科技政策好但落地难的解决办法初探

赵春燕

（国家体育总局体育科学研究所，中国 北京100061）

“科技政策明松暗紧、 好政策难以实施”，“科研经费有钱没法花、不花还不行”“课题项目经费只能用于物不能用于人”的话题已经成为科技界的心头之痛。 一方面中央三令五申要简政放权， 给科研人员松绑减负，调动人才积极性；而另一方面，科研人员感到好政策落地难，经费使用繁琐，报销流程复杂，导致科研人员不得不把更多的精力耗费在经费使用、 报销和结题财务验收上。 这种尴尬的局面，违背了中央的初衷，没有发挥出好政策的效力。

习近平在2018 年5 月两院院士大会上做出重要讲话，不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了。 要尊重科研规律， 尊重科研管理规律， 尊重科研人员意见，为科技工作者创造良好环境，服务好科技创新。

近几年，科研政策利好频出，束缚科研人员的绳索逐渐松绑，国家陆续出台了国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发 [2018]25 号）、国务院办公厅《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发[2018]127 号）、科技部财政部 《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资[2019]45 号）等文件，可谓军书十二卷，卷卷有此名。 但是，这些政策并没有达到预期效果，令广大科研单位科研人员无奈叹息。

1 科技政策落地难的原因分析

（1）政令多出，发文部门追求的目标不一致，造成政策不一致，以及政策的复杂性，让科研人员无所适从

宏观决策者与微观规则的制定者，追求的目标不一致。 决策者需要的是科技界整体的绩效与产出；而规则的制定者， 需要的是资金结构分布的合理性以及防止资金的不当使用。 换一句话，中央需要的是结果——绩效与成果产出；而财政部等机构需要的是过程——钱的清晰使用，不出问题。 所谓神仙打架凡人遭殃，这种矛盾反映到具体的经费使用者那里就变成了完全无所适从。 例如购买科研仪器设备，中央文件中明确规定推动仪器采购管理权落实到位，科研仪器采购交由项目承担单位自主决定，由单位主管部门报项目管理部门备案即可。 但《政府采购法》里又明确规定，用财政性资金购买集中采购目录以内或者限额标准以上的仪器设备，必须纳入政府采购。 规则的不一致造成科研单位的无所适从。 从另一个维度讲，科研人员想尽快买来仪器设备运用到科研工作中，单位管理者却怕自行采购随意性强、程序不严谨、容易产生风险漏洞，宁愿默守陈规通过政府采购。 科研人员追求的是采购结果，而管理者追求的是过程的安全稳妥。 因此，诉求不一致，导致好政策无法落地，科技工作受到束缚。

再如“基本科研业务费”是财政部预算拨款的科研项目经费。 财政部明确规定项目中不允许列支工资福利性支出。 而（国发[2018]25 号）中规定，“科研项目负责人可以根据项目需要，按规定自主组建科研团队”。 “对全时全职承担任务的团队负责人以及引进的高端人才，实行一项一策、清单式管理和年薪制。 ”“年薪所需经费在项目经费中单独核定。 ”政令多出、各自为政，如同九龙治水，旱涝不均。 科研人员和财务人员对政策理解全都一头雾水，基本科研业务费中到底能否列支课题组成员以及聘用人员工薪，有待进一步解释。

另外，为规范科研经费管理，国家主管部门出台了大量的制度、规定，各部门各单位也制订了许多办法、细则。 这些规章制度不仅数量多、范围宽、要求严，涉及的内容更是广泛，特别是除了科研制度外，还有许多行政性制度也要遵守，如预算编制、政府采购、公务卡、会议费、差旅费、固定资产等。 这不仅使科研人员弄不懂，连财务人员也说不清。 想动用经费搞科研，却发现文件规定一大堆，不知从何入手。想弄清楚各项规定，又得下一番功夫。 于是科研人员需成为半个会计才行。 有限的精力被分散，自然不利于集中力量办大事。

（2）国家政策原则性太强，基层难以具体实施

一些政策文件太过于原则化， 导致基层对政策的理解和把握不一致， 不知道该如何执行。 大多是文件传达一遍，然后束之高阁。 例如，中央倡导建立完善有利于创新的绩效评价体系，对“唯论文、唯职称、唯学历”的问题集中清理，推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，对评价结果连续优秀的，实行一定期限免评的制度。 但从上到下缺乏相应的实施细则， 基层科研单位不知该如何落实， 只好把中央精神像尚方宝剑一样挂起来。 因此目前仍按照论文、专利、课题数量、资金总额、获得奖励等评价指标进行考核奖励。给人的感觉是，上一个政策还不知道怎么操作，下一个政策又来了，“只听楼梯响，不见人下来。 ”一些单位疲于开会传达文件精神， 根本没时间去研究如何落实，或者是不愿成为改革的先行者。 特别是基层单位，因为工作繁忙常常一人身兼数职，顾不过来的情况下，仅将上级文件原封不动的传达一下，就万事大吉。

