六大以来，中央财政按照“多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村”的方针，不断加大农业补贴力度，扩大补贴范围，提高补贴标准，逐步形成了中国特色的农业补贴政策体系，对实现粮食生产“十连增”、农民增收“十连快”发挥了重要作用。但是，随着农业现代化进程加快，种养大户、家庭农场、农民专业合作社等规模化、集约化新型农业经营主体快速发展，商品化生产和产业化经营的特点日益凸显，无论是固定资产投入，还是流动资金需求，农业农村经济发展对金融资本更加依赖，农村金融这个老大难问题已经到了非解决不可的地步。

金融支农政策关系重大

食为政首，农为邦本。近年来，我国农业现代化稳步推进，主要农产品供应充足，农民收入持续增长，这是非常了不起的成就。但也要看到，我国农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民收入仍然不高。在新的历史条件下，农业在国民经济中的基础地位没有变，农民是最值得关怀的最大群体的现实没有变，农村是全面建成小康社会的“短板”没有变。

作为“短板”的农业产业，近年来生产成本上升的压力越来越大。现代生产要素越来越广泛地渗透到农业生产领域，农业外部成本如物质和服务费用支出增长加快、份额提高。随着工业化、城镇化的推进，一方面导致土地要素价格上升；另一方面，也带来了农村人口和劳动力结构的变化。数据显示，2015年，中国玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花等主要农产品亩均总成本分别为1083.72元、1202.12元、984.30元、674.71元、2288.44元，分别比美国高出56.05%、20.82%、210.42%、38.44%、222.84%。

农业土地、劳动力要素价格上升，农业生产高成本，对农业的影响是深刻的。高成本导致粮食和农业比较效益下降，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，粮食和农业安全面临的考核越来越严峻。

与此同时，投资大、周期长、回报慢的农业产业属性决定了其对产前投入资金的刚性需求较大，传统的民间借贷已不能满足需求。但由于农村土地确权困难、价值评估不易，农民手中的资产无法抵押贷款，融资困难一度成为最大心病。

如果没有有力的金融政策措施和机制创新，粮食和农业生产萎缩的风险是存在的。李克强总理曾明确指出，“加强金融对‘三农’的支持，对于强化粮食安全保障、建设现代农业、增加农民收入、缩小城乡差距，具有重要意义。”

农业发展资金短缺困境没有根本改变

总体上来看，目前农村金融市场主体的种类大大增加。商业银行、农村信用社、各类小型信贷机构、合作性金融组织、担保机构、保险企业等都在以各自的方式为“三农”提供金融服务，金融机构覆盖了全国农村区域的90%，高于世界水平的40%。我国贷款的农民占所有农民的30%，也远远高于其他国家，一个多元化、多层级的农村金融服务体系已经形成，支持农村金融发展的政策框架也基本成熟。但是农村金融服务的高风险、高成本、信息不对称等固有特征仍没有消除，各地在落实中央农村金融政策时存在一些具体的问题仍待破解，农业发展资金短缺的困境没有根本改变。

众所周知，金融资本是经过金融机构运作的社会资本，其本质是社会资本的一部分，核心特点也是追求利润。因此，其投资决策同样是在综合权衡利润和风险的情况下做出的。金融机构作为市场竞争主体必然遵循效益性和安全性原则。效益性即金融机构在经营活动中力争以最小的成本费用换取最大的经营成果，做到“有利可图”；安全性即通过管理风险来避免各种不确定因素，确保机构稳健运营。

农业产业和金融资本各自的特性导致当前农村金融供给与需求之间的通道仍然不畅，农业农村经济发展的金融需求尚未得到有效满足，这已成为农村金融领域最突出的矛盾之一，也是制约现代农业发展最重要的因素之一。

——信贷资金投入不足，农村资金外流严重。一是金融机构对农业和乡镇企业的贷款所占比重较低。二是农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大。三是农村资金大量外流。

