自然资源使用权限制的法规范属性辨析*

(中央财经大学法学院，北京 100081)

自然资源使用权限制，是指自然资源使用权的自由行使受到严于法定标准的约束，通过限制权利行使的时间、空间、方式，求得生态环境之休养生息。20世纪80年代以来，为实现良好生态环境的目标，我国实施了大量涉及自然资源使用权限制的生态环境政策文件，但在法律层面却鲜有相关规定；在我国已明确了依法治国的基本方略的今天，自然资源使用权限制的法律化、法治化建设目标已形成共识。施加自然资源使用权限制的主体因享受了良好生态环境，其作为履行资金给付义务的补偿义务主体，是生态受益者。因保护生态环境而损失了预期利益的自然资源使用权受限主体，作为接受补偿资金的受偿权利主体，是生态保护者。多年来，有关自然资源使用权限制制度的法律属性争议一直存在，[注]参见刘旭芳、李爱年：《论生态补偿的法律关系》，《时代法学》2007年第1期。有人认为其具有行政法属性，[注]参见黄锡生、张天泽：《论生态补偿的法律性质》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2015年第4期。也有人认为其体现了经济法性质。[注]参见赵春光：《我国流域生态补偿法律制度研究》，中国海洋大学博士学位论文，2009年，第38～42页。鉴于制度属性是明确立法方向的前提与法律责任配置的关键，以及自然资源使用权限制法律的整体性缺位，决定了应根据科学的属性界定来进行制度建构。笔者撰写本文之目的，在于通过考察自然资源使用权限制规范的法律属性，为权利限制法定化的路径遵循提供解释依据。

一、界定自然资源使用权限制法规范属性的判断标准

笔者于本文中所称的自然资源使用权限制法规范属性的内涵，是指在法律范畴上分辨限制规范究竟是公法规范还是私法规范，以进一步明确该属性界定下的具体判断标准。罗马法首先将法律规范划分为公法与私法，自然资源使用权限制规范作为法律制度规范的一种，仍需遵循基本的公法私法判断标准。发展至今的公法私法界分标准主要有五种：第一种为“主体说”，认为公法关系中至少有一方为公权力主体，反之为私法；[注]参见卡尔·拉伦茨：《德国民法通论(上)》，王晓晔等译，法律出版社2003年版，第1页。第二种为“新主体说”，[注]孙文桢：《论私法与公法的区分标准》，《中南大学学报(社会科学版)》2013年第4期。认为仅对公权力主体适用的为公法，对任何主体适用的为私法；[注]参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第12页。第三种是“利益目的说”，认为旨在保护私人利益的法律为私法，旨在保护公共利益的为公法；[注]参见[古罗马]查士丁尼：《学说汇纂(7): 用益权》，米健译，法律出版社1999年版，第5页。第四种为“性质说”，认为公法不能任由当事人改变法律关系，私法则是可以通过协议改变的任意法；[注]参见沈宗灵：《比较法研究》，北京大学出版社1998年版，第95页。第五种为“调整方法说”，认为公法以服从方法调整主体关系，私法以非隶属的平等方法调整主体关系。[注]参见迪特尔·梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年版，第11页。前两种“主体说”缺陷明显，因为公权力主体参与民事行为现象已十分普遍，且刑法等公法同样适用于任何主体，主体说应着重考察政府在法律制度实施中是行政管理身份还是权利的代表身份；“利益目的说”为笔者所认同，其主张的公共利益的内涵有待界定；“性质说”忽略了私法中如合同法律制度中的法定强制性规范；“调整方法说”并无不当，需进一步细化服从方法与平等方法的内涵。

在对主体说纠偏的基础上，笔者支持并完善“利益目的说”及“调整方法说”，认为自然资源使用权限制法规范属性界定的判断标准包括该限制制度调整的行为双方的主体身份、该制度实现的利益指向性质、该制度的调整方法属性。其中，该限制制度调整的行为双方的主体身份标准是指，若制度实施的限制主体与被限制主体均为私主体身份，则该法规范为私法性质，反之为公法性质。该制度实现的利益指向性质标准是指若限制旨在维护不特定、无差别的公共利益，该法规范则是公法性质；若旨在实现特定的个性化利益，该法规范则为私法性质。该制度的调整方法属性是指若限制制度的实施依托行政管理且权利人不服从将承担行政责任，该法规范便为公法；若限制制度的落实体现为自愿平等的私人合意方法，该法规范则为私法。

