高等学校预算管理内部审计难点与对策研究

刘景艳

(唐山学院,河北 唐山 06300)

1 内部审计在高等学校预算管理中的实施现状

教育部教财〔2015〕2号文件《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》要求,高等学校应“强化预算管理审计,促进提高资金使用效益”,具体包括三个方面：预算编制过程的审计、预算执行过程的审计和预算执行效果的审计。审计工作应当贯穿预算从编制、执行到结果反馈的全过程,当前国内对预算的审计大多局限在对预算执行结果的审计,而对编制和执行过程的审计则涉及较少,致使高等学校的内部审计工作范畴较小,预算工作监管不到位,预算的执行效果不好,高等学校资金不能得到充分利用,无法达到预算预期,从一定程度上限制了高等学校的快速发展。要想做好高等学校财务管理,尤其是预算管理工作,就要扩大内部审计的工作范畴,将事后审计扩展到事前审计、事中审计和事后审计的全过程审计。只有这样,才能做好做实高等学校的预算管理审计工作,提高预算工作的实际效果。

2 内部审计在高等学校预算管理中的实施难点

2.1 对内部审计应用到预算管理的重视程度低

高等学校的日常工作以教学和科研为核心,对财务管理、预算管理、内部审计等工作一向重视程度不够。第一，在制度建设上,高等学校内部审计制度不健全,缺乏完善的内部审计制度；第二，在部门设置上,高等学校审计部门一般和纪检监察部门合并,工作内容繁杂,专业化程度不高；第三，在人员配备方面,高等学校审计部门人手不足已经成为常态,审计部门经常需要从其他部门借调工作人员。高等学校内部审计工作的重要性和起作用难以得到体现,将其应用到预算管理中也同样如此。新形势下对预算管理审计监督提出的新要求,高等学校对全面预算管理审计的重要性认识不足,影响了预算管理审计的监督力度,从而降低了预算工作的有效性。因此,将内部审计实施到预算管理的全过程势在必行。

2.2 预算管理审计信息取得难度大

预算管理的审计工作需要从编制到执行,再到绩效评价,贯穿整个预算工作过程,这就需要高等学校内部审计人员获得相关预算工作环节的资料。但是目前大多数高等学校在制度制定中没有内部审计部门直接介入预算编制的关键环节获取信息的途径。高等学校审计人员不参与预算编制,无法了解预算编制的细节,对数据的来源和变化也无法深入理解,无法最大化调配高等学校资源进行监督。内部审计同样未能参与预算执行过程,且预算执行考核机制不健全,审计评价指标体系建设也严重滞后,因此内部审计无法及时发现执行过程中存在的问题并提出针对性建议。预算事后审计一般都是依据财务会计数据进行分析,手段比较单一。在未能参与预算编制和预算执行等前提下,获取的预算审计信息受限,审计中难免出现以偏概全的情况,弱化了内部审计的作用。

2.3 高等学校审计力量相对薄弱

高等学校预算管理审计要做到事前、事中、事后审计,涉及的工作内容较多,资金量较大,涵盖高等学校内部各个部门。当前高等学校多采用院系二级预算管理制度,资金来源渠道复杂,项目执行期限多样。预算管理工作的复杂性导致预算管理审计工作也极其复杂。目前,高等学校审计部门人员配备不足,相关工作落实的时候人员不够,经常需要从其他相关部门抽调工作人员,这造成人员对工作不是十分熟悉,不能很好地开展工作,不能达到良好的审计效果。目前高等学校在职审计人员主要以会计、审计专业人员为主,高等学校中的专业人员多在教学部门,行政部门包括审计部门工作人员学历和职称普遍不高,同时相关工作人员专业知识的深度和广度不够,经济、财政、金融和法律法规等相关知识有限,业务技能与实际工作经验欠缺,不能更好地开展审计工作。在审计手段方面,审计手段单一,进行数字化审计也存在一定困难,审计力量相对薄弱。

2.4 高等学校预算管理内部审计理论指导不系统

当前,我国高等学校预算管理审计工作相关指导性文件主要是教财〔2008〕12号《教育部关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》和教财〔2015〕2 号《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》。文件将审计范围进行了扩展,明确预算管理审计属全过程审计,但具体的操作细则并没有出台,以致高等学校在制定预算管理政策时,就内部审计参与到预算的各个环节没有可操作性强的政策依据的尴尬局面。在实践中既没有明确高等学校开展预算编制和预算执行绩效审计的内容,也没有完善参与预算编制和预算执行绩效评价指标体系可参考。造成国内目前对高等学校预算管理审计大多数还停留在对各个职能部门预算完成情况的总结,对于预算的编制环节和预算的执行过程缺乏科学的审计。

2.5 高等学校内部审计机构的独立性不强

审计工作的意义在于其应具有独立性,当前高等学校的审计工作一般由学校审计部门组织实施,审计中既会涉及审计平级部门,又会涉及相关校级领导,这些都很可能导致内部审计独立性的降低。此外,高等学校审计部门的工作经费都由高等学校自行安排,经由预算管理部门进行预算管理,首先审计部门受经费所限,独立性可能有所降低,从预算管理角度,审计部门和人员也属于预算管理的范畴,审计工作涉及审计部门和人员的自审,这就使得预算管理内部审计工作在实务中存在一定的矛盾。以上种种,均可显示高等学校内部审计工作独立性较差,影响到其审计工作的正常开展, 造成内审人员工作力度和魄力的严重打折。