——农户从金融机构获得贷款难，贷款满足率不高。农村信用社支农的重要业务是开展农户小额信用贷款和联保贷款。但据国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查，多数农户从银行和信用社得到贷款难度较大。得到贷款的农户和企业中，有的贷款需求并未得到满足，多数农户只能得到其申请贷款数额的一部分。

——现有金融服务不能满足新型经营主体需求。相对于农户小额信贷渠道和农业产业化龙头企业融资渠道而言，随着我国农业的发展，金融服务问题最突出表现在发展比较快的新型农业经营主体，一方面其贷款需求很普遍，单体规模又较大，财政直补无法解决规模化生产的巨大资金需求；另一方面，又普遍缺乏银行认可的抵押担保物，“贷款难”成为发展中最大的障碍。

有效实现金融支农离不开财政资金引导和撬动

金融资本进入农业领域的必备条件是农业领域有盈利空间，而且农业领域投资回报率能够达到或超过至少不低于其他产业平均利润率。作为经济发展“短板”的农业产业需求要与金融供给之间达到畅通和平衡，必须有财政资金介入。

在农业支持保护政策体系中，财政和金融具有显著的协同效应，财政支农政策通过金融杠杆实现效应放大，才能满足现代农业发展的资金需要；金融在农业领域只有得到财政支持，才能实现风险有效控制和成本合理弥补，才能转化为支持农业发展的现实资金力量。可以说，农村金融离不开财政支持，这是由我国农村的实际和农业的特点决定的。

与此同时，我们也不得不面对这样一个事实：财政的引导和支持是有资金额度限制的，不能不计成本。这就决定了财政资金撬动金融支农必须在现阶段我国社会经济发展的现实情况下有所侧重。

——应围绕藏粮于地、藏粮于技，做好国家粮食安全金融服务。以国家确定的粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为重点，创新投融资模式，加大对高标准农田建设和农村土地整治的信贷支持力度，推进农业科技与资本有效对接，持续增加对现代种业提升、农业科技创新和成果转化的投入。结合粮食收储制度及价格形成机制的市场化改革，支持农业发展银行做好政策性粮食收储工作，探索支持多元市场主体进行市场化粮食收购的有效模式。

——应聚焦产业兴旺，推动农村一二三产业融合发展。积极满足农田水利、农业科技研发、高端农机装备制造、农产品加工业、智慧农业产品技术研发推广、农产品冷链仓储物流及烘干等现代农业重点领域的合理融资需求，促进发展节水农业、高效农业、智慧农业、绿色农业。支持农业产业化龙头企业及联合体发展，延伸农业产业链，提高农产品附加值。充分发掘地区特色资源，支持探索农业与旅游、养老、健康等产业融合发展的有效模式，推动休闲农业、乡村旅游、特色民宿和农村康养等产业发展。加大对现代农业产业园、农业产业强镇等的金融支持力度，推动产村融合、产城融合发展。

——应重点做好新型农业经营主体和小农户的金融服务，有效满足其经营发展的资金需求。针对不同主体的特点，建立分层分类的农业经营主体金融支持体系。鼓励家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、龙头企业等新型农业经营主体通过土地流转、土地入股、生产性托管服务等多种形式实现规模经营，探索完善对各类新型农业经营主体的风险管理模式，增强金融资源承载力。鼓励发展农业供应链金融，将小农户纳入现代农业生产体系，强化利益联结机制，依托核心企业提高小农户和新型农业经营主体融资可得性。支持农业生产性服务业发展，推动实现农业节本增效。

同时，在加大金融精准扶贫力度及农村产权制度改革金融服务等方面下功夫。

经初步测算，落实乡村振兴战略规划的总投资额5年至少需要7万亿元以上。通过财政资金引导和撬动金融，推动建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，最终实现城乡金融资源配置合理有序和城乡金融服务均等化，显得尤为重要。