农村宅基地“三权分置”潜在问题及对策建议——以台州市为例

□ 台州市自然资源和规划局 束邱恺 郑扶军

随着社会经济的发展以及思想观念的变化，现行宅基地制度弊端日益显著，每年有大批农民远离乡村奔赴城市，人口大量迁徙，农村呈现大量宅基地闲置的现象，造成了土地资源的浪费。同时，在经济发达地区以及城市郊区，受到经济利益的驱使，多数农户选择私下流转宅基地，这种行为隐藏着不确定风险，一旦发生经济纠纷，许多农户可能失去赖以生存的宅基地，导致宅基地社会保障功能丧失，导致许多农户无地可住，进而对社会稳定产生威胁。

笔者通过调研宅基地“三权分置”国家试点地区义乌、德清、成都市郫都区，发现 “三权分置”改革带来以下实实在在的好处。一是激活了农村存量土地资产，促进集体经济组织和农民增收，将土地管理职权赋予村集体，将宅基地级差收益归村集体，将宅基地用于产业发展获得的收益进行分成，有效增加了农村土地财产性收入。二是促进乡村振兴，拓宽农村就业渠道，村集体统一规划建设村道、排污、路灯、绿化等基础设施，统一村农房建筑风格，改善了农村环境风貌，同时提供了诸多民宿、餐饮、交通等相关行业就业机会，解决了驻留在农村的中老年人的就业问题，吸引了年轻人回乡创业，达到了乡村振兴的目的。三是创新宅基地管理新机制，促进用地集约节约，“三权分置”试点为村集体增加收益，调动了村集体组织管理的主动性。试点地方出台鼓励合法宅基地利用、限制或禁止违法用地利用的政策，充分调动了村集体主动管理宅基地的积极性，村集体对村内违法用地进行制止，对闲置土地进行充分利用，形成了政府管村、村管农户的新机制。四是明晰宅基地产权关系，促进城乡协调发展。宅基地“三权分置”在法律和政策上明晰产权关系，有利于坚持和巩固集体所有制，保障农户长期保留或自愿退出宅基地的权利，解决农民进城的后顾之忧，促进新型城镇化。

2018年2月，党中央、国务院发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号），明确提出“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。从目前来看，国家试点地区义乌、德清、成都市郫都区已完成试点任务，下阶段可能在全国部署相关工作。但宅基地“三权分置”制度受到现行法律法规的滞后性、传统思想的束缚及经济人自利行为的影响存在一定的不确定性。为此，笔者在学习借鉴三个试点地区农村宅基地“三权分置”改革经验的基础上，对台州市甚至全国推进农村宅基地改革提出一些对策建议。

一、台州市农村宅基地权利现状及存在的问题

据调研统计，台州市共有宅基地171.8万宗，村庄用地总面积52883.62万平方米，户均用地面积375.78平方米，人均用地面积103.27平方米（按农村常住人口512.09万计算）。全市宅基地已登记发证农户数113.30万户，约占符合登记条件总数的93.08%。宅基地管理存在以下问题。

（一）村庄规划成效不突出

台州市农村在2009年逐步开展村庄规划编制，2012年基本完成。在此之前，为方便生产生活，村庄主要沿河、沿路建设。村庄规划编制时由于村干部任期时间短，长远发展考虑不足，与城镇规划、土地利用总体规划结合不紧密，编制内容对乡土建筑元素提炼不足，缺少特色；实施阶段又因规划空间不断收紧、土地指标日趋紧张，处于经常调整状态，与农民宅基地建设实际需求脱节，未发挥有效的规划引领作用。

（二）违法违章建设现象较普遍

据年度土地变更调查以及正在推进的农房发证数据统计，宅基地存在违法或违章建设的户数占总数的85%以上，绝大多数进村道路、文化礼堂、村办公楼等都未履行报批手续。房前屋后违法建设和超层建设现象尤为普遍。

（三）宅基地退出和收回机制未建立，村庄只增不减

村集体经济组织作为宅基地所有权人，在宅基地管理过程中主人翁意识不够强，全市“应拆未拆”老屋和闲置宅基地较多。据统计，全市现有闲置宅基地（含闲置农房）共计80448宗，面积464.14万平方米，约占总数的4.68%。2013—2017年，全市农村常驻人口下降了30多万，而村庄总面积和人均面积却逐年上升。

（四）存在一定数量的私下流转现象

据统计，全市闲置宅基地以出租、合作、联营等方式已流转2.15万宗，其中本集体经济组织内流转8567宗，本集体经济组织外流转1.28万宗，未流转但有流转意向2.2万宗；流转后仍用于居住1.95万宗，用于乡村旅游（餐饮、住宿、零售等）4010宗，用于加工制造业2825宗，用于养老、文化等其他用地1164宗。用于出租居住的，主要是城乡结合部多余住宅出租给外地人；用于乡村旅游的，主要是依托温岭石塘、仙居神仙居、天台国清寺等旅游景点，村民自办或集中联办形成旅游、住宿、餐饮特色点。

