生态预算研究综述及未来展望

□ 乌鲁木齐 刘云云

党的十九大报告指出：“绿水青山就是金山银山”，强调自然资源对人类发展的重要性，指出我们在发展经济的同时不能忽视对自然环境的保护。由于生态预算表现出的超前性、优越性以及合理实施生态预算所带来的成效性，生态预算这一领域被国内外学者所关注，取得一定研究成果。

一、生态预算的产生与发展

1987年，Konrad Otto-Zimmermann在欧洲ICLEI（地方环境举措国际理事会）提出：我们通过预算来管理企业的运营，最后来控制最终利益-钱。那么，我们能不能用同样的理念去管理自然资源或者说生态环境呢？生态预算即由此产生萌芽。1994年，欧洲丹麦艾尔堡首届可持续城镇（市）大会形成了《艾尔堡章程》，是生态预算理论发展的里程碑。章程指出，在全球的可持续发展进程中，城市发挥着举足轻重的作用；章程同时制定了城市可持续发展的相关原则。1996年，第二次可持续城市大会讨论如何将建立生态预算系统的思想落实到行动中，制定《里斯本行动计划》，生态预算的实施与推广就此开始。第四次可持续城市大会对实施结果进行总结归纳。ICLEI生态预算理事处做了5期的《eco BUDGET Brief》并编写《eco BUDGET Guide》，对前期经验进行总结并为后来城市做指导。最后，ICLEI还分别建立了欧洲生态预算项目和亚洲生态预算项目，两个项目均取得了很好的效果。生态预算管理理念具备先进性与可应用性，引起国内关注。姚力群（2001）对国外关于生态预算文献翻译，介绍生态预算在国外运用情况，将其概念引入国内，随后其他学者结合我国实际情况开展相关研究。

二、生态预算的内涵

Konrad Otto-Zimmermann（2002）对生态预算定义为：生态预算是通过制定计划，实施监控和结果分析来达到对自然资源和生态环境控制的目的。生态预算的概念随着生态预算的实施和推广得到进一步的补充 。Robrecht等人（2004）在《The ecoBUDGET Guide》中对生态预算的定义为：生态预算是以财政预算为战略蓝图对自然资源制定的一种管理制度，通过制定长、短、中期的预算年度，对自然资源年度内实际量进行的过程监控与计量，在期末核查完成情况并且调整下一期的预算数值。国内学者在上述观点的基础上进一步补充，张艳秋（2016）对生态预算定义分为四个方面。郝韦霞（2015）对生态预算作了详细定义：生态预算是在财政预算的启发下，遵循可持续发展的要求对自然资源的收支平衡进行维系，运用年度预算平衡理论和生态承载力理论模仿财政预算从而达到资源的有效配置。徐莉萍（2010）指出生态预算模式是对财政预算管理的延伸与补充，通过建立环境资源预算目标，选定具有代表性的自然资源的实务指标，运用责任预算，编制生态预算报告，年末对生态预算完成情况进行跟踪与评价的管理模式。李娇妤（2013）提出生态预算是生态财政预算与生态实务预算的结合，两者共同组成生态预算的系统。高严（2008）在生态预算的理解基础上提出生态预算的特点：预算管理目标与自然资源的特点紧密相关、具有较高的预算参与程度、在一定条件下存在着预算强调的客观基础。笔者综合以后对生态预算给出定义为：生态预算目的是“环境保护”，是政府在特定时期要实现的政策目标，通过对特定地区的自然资源状况和特点进行预测、监控，在报告期对完成情况和预算目标对照分析，从而调整下一期自然资源预算，给予相关政府部门、企业、社会公众等利益相关者在制定环境保护方面的决策的有用信息，使得人与自然可持续发展。

三、国内外关于生态预算的研究现状

1.国外研究现状。Erdmenger（1998）指出生态预算是借鉴财政管理结构进行的设计和研究。Prof.Johan Nel（2008）提到：生态预算具有简单性、逻辑性、灵活性的特点，它能够推进可持续发展项目。在生态预算这种管理机制的作用上，Holger Robrecht ，David Meyrick（2008）认为：传统的中期长期的预算方法不能解决气候变化问题，生态预算通过构建有效的决策链，为解决气候变化问题提供有效途径。Alberto Moech（2006）以案例分析得出结论：通过预算参与有助于重新构建水资源保护和空气污染的关系。Noel Mendana（2007）指出通过将环境预算货币化的改进，提高了政府人员、议员对环保问题的重视。同年，Karin Unger提出的环境预算的货币量化不但引起政议员与社会公众的关注与思考。Ms Raffaela Guêze 指出生态预算给博洛尼亚生态目标的制定和生态监控的设计带来积极影响。Jehng-Jung Kao（2009） 提出生态预算模式的运用可促进区域生态的可持续发展，并尝试建立水资源预算管理制度。Roger Burritt（2001）等人认为生态预算的规划与监控能减少由于行业环境带来的影响，对企业来说，对生态环境进行计划与控制能够提高企业价值，同时将生态预算运用到采矿、化工、石油等特殊行业部门，取得了一定的成果。Don Fullerton（2008）等人提出生态预算通过“生态”和“预算”两个因素的限定，实现私人资本、公共减排技术、自然资本三种资本的最优配置。Rio de Janei-ro（2010）总结了生态预算的特点和作用：第一，生态预算是财政预算为计划蓝图的，在预算年度内为自然资源的管理提供了一定的框架；第二，生态预算账户采用实物量，而且应该与财政预算是平行的关系；第三，生态预算可以达到管理环境资源的目的。