再如（国发[2018]25 号）文件中规定，“加大高校、科研院所和国有企业科研人员科技成果转化股权激励力度，科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励计入当年本单位绩效工资总量，但不受总量限制，不纳入总量基数。”这是非常好的对科研人员的激励政策，但因尚缺乏细化，无法贯彻落实。上级部门核定年度工资总额，原则上不许突破。 在上级部门还未实施新政改变现有管理模式之前，下级部门很难有所创新。

（3）纪检监察审计部门仍以旧制度旧办法来审定问题，科技人员有口莫辩

拿前朝的剑杀本朝的官， 是一直以来存在的问题。因为新政策属于方向性部署，文件制定过于笼统，政策缺乏细化解释，故而不好操作；而一些旧文件又没有说废止，仍然在施行。 因此审计部门很普遍的作法是用旧文件来定性新问题，用旧板子来打新屁股，科研人员无法自证清白苦不堪言。 而相关部门也多会明哲保身，不能为科研人员做主。 因此高校和科研院所都会知难而退，不为天下先。 抱着观望的态度谨慎行事，比冒着风险吃螃蟹要稳妥的多。

例如2018 年底国务院办公厅再次发文强调要深入推进下放科技管理权限，推动预算调剂权落实到位。 直接费用中除设备费外，其他科目费用调剂权全部下放给科研项目承担单位。但由于项目承担单位还没有与主管部门协调到位、未出台相应实施细则等原因，科研项目经费调剂权限仍在拨款单位， 没有落实到项目承担单位， 故预算调剂尚存困难。 而审计在结题验收时仍然会关注会议费、 差旅费等是否超预算， 把这点作为问题写入审计报告中。

（4）科研管理的“堵点”依然存在

政策虽好，但堵点依然存在，需在改革的进程中慢慢解决。 例如委管课题中的一部分已经变成政府购买服务，由政府部门与科研单位签订购买服务的合同。 但从管理模式上看，跟以前的方式方法没有明显差别。 既然由课题任务书变为合同， 那么乙方应该遵循契约完成任务，发生违约按照违约条款处理才对。 而现在的购买服务，仍然沿袭先前的惯有做法，行政管理色彩浓厚，半年报、年报、 中期进度汇报、 预算执行分析、项目进展情况、结题技术验收和财务验收，一样都不少。 所谓换汤不换药。

再如，横向课题是接受企业或其他社会组织委托取得的项目经费，应按照合同约定管理。 在我国近年出台的创新政策中，从未要求将横向课题按照纵向课题管理。 但由于审计部门对横向课题的审查比照纵向课题，促使科研单位也将横向经费参照纵向经费管理。 科研人员反映，因为横向课题扣管理费较高，且经费支出与纵向课题一个标准， 因此他们在接横向课题时很犹豫，“辛苦做课题，无利可图，甚至倒赔钱，还要担责任”的说法，不仅伤害了科技人员多劳多得的积极性，也阻碍了将科技成果向市场转化的进程。

再如一些报销制度的卡点：科研人员出差有时需要携带科研仪器设备，因此自驾车比搭乘火车飞机长途客运车方便。 但财政部的差旅费管理办法规定，可以报销公共交通费用， 不能报销自驾车的油费及过路过桥费。这样给科研工作带来了不便。 出差需要以公务卡结算，而聘用人员和在校学生有些没有公务卡，出差在外无卡可刷也不能使用现金，造成报销困难。 另外公务卡持卡人不能为没有公务卡的人代购机票，其结果就是同一趟差旅一部分人员公务卡结算、一部分人员支票或现金结算，合并报销显得乱，分开报销又面临住宿费发票无法拆分的困境。

（5）层层审批、报销流程繁琐

科研经费使用层层审批，报销审核都要填一堆单子，不少科研人员不得不耗费大量时间、精力去填财务报表，录入各种单据，还要应对所附合同起草不规范，提供的附件不完整、管理部门之间相互推诿扯皮等问题， 造成科研人员不围着科研转而是围着财务转，挤占了大量宝贵时间。 例如科研项目在任务书中申报了会议费， 同时在年度单位会议培训计划中申报了会议安排，可是在具体实施时，要有市场询价议价或者招投标文件，证明课题为何要在甲酒店办会，而不选择乙酒店。 经费预算较大，如果达到“三重一大”事项审批权限，就需要领导班子上会研究决定。如果办会时发现经费支出要突破预算， 则又需要层层审批调整年初预算。 而会议报销时还需要提供厚厚一摞资料来证明其真实合规。 更有甚者，所有发票均需要验真，科研人员需登录国税局、机票验真网站等去查验发票的真实性。 报销上下的功夫，比做科学实验还耗时耗力。 这些做法，与中央倡导的“强化服务意识，推行一站式服务，让科研人员少跑腿。 强化科研人员主体地位， 在充分信任基础上赋予更大的人财物支配权”的精神背道而驰。