3 加强高等学校预算管理审计的建议

3.1 加强对高等学校预算管理审计的重视

高等学校预算管理工作的审计有着重要意义。通过审计监督,可以不断完善预算管理制度的建设,从源头上加强预算管理工作,同时可以监督预算执行过程,及时发现风险问题,及时反馈问题采取措施,规范高校财务行为,提高资金使用效益。因此高等学校应当重视预算管理工作的审计,不仅领导层应当重视,高等学校全体教职员工均应当意识到此项工作的重要性,对于学校而言,预算审计可以更好地完善预算管理工作,使学校资金得到更加合理的使用；对教师而言,按照预算去切实地执行预算,使学校资金用到实处,得到应有的效益,无论对教学还是科研都大有裨益；对领导层而言,预算审计从事前、事中和事后三方面对预算进行监督,可以全面降低学校资金安排和使用过程中存在的各种潜在风险,有利于学校教育事业的良好发展；对于审计人员来说,也应当意识到审计工作的重要性,提高工作技能,积极参与高等学校全方位的预算管理审计工作。

3.2 加大审计资料取得范围

《高等学校内部审计》等相关文件都要求高等学校内部审计部门参与到预算管理工作中。因此,高校审计部门应当提高审计视角,把握全局,确立大财务审计观念。高等学校内部审计应当从财务数据入手,同时还要关注更多的非财务数据。尤其在预算工作审计中,审计需要提前介入参与到预算编制过程,就要密切关注预算编制的原则、依据、程序等非财务事项。事中审计,加强预算执行过程的监督,不仅要监督预算具体执行的财务资料,对预算执行的进度、预算调整情况等非财务资料也要关注,以全面掌握预算执行的动态。事后则主要分析财务资料,但是对于预算执行的结果和资金使用的效果也要做重点分析。从以上可以看出,审计资料不再局限于财务资料,还会涉及学校工作计划、重点工作情况等相关资料。

3.3 加强高等学校审计队伍的建设

预算管理工作的审计涉及内容较多,对审计人员提出更高的要求,不仅仅需要懂得财务和审计知识,还需要具备管理、经济、法律、工程建设、电子计算机等方面的专业素质。当前高等学校审计部门人员配备不足或者专业素质不高情况较为普遍,与审计工作所需人员和专业素质不匹配,导致审计工作无法良好开展。高等学校应该从审计管理需求角度来引入和配备审计人员,同时在学历职称方面进行良好配比,综合性高等学校可以考虑从教学部门相关专业引入专业人才,这样既可以保证审计人员的专业性,又可以使教学部门的人员发挥最大效用。高等学校专职审计人员自身也要提高个人专业素质,强化综合素质,这样才能在纷繁复杂的预算管理审计中做好本职工作,从而推动内部审计工作整体水平的提高。

3.4 完善预算管理审计制度

高等学校预算管理工作涉及范围较为广泛,涵盖学校重点部门和重点事项、重点资金项目,因此需要进一步理顺组织架构,不断更新并完善高等学校的内部审计法规制度化、规范化及程序化是高等学校内部审计的必走之路。高等学校应当通过相关制度明确高等学校预算管理审计业务的范围和权利,确定审计工作程序和方法,提高审计授权级别并形成一套有效的预算审计程序,尽快研究和制定出台相关的实施细则,让审计部门和人员在工作中有所依据。高等学校应当建立预算审计的联席会议,避免领导直接参与到高等学校的内部审计活动中去,这样可以提高高等学校内部审计的独立性。日常工作中,需要每年保障充足的经费供给以充分保证审计部门和人员可以开展有效的审计监督活动。

3.5 加强高等学校审计机构的独立性

审计工作的意义在于其具有独立性,高等学校内部审计也是如此。高等学校应当重视内部审计机构,建立相对独立的审计机制。高等学校的审计部门无法彻底独立于被审计对象,但是在高等学校内部可以通过改变审计部门的领导机制来达到内部审计的相对独立性。高等学校可以尝试建立多部门和专家教授组成的审计委员会,改善内部审计受制于审计委托人和被审计单位的状况。同时，加强审计人员的职业道德建设。此外,高等学校还可以适当引入第三方机构和人员为学校提供审计服务。

4 结 论

高等学校的预算管理工作越来越受到重视,既关系到学校资源的合理安排和使用,又关系到学校重点工作的安排和实施。预算管理工作的审计涉及资金和部门广泛、内容极其复杂,审计结果较为敏感,要想做好做实预算管理审计实属不易,但是我们应当意识到,只有脚踏实地做好预算管理审计工作,才能不断提高高等学校预算管理工作的效果,为高等学校资金的使用和安排提供合理的出路,促进高等学校不断发展,这是高等学校审计工作人员为之努力的方向。