2.国内研究现状。张军连（2003）提出国家预算这一新概念，介绍国家预算的涵义、基本内容、在我国预算体制的地位和作用以及编制国家预算应遵循的基本原则。郝韦霞，滕立（2005）研究了预算平衡理论，将自然资源运用到这个理论当中进行试验，在使用过程中进行有效监控，三次成功的试验作为生态预算示范项目使生态预算从理论概念到走向实践行动。高严（2008）从预算管理的资源配置角度出发，研究了生态预算管理的特点，涵盖了生态预算的目标、预算参与、预算调整及预算指标。在此基础上对生态预算进行了改进。刘美、陈林剑、屠霄霞（2009）针对我国环境管理职能发挥不充分的现实问题，提出了建立生态预算管理系统的应对措施。对我国城市环境进行了预测、监控、审计等一系列工作后，明晰了生态预算的相关内容、方法，在论证实施生态预算可行性的基础上对具体方案进行讨论。徐莉萍、孙文明（2013）指出中国只有建立主体功能生态预算系统，才能让主体功能内生态预算变成可以实施的语言。张艳秋（2016）通过借鉴欧洲经验，结合我国城市环境管理系统建立了一个相对完整的、实用性强的生态预算理论体系。

四、生态预算示范区在国内外的实践

1.生态预算示范区在国外的实践。20世纪90年代，生态预算在欧洲创建之后进行了三次示范项目试行。此后，生态预算项目在亚洲地区开始试行。这些生态预算的实施都具备以下几个特点：首先，上述生态预算项目都得到基金支持；其次，在生态预算的实施过程中，有专门的组织机构管理，通过协调各方利益使得项目顺利试行；再其次，生态预算模型为项目的试行提供了战略指导和方法保障；最后，广大的社会公众参与到生态预算运行当中，使得生态预算模式得到了更好地推广。由此可见，国外的生态预算机制有资金的支持、执行机制和公众的参与。

2.生态预算示范区在国内的实践。20世纪80年代初，原国家科委会同原国家体改委和原国家计委等政府部门提出建设可持续发展实验区。截止到2007年，我们国家建立的试验区遍及90%的省、自治区、直辖市，其中包括国家试验区58个，省级试验区77个，生态预算理论在我国得到长足发展。生态预算可持续发展实验区成为可持续发展战略的实验基地，并很好地贯彻了《中国21世纪议程》。目前来看，生态预算示范区还存在以下不足之处：第一，缺乏资金支持，部分项目执行受阻；第二，资金支付制度不透明，各部委间责任划分不清。由此可见，为使得可持续发展实验区实现良性发展，应该编制生态预算，界定各方责任，权责分明。

五、由欧洲城市可持续发展实践经验对我国生态预算实践提出建议

杨锋，刘青春（2013）年的研究发现欧洲城市已经形成了自己的一套可持续发展战略体系，从可持续发展战略，到可持续发展政策，再到配套的技术法规和标准的可持续发展政策体系。对于我国生态预算管理笔者提出以下建议：第一，制定生态预算宏观目标和行动计划，目标包括改善城市自然生态问题、保障地区均衡发展、促进城市生态管理、提高就业等；第二，为制定可以实施的生态预算的数量指标提供技术支持，可以借鉴欧洲城市在能源利用效率方面、水资源保护方面、空气质量方面、废弃物方面、农药和毒物方面、城市绿地方面、噪声与安静空间方面、气候变化方面等设定指标并建立网站提供噪声监测和信息服务。第三，根据上述指标制定与其相配套的标准，比如在水资源保护方面，设立技术标准委员会，结合生物、物理、化学等测试方法研发出一系列标准体系。

六、结论与展望

我国在生态预算这一领域研究还比较少，多限于理论阶段，实证研究少，相关文献鲜见报道和实践。我国在生态预算试行上呈现出资金支持不到位，责任划分模糊等问题，在今后一段时间将是制约生态预算长远发展的阻碍；此外我们应该借鉴生态预算在欧、亚洲的推广经验并结合我国实际情况对生态预算在具体城市开展试行；最后，将预算管理理论应用于生态预算领域可能是未来一个新的研究方向。作为我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明的单行税法，《环境保护税法》于2018年1月1日起正式实施。由此可见生态预算在我国实施的必要性。我国应该建立符合我国国情的生态预算机制，“一分部署，九分落实”，切实落实好党的十九大精神，推进我国生态预算监管制度建设，坚持守土有责、守土尽责，建设美丽中国。