造成这种局面的深层原因在于这个社会处于信任缺乏的状态。 管理者和执行人之间缺乏信任，而经费支出恰恰是可见并可控的，严把支出关弥补了管理者的不信任感。 同时，层层审批集体决策，分担了责任和风险。 万一出现违纪违规问题，也可避免一支笔一言堂、内控审签流程不完善的问题。 就是这种不信任、怕担责，让中央的好政策难以落实到位。

2 对策与建议

（1）统一思想、统一认识，做好已出台法规文件的相关规定的衔接，保证政令畅通

中央的文件精神需要各部委先行一步，制定配套政策，贯彻落实。而各部委必须统一思想统一认识，坚决贯彻落实中央各项部署要求，确保在落实科研人员自主权的基础上，突出成果导向，提高科研资金使用绩效，完成科研目标任务。 统一思想才能凝神聚力。 不能像铁路警察、各管一段那样实施分块负责，条款分割。建议多部委共同管理的业务，应联合发文，避免各部委之间利益博弈、相互掣肘、意见不一致。 中央、省级、市级及基层单位应保持政策理解和贯彻的一致性， 避免上有政策、下有对策。 出台新文件的同时，应及时清理废止旧文件，避免公说公有理婆说婆有理。 这样科研单位和科研人员就不会犯难，到底该执行哪个文件，面对问题该找哪个部门了。 顶层设计的好， 才有四梁八柱和夯实的基础。

（2）制定政策落实的配套制度和具体实施办法

对中央已经出台的赋予科研单位和科研人员自主权的有关政策，各省市、各部委要制定配套制度和具体实施办法，对现行的科研项目、科研资金、科研人员等管理办法进行修订。 高校、科研院所工资基数如何设定、项目中能否列支工资福利性支出、绩效评价体系如何建立等， 这些问题有待于一一解惑。 科技、教育、财政、纪检监察、审计等部门应根据科研管理实践，不断动态调整完善科研管理制度，让制度更加清晰化，可操作化，避免中央文件束之高阁、工作依然我行我素的老样子。 在政策执行过程中，要对政策实际效果或存在问题作出客观、公正的判断，对因使用条件、环境变化不再使用的政策，及时进行调整。

（3）打通科研管理中的“堵点”，给科研工作开绿灯

科技、财政、审计等部门应按照“尊重人才、尊重规律、重视绩效和成果”的原则，在制定文件时加强和科研单位科研人员的沟通，充分听取和吸收各方面的意见和诉求，了解掌握科研管理中的瓶颈和堵点，认真评估这些阻力对政策实施的影响，通过密切沟通，不断完善行政管理，从而推动科研政策落地生根、开花结果。

（4）简化审批与报销流程，简政放权，让经费支出顺畅快捷

在重建信任机制的基础上，科研单位应该重新设计内控流程，制定完善本单位科研、人事、财务、成果转化、科研诚信等具体管理办法，特别是修订资金审批和报销制度，强化财务等职能部门的服务意识，推行一站式服务，让科研人员少跑腿。 强化科研人员主体地位， 在充分信任的基础上赋予更大的人财物自主权。对严重违背科研诚信和财经法规的，实行终身追究，联合惩戒，严厉责罚。 总之，不能再沿袭先前的“一人生病、众人喝药”的作法，对违规者重惩，对合规者给予充分信任、放宽管理空间。 这样既能培养受众的尊严感和契约精神，也能节约行政管理成本，提高效益。给予相信将收获诚实守信； 给予不信任只能收获形式主义的欺骗。 确保科研人员工作自主权，才能调动人员积极性，激励科研人员攻坚克难，多出成果。

（5）加强对中央政策贯彻落实的检查督导

科技、 财政等有关部门要加强对中央政策的宣传解读。 从部委到基层单位应对政策性比较好的管理问题和财务制度开展培训，建立咨询渠道。 对好做法、好经验、好案例，做好宣传推广。 另外，加强对政策落实的监督，对于不符合中央精神和改革方向，默守陈规的行为，要及时纠正。 加强社会监督，建立举报投诉渠道， 鼓励科研单位和科研人员对政策落实情况进行监督，发现严重失职失责者要追究有关人员责任。有监督有指导有反馈，政策才能实施并取得效果。