二、自然资源使用权限制的行为双方为私主体

(一)地方政府在“公对公”关系中均为私主体身份

公法调整隶属性质的关系， 私法调整平等主体的关系。[注]参见李龙：《公法与私法的维度考察及其理念分野》，《吉首大学学报(社会科学版)》2006年第6期。我国政府在各类自然资源使用权限制实践中具有双重身份：一是作为生态环境受益者或抽象的国有自然资源所有者代表，与生态环境保护者形成民事权利义务关系；[注]参见张建、夏凤英：《论生态补偿法律关系的主体：理论与实证》，《青海社会科学》2012年第4期。二是作为政策实施的监管者。目前，各类自然资源使用权限制实践涉及三类主体关系。地方政府之间的“公对公”主体关系存在于流域自然资源使用权限制和横向区域自然资源使用权限制实践中。流域上下游政府系不同的水资源所有权的代表行使主体，河流上下游政府均扮演着作为区域利益代表的民事主体角色，基于自愿原则和受益者补偿要求就限制与补偿事宜达成一致。在横向区域自然资源使用权限制实践中，生态保护地区政府为顺应生态环境保护需求，在平等自愿的基础上缔结自然资源使用权处分与补偿协议，目前我国并无严格意义上的该类政策与实践，如京津冀风沙源自然资源使用权限制及补偿中，生态保护者与受益者的范围并不对称，生态保护者仅获得了部分生态受益地政府的补偿。尽管如此，我们应当认识到，参与此类活动的各方政府主体均是独立的区域利益代表及自然资源所有权代表，是根据私法规则实施自然资源使用权限制与被限制、补偿与被补偿行为的。为此，地方政府在“公对公”的自然资源使用权限制实践中均为私主体。

(二)中央与地方政府在“公对公”关系中是管理者与被管理者身份

中央政府与地方政府之间的“公对公”关系，存在于湿地、草原、森林等环境要素类自然资源使用权限制和保护地内自然资源使用限制实践中。这两类实践均依托各级财政转移支付，层层流转至乡镇财政并拨付给生态保护者个体。当补偿资金来源于中央政府时，地方政府仅在中央政府与自然资源使用权受限主体之间扮演“传送带”角色，此时，中央政府与地方政府发生财政监管意义上的行政管理关系，地方政府实际上代表中央政府和生态保护者发生民事利益减损与补偿关系。显然，当补偿资金既来源于中央政府也来源于地方政府时，各级政府是以整体的生态受益者代表身份，凭借各类自然资源使用权限制和补偿协议与生态保护者形成平等关系的。如此观之，中央政府与地方政府尽管都行使了所有者代表的权利，但在内部层面是行政管理关系，尽管如此，生态保护者与受益者之间的自然资源使用权益减损与利益弥补之外部平等关系不会改变。

(三)政府与生态保护者个体在“公对私”关系中均为私主体身份

各级政府与公民等生态保护者个体之间的“公对私”关系，在各类自然资源使用权限制实践中均有体现。如森林、草原等环境要素类自然资源使用权限制中，根据项目政策，乡镇政府首先代表提供补偿资金的各级政府(同时作为国有资源代表兼生态受益者代表)与村集体(作为集体资源所有权或使用权受限主体代表)达成物权处分协议框架，户和自然人等个体作为独立的资源使用权主体再与村集体就资源使用权限制和利益弥补形成具体协议。其中，政府是私法层面的物权施加限制主体兼资金给付主体，村集体与户和自然人等保护者则是私法层面的物权利益受限主体与资金受偿主体。在流域补偿中，流域保证式协议作为约束不同政府处分水资源使用权的民事协议，最终体现为作为自然资源所有者代表的上游政府与属辖区内的保护者个体签订权利限制协议，区域自然资源使用权限制政策的实施亦然。据此，在“公对私”关系中，作为生态受益者代表的政府与生态保护者个体，皆为私主体。自然资源使用权限制与补偿关系的发生方式，取决于生态系统所依附的资源独特的产权性质。[注]参见何立华：《产权、效率与生态补偿机制》，《现代经济探讨》2016年第1期。上述各领域的实践表明，自然资源使用权限制与被限制行为方式采用的是协商一致、权利与义务对等方式，行为双方具有私主体身份。