二、台州市农村宅基地“三权分置”存在的问题

（一）宅基地自愿退出难

“三权分置”将增强农户对宅基地权益保护意识，农户在退出宅基地时期望得到与宅基地入市收益或拆迁标准一致的补偿。因此，农房退出时需要大量的资金，无论是政府主导还是集体主导退出时，都存在资金筹集问题，资金筹集不到位会影响工作覆盖面。宅基地退出难将增加集体土地征收、全域土地综合整治等工作难度。

（二）受惠面不广泛

“三权分置”最核心的是适度放活使用权，农户可以通过宅基地复垦、出租、抵押、用于旅游等第三产业等几种方式增收。而宅基地复垦需要有复垦潜力，第三产业需要有旅游等产业优势，“三权分置”全面铺开后短期内受惠面可能不广泛。

（三）可能会对房地产市场产生影响

宅基地总量大，开发和使用成本相对较低，如大量农房长期出租和转让（特别是城乡结合部、城中村）将会对现有的房地产市场供需状况造成影响，可能会对土地一级市场造成冲击。

（四）农村违法用地、违章建筑可能会增多

受宅基地财产性收入增多的驱动，农户可能会擅自增加宅基地使用面积和建筑面积，如果缺乏有效监管，宅基地违法违章建筑现象会增加。

（五）不利于建设用地规模调控

农村宅基地价值突显，农民会减少宅基地退出意愿。部分农户存在传统观念的叶落归根思想，虽然人已进城，但仍不愿意退出农村宅基地。农民既可以进城买房又可以保留宅基地，整体建设用地规模加大。

三、农村宅基地“三权分置”试点处置经验

义乌、德清、成都市郫都区作为宅基地“三权分置”国家试点地区，在当地党委政府的高度重视下，已取得一定成效并各有特色。

（一）义乌建立较完整的宅基地管理政策体系，充分发挥集体组织的自主权

义乌市首创宅基地“资格权”概念，并从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等七个方面进行了制度创新，系统建立了农村宅基地制度改革试点制度体系。义乌在农村宅基地“三权分置”改革实践中注重发挥集体组织作为宅基地所有权人的主动性，赋予集体组织各项职能，允许其自主规划和改造村庄，实施“多规合一”，将土地利用规划、村庄建设规划、生态环境保护与修复规划、乡村产业等专项规划相融合；允许自主分配宅基地，实行宅基地有偿选位、有偿调剂、有偿使用政策；允许自主选择发展方向，宅基地复垦安置除了可以选择“立改套”外，也可以选择有偿退出。农村宅基地有偿退出是优化资源配置、实现城乡融合的主要途径。有偿退出采取通过综合整治复垦为耕地等农用地，验收合格后折算为建设用地指标“集地券”，“集地券”可以在资源要素交易平台进行交易，挂牌交易未成功的政府按40万元/亩的保护价回购。义乌的农村宅基地使用权转让是有限制的转让，转让方必须保证转让后仍拥有人均不少于15平方米的合法住宅；受让方有特殊约定，在已改造的村受让方为义乌市范围内农业户籍人员转让，使用年限最高为70年，在未实施或正在实施改造的村受让方是本集体组织内部村民。义乌市全市村级组织在改革中共获利51.62亿元。义乌还建立了农村宅基地基准地价体系，为宅基地转让、抵押贷款提供价值评估依据。

（二）德清实行宽松的宅基地使用权转让制度，鼓励宅基地用于产业发展

德清县出台了农村经济组织成员认定办法，实行成员身份的动态管理机制，集体经济组织成员的资格权因出生而获得，随死亡而消灭。德清县宅基地“三权分置”改革实践中，最大的特色在于对宅基地使用权的转让实行宽松条件。受让人不受区域和身份限定，可以是居民、农民或者非中国公民，但经转让取得宅基地及农房的用途受限，禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，必须用于兴办农村电商、民宿、餐饮、养老、科研、创意、文化产业和符合条件的小型加工业等新产业、新业态，转让年限最高不超过30年。同时，因转让条件宽松，抵押权处置易实现，德清集体土地上的农房抵押工作开展顺利，全县农房抵押金额达2亿。德清县对“三权分置”试点村下达耕地保护、村建设用地规模等宏观土地管理的任务，而具体的建房条件审批、违法用地监管、违章建筑的拆除等均由村集体管理，创新性地探索并创建了积极有效的农村土地管理新机制。

（三）成都市郫都区相对固化宅基地资格权，允许宅基地收回后直接“招拍挂”入市

成都市郫都区宅基地“三权分置”改革实践中最大特色在于借鉴农村集体资产“股权量化、静态管理”的思路，以村民自治、集体决策的形式大力推行宅基地分配资格“生不增、死不减”的做法，保持宅基地资格权相对固化，资格权可以继承，有效控制了宅基地建设用地规模，简化了宅基地管理。郫都区针对其农村居住地相对集中，宅基地较为连片的实际情况，建立宅基地有偿退出制度，鼓励农户在户有所居的情况下退出宅基地，退出的宅基地由集体经济组织有偿收回，并给集体经济组织发放不动产权证。如该地块规划为非商住的建设用地，允许通过招拍挂形式直接入市，年限参照国有建设用地土地年限设置。

