以目标为导向的高校预算绩效管理探讨

2019-01-28张莹刘琼丁喜妹

中小企业管理与科技 2019年3期

关键词：预算编制绩效评价资金

张莹，刘琼，丁喜妹

（宁波大学计划财务处，浙江宁波 315211）

1 高校预算管理的现状及存在问题

1.1 预算目标不够明确

目前，我国部分高校预算管理目标不明确，不适应学校长远发展目标，由于没有进行充分的量化分析和科学论证，导致在项目的选择和资金分配上随意性和主观性较大，从而致使高校的预算管理趋于“形式化”。

1.2 预算编制方法不够科学

国家对教育投人，特别是专项投入呈逐年上升趋势，专项支出在教育经费中的比重逐年增加。建设比较完备、成熟的项目库显得尤其重要，从目前的实际情况看，多数高校没有完备的项目库，部分高校虽然有项目库，但项目支出预算、任务书及绩效目标等编制、填报存在任务书及绩效目标不明确，专项不专的现象，直接影响项目执行的质量、效益及产出，即项目的绩效不佳。此外，预算编制方法的选择影响预算编制的准确性，而预算编制是高校的预算管理起点。当前我国高校多数采用定额或增量预算法，而非零基预算法，非零基预算法是以上年支出数做为基础编制的预算方法，当上年支出预算数不符合实际情况时，就会造成预算数与实际执行数偏差较大，进而失去了预算编制的意义。

1.3 预算绩效管理观念比较薄弱

高校作为事业单位，主要目的是培育学生，但很少关心学生的培育成本，也没有进行相应的成本核算。长期以来，高校对预算投入责任和支出绩效没有足够的重视，缺乏绩效理念，缺少绩效评价。高校各部门只注重尽快形成支出，不注重教育经费的使用效益。高校中这样的情况较多，在预算编制前各部门争取项目及经费的积极性较高，却很少关心项目产生的效果，导致预算资金的使用效益低下。

1.4 绩效奖惩机制不健全、体系不完善

虽然部分高校做了绩效评价，也只是针对财政专项的绩效评价，且内容也只是根据对应的上级部门的要求填写相应的表格数据和文字总结，没有认识到绩效评价的重要性，也仅仅是为了完成任务。校内预算项目和学校各部门的绩效评价几乎没有高校在评价，对于“如何用钱”没有适当的奖惩机制，导致预算资金的使用效益低下。考核与奖惩能使预算管理发挥其约束与激励作用，绩效奖励机制的建立及体系的完善迫在眉睫。

2 高校预算绩效管理的必要性及重要性

高校要发展需要大量的资金，从总体上讲，高校的资金是紧张，但高校专项资金沉淀较多也是不争的事实，高校需要对资源进行有效配置，就必须提高资金使用效益，合理有效地使用资金，合理使用不仅体现的是效率，更要体现其有效性，这就是绩效。多数高校目前采用定额或增量预算法，但这并不能提高资金的有效性，高校预算资金的分配必须跟绩效挂钩，绩效结果将作为资金分配的主要指导方向，对比各部门本年度的预算资金与其上年度资金使用效益，根据绩效考核的结果增减预算部门的预算。

财政部部长谢旭人同志在2010年全国财政工作会议上提出了如下要求：完善预算绩效管理制度，逐步建立健全预算管理机制，即逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现绩效管理的全过程管理和控制。可见，加强高校预算绩效管理已成为当前高校财务预算管理工作的重要内容。

3 高校绩效预算的可行性及面临的现实挑战

2000年是部门预算管理制度的改革年，此后，财政部相继实施了部门预算、国库集中收付制度、政府采购、预算外资金、政府性基金、收支两条线等多项改革，均取得显著成效，为深化整体绩效预算改革奠定了基础。2012年修订了事业单位财会制度，该制度为实施绩效预算管理提供了保障，明确指出了高校要加强预决算管理，实施绩效评价，提高资金使用效益。最新高等学校财务制度指出，高校应当对固定资产采用年限平均法或工作量法计提折旧，应根据事业发展需要实行内部成本费用管理，逐步细化成本核算，开展学校、院系和专业的教育总成本和生均成本等核算工作，科研活动成本的核算应当细化到科研项目。2017年财政部决定在前期试点工作的基础上，开展政府财务报告编制试点工作，从财政的规定和举措可以看出，固定资产折旧的计提及成本费用的细化有利于高校实施成本核算，为准确核算高校教育成本、开展绩效评价奠定了基础。

目前还没有科学、规范、合理的预算绩效评价体系，加之高校预算绩效评价工作具有复杂性，还处于探索阶段，尚没有完整科学、规范合理的测评系统，以及没有进行必要的奖惩机制，这是目前高校预算绩效考核存在的现实挑战[1]。

4 以目标为导向，提高高校预算绩效管理的举措

4.1 制定预算绩效目标

以目标为导向的高校预算绩效管理，绩效目标的制定是最基础也是最重要的一环。预算绩效目标分财务目标和非财务目标。财务目标主要是指能以货币计量的指标，如所需的资金以及预算的开支范围及用途。非财务目标主要指本科及研究生教育、学科建设、科学研究、人才队伍建设、国际化建设、校友与服务地方工作、学生工作、党建工作及其他管理工作等，是投入的预算资金产生的结果。

绩效目标主要包括项目的总体情况、开支范围、总体绩效目标及分项绩效目标等内容。高校应根据发展规划确定具体的绩效目标，绩效目标应具有可行性、有效性、全面性，能使预算项目围绕高校发展而开展。

4.2 建立项目库信息系统

项目库要结合高校发展规划，在深入研究和充分论证的基础上进行申报，项目的内容必须要有：项目建设必要性、可行性分析，项目建设目标，项目建设内容与实施计划，项目经费开支范围等。项目可按发展型项目和保障型项目申报，发展型项目指对高校具有重大推动作用的各类重点建设项目，保障型项目指对学校投入较大或急需学校经费投入完善的项目。

4.3 科学构建绩效评价指标体系

绩效评价指标是评价部门绩效好坏的重要标准，也是评价投入的资金能否产生预期效果的重要依据。可通过设立“数量目标”与“质量目标”相结合的考核指标。“量”的考核指标指投入指标、产出指标，“质”的考核指标即成果指标、效率指标，用客观的数字、信息可计量指标，通过“量”与“质”两方面来考核预算的数量和最终完成结果。也就是说，绩效评价指标也可分为业务评价指标和财务评价指标两大类。业务评价指标是对各部门、单位申请预算并为完成预算目标所做出的成果进行评价，在整个评价指标体系中业务评价指标应占有较大的权重，通过设立包括立项的合理性、项目完成度、项目的组织水平、项目的管理水平、项目的经济效益与项目的社会效益等要素在内的指标来考核预算执行的最终结果。

4.4 建立健全绩效奖惩机制

①建立绩效考核专项资金。高校可按照每年可安排的专项资金作为基数，按一定的比例分隔出部分的资金用于绩效考核，用于奖励分配绩效考核优秀的部门、单位。②对归口管理部门进行考核。由绩效评价小组对各部门的绩效进行评价，分成优秀、合格、不合格等级，对于考核优秀的归口部门增加其第二年的业务经费，对于考核不合格的归口部门核减其第二年的业务经费。③绩效考核结果与职称晋升、职务聘任挂钩。有助于各项目负责人更认真地对待预算项目，能按既定的目标完成项目，而不是在争取资金的时候描绘的前景很好，而在实际执行时却不理想。