三、自然资源使用权限制指向的应然私益性

(一)限制和产出权益的特殊性

财产权制度一般有四种类型，即私人财产权、共有财产权、国家财产权及无财产权。[注]参见丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第9～10页。在自然资源使用权限制实践中，我国各级政府的补偿资金只能补偿给国家或者集体所有的自然资源使用者，[注]参见彭诚信：《自然资源上的权利层次》，《法学研究》2013年第4期。作为被限制的自然资源使用权明显是私人层面的财产权。从权能形态上看，其包括对占有、使用、收益、处分权能的限制。从限制强度看，它既涉及不改变原有资源形态的使用方式限制，也有改变原有资源形态的使用方式限制。从限制结果上看，它表现为使用自然资源受限导致的预期直接经济利益减少。自然资源使用权限制是起点，限制的结果是产生新的生态效益。

对自然资源使用权限制，针对的是合法拥有的自然资源使用权，无论使用权主体是有关组织还是个人，也无论是旨在使用自然资源载体获取经济利益，还是取得资源产品，两者的利益归属均有明显的排他性与主观非共享性，自然资源使用权当然属于私权。对资源的使用方式加以限制后，直接的经济利益会减损，获得的生态利益则会增加，财产权受限产生的生态利益既具有不特定性，又具有特定性，外观上呈现出公私交融的属性。譬如，根据自然资源使用权限制的结果呈现，不特定的生态受益者取得了良好生态环境享有权，然而，不能简单地认为实现的权益是不确定的。

(二)限制旨在实现特殊的私权益

自然资源使用权限制针对的是特定群体的特殊利益需求，生态利益需求群体和生态利益提供群体的利益边界在主观上必须对称，否则生态保护者的利益无法公平保障。自然资源使用权限制通过处分生态保护者的私权益，产生符合生态受益者需求的私权益。正是由于被限制的自然资源使用权与获得的良好生态服务享有权益之私权属性无法确定，才出现自然所有者权利与生态环境监管权混同，引起生态保护者的抵触。正因为生态保护者与生态受益者的民事权利义务边界没能理顺，才出现生态受益者无偿享受生态利益以及生态保护者的经济损失无法充分补偿的问题。由此，在现有法律缺乏对此等限制属性清晰界定的情形下，将归属于生态保护者的限制性自然资源使用权与生态受益者的生态效益享有权，界定为具有私属性，不仅符合权益流变的实然样态，也有利于生态保护者的财产权保障以及对限制制度的合法性认同。生态保护者被限制私权的同时，亦是生态受益者享受私权的过程，必须注意的是，生态保护者在一定阶段内完成私权限制时，被限制的财产利益与获得的生态服务价值利益未必等同，于补偿标准而言，对财产权限制的补偿不应低于生态保护者的直接经济利益损失，并且应尽可能地接近生态服务享有权益的价值。

综上所述，自然资源使用权限制旨在实现生态保护者个性化的生态服务需求，通过限制生态保护者的私人财产利益，产出符合生态受益者需要的新的私人生态利益。从旨在实现的利益性质角度观之，其具有保护和实现私利益性，符合私法属性的判断标准。

四、实然和应然自然资源使用权限制方法的私属性

(一)限制是基于自愿合意的私人利益让渡

公权力对财产权的限制包括征收与设定财产权的社会义务，后者又包普遍限制及轻微限制。[注]参见张翔：《机动车限行、财产权限制与比例原则》，《法学》2015年第2期。自然资源使用权限制常常侵犯财产权中的一项或几项权能，[注]参见杜仪方：《财产权限制的行政补偿判断标准》，《法学家》2016年第2期。若在财产权人能承受的范围内进行限制便是适度的，若财产权人承担了特别的负担则需要给予补偿。[注]参见金俭、张先贵：《财产权准征收的判定基准》，《比较法研究》2014年第2期。德国法上对于“可承受性”有如下标准：规制是否超出普通财产权人的承受限度；规制对财产权人的影响强度及财产对权利人的价值；对财产权的剥夺或过度限制予以补偿；社会关联性强度越大的财产, 承受的限制越大。[注]参见徐以祥：《环境规制与财产权保障的冲突和协调》，《现代法学》2009年第2期。我国的自然资源使用权限制实施区域多位于远离城市的农村，限制政策的推行与广大村民、牧民等主体的生存发展权息息相关，根据上述标准，不可能课以财产权的社会义务。那么，它是否属于征收呢？首先，征收因行政主体的行政职权作出，[注]参见胡建淼：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2010年版，第89页。具有单方意志性，[注]参见徐学冬：《中国行政法论纲》，中国法制出版社2008年版，第68～ 69页。是对他人权利义务产生强制影响的，[注]参见朱维究：《中国行政法纲要》，中国人民大学出版社2009年版，第102页。具有法律意义的行政管理行为。[注]参见王学辉：《行政法学(第三次修订)》，中国检察出版社2008年版，第29页。自然资源使用权限制以物权处分协议为依据，是与权利受限有关的民事利益弥补关系。其次，行政征收具有强制性，[注]参见前注，徐学冬书，第247页。是依法对合法权益遭受特别损失的补救，[注]参见前注，胡建淼书，第455～ 460页。基本原则为公共利益保护。然而，自然资源使用权限制的原则是受益者补偿，旨在满足超出普遍公共利益的更高层次个性化生态需求。当前的自然资源使用权限制实践表明，权利限制与被限制系双方的自愿合意，生态保护者若不履行限制义务，只承担合同责任。