四、台州市农村宅基地“三权分置”处置对策建议

宅基地不再仅仅承担农民的住房保障功能，其使用权将成为要素商品，有条件地进入要素市场。并有利于城镇化进程，通过为农民抵押贷款、提供原始资金积累，对农民进城起“帮衬作用”。

（一）健全农村宅基地管理法规体系

现行法律法规中没有专门针对宅基地管理的规范，《物权法》和《担保法》仅明确禁止宅基地使用权的抵押，《土地管理法》《物权法》明确了宅基地集体所有、农民使用、“一户一宅”、限制抵押和流转等基本原则，然而宅基地管理涉及面广，情况复杂，现行部分法律限制了宅基地的资产盘活，是否可以出台配套政策，使得违法违规使用宅基地的责任更加明确，宅基地的审批、使用、流转、监管更加规范，对空置宅基地拆除复垦、收回和退出更具可操作性。在宅基地制度改革的背景下，需要完善一系列配套政策，做好顶层设计，统筹考虑宅基地的所有权、资格权和使用权落实中的关系，建立宅基地入市后增值收益的分配机制。

（二）赋予集体经济组织更多权能

集体土地是集体经济组织的重要财产，落实集体土地所有权，核心是明确处分权和收益权。处分权方面，一是增加集体经济组织对村庄用地导向的话语权；二是强化集体经济组织收回宅基地的权利，对违法用地、违章建筑、长期闲置以及资格权灭失的，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能；三是增强集体经济组织在宅基地再分配，以及宅基地建房以及新增建设用地指标统筹安排方面的权能；四是赋予集体经济组织在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。在收益权方面，明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配，维护所有者权益。

（三）建立宅基地自愿有偿退出机制

在宅基地有偿退出政策的推行过程中，做好多方面的引导工作。现实引导，用周边看得见、摸得着的案例，消除农民对于政策的陌生感与抗拒感，令农民心中“有谱”。规划引导，做好村土地利用规划和镇村布局规划，完善基础设施建设，吸引农民逐步迁入集中居住区。通过多样化的激励方式满足农民的合理需求，激励土地发展权，通过将农民纳入宅基地的增值收益分配，弥补退出农户的土地权益；提供安逸舒适的安置房，为农民宅基地置换提供可靠保障；提供免费的职业技能培训，促使传统农民向新型职业农民转型。宅基地有偿退出政策的实施，除引导的拉力以外，推力也至关重要。加强规划管控，划定“立改套”范围，遏制宅基地无序扩张。发挥市场机制，对宅基地面积超标与一户多宅的农户实行处罚和有偿使用，增加违法用地的保有成本，以经济杠杆调节土地占用数量。宅基地退出需要投入巨额资金，在资金筹集方面，对于经济较发达、区位较好的地区，可通过适当的项目引进筹措资金；对于发展状况一般的地区，可通过土地综合整治后的指标交易筹措资金。

（四）探索多渠道、市场化的宅基地权能实现途径

在保障农民利益不受损、农民住有所居的前提下，支持各地探索农村集体经济组织和农户盘活利用闲置农房和宅基地、增加农民财产收益的有效方式和途径。通过产权转让、权益转化、土地整治、转换入市等方式，尝试多渠道的宅基地权能转换途径，显化宅基地财产权。在确保农户有房可居的前提下，出台农房流转、抵押、出租管理政策，搭建交易服务平台，鼓励废弃宅基地复垦和闲置农房盘活和流转，鼓励盘活后的农房用于第二产业和第三产业发展。集体经营性建设用地入市收益应用于发展经济和提高集体经济组织成员的社会保障水平，实现改革成果的共享。

（五）强化农民权益保护

在“三权分置”的探索实践过程中，无论是盘活利用宅基地还是宅基地自愿有偿退出，都须以维护农民的利益为首要。一是完善宅基地增值收益分配制度。宅基地增值收益分配是保障农民权益的关键所在，宅基地增值收益应在村集体组织、农民以及地方政府之间进行合理分配，尤其应考虑农民的应得利益。宅基地增值收益的分配可以对农民进行一次性货币补偿，也可通过股份合作社配股，以分红的形式发给农民。二是分区域差别化的退出补偿标准设计。根据农村经济发展水平和实际状况，设置差别化的宅基地退出补偿方式与标准，以满足不同农民群体的具体需求。在补偿方式上，遵循以农民意愿为先的原则，重点弥补农民退出宅基地后遭受的损失。在补偿标准方面，根据地区间差异，将退出农户的房产合法状况、集体成员资格等情况纳入考虑。