新安江流域财产权限制与补偿实践作为我国最早的流域生态补偿试点，因旨在推行试点，中央政府有较多行政干预。当前，在地方各类流域权利限制与补偿实践中，中央政府已逐渐退出了直接干预和财政支持，上下游政府限制与补偿权利义务关系的形成皆依据自主达成的协议。20世纪90年代末之前实施的退耕还林还草、休牧与轮牧政策，常因政府单方的强力推行遇到很多阻力。党的十八大以来，随着政府角色的转变，在推进各类自然资源使用权限制政策时，已经完全采用村、户自愿申报、自愿签订协议的实施方式，不会因为生态保护者的不配合而使其承担行政责任，特别是不仅在补偿合同中载明了自愿签订的内容，而且在补偿合同中对限制资源的面积、位置、区域的位置、范围、面积等均载明由生态保护者自愿填写。可以说，自然资源使用权限制之自愿协商方法已经普遍采用。目前，一些生态环境政策中还存在通过划定保护性区域来限制生态保护者的自然资源使用权现象，此种行为在外观上管制色彩浓厚，常造成当事人情绪上的抵触，又因为缺乏平等的博弈，权利受限者的利益损失不可避免地被低估。由此，将权利限制解释为公法上的征收或管制型征收不利于权利主体的保护。可预见的是，保护地划定中的财产权限制将随着保护地边界的确定及自然资源确权登记的完成，逐渐退出历史舞台。

进一步讲，自然资源使用权限制，既不是征收，也不是财产权的社会义务，实际上是代表“公”的政府依据民事财产权规则对私人财产利益的部分剥夺。其特殊性在于，对开发利用自然资源权利的限制或者剥夺，是以非法定义务形式设定的自然资源开发利用标准，即以民事合同形式，凭借权利使用人将其私人财产权的一部分内容让渡给代表资源所有者的公权力机关，确保公共环境资源生态价值存续的可持续性。自然资源开发利用主体应有的权利被限制后，其原初利益不因限制而消灭，而会通过生态保护利益对价予以转化和实现。[注]参见杜群、车东晟：《新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路》，《法制与社会发展》2019年第2期。从自然资源利用的私有化、私人财产权设定，到自主治理下的权利限制，权利类型从民事权利向行政权利(而非权力)的扩张，可以说是公共环境资源的可持续性管理在现实中走出的第二重路径，“权利”是其中最核心的工具。[注]参见那力、杨楠：《对公共环境资源上私人权利的限制》，《社会科学战线》2013年第8期。在自然资源使用权限制语境下，意思自治应当是自然资源使用权人处分财产的灵魂。对私有财产权限制，首先应尊重契约自由。[注]参见汪进元、高新平：《财产权的构成、限制及其合宪性》，《上海财经大学学报》2011年第5期。

(二)“限制”是严于自然资源使用公法标准的约定标准

如果国家在赋予权利人自然资源使用权的同时，已经依法对权利内容进行了约定，如开发利用数量、方式、种类、强度等，这是一种无差别、普遍适用的限制，这种情形无需作出补偿。自然资源使用权限制是对自然资源使用权内容中特殊剥夺和限制部分的补偿；只有在法律的普遍限制之外，体现当事人自主决定的特殊需要并施加更严格限制和剥夺时，才需要加以补偿。

自然资源使用权限制所指向的生态环境并非已经出现损害，而是在法定开发利用管制标准下，现有的生态系统服务功能开始减损，或者有生态环境退化的潜在风险，或者生态环境即使没有功能性退化，但已不能满足良好生态需求方对更好生态环境的追求。在这些情形下，为提前防范环境风险或为享有更好的生态环境，基于平等主体协商的提前规制方式应运而生。我国各地自然资源禀赋与生态环境质量的差异，决定了国家难以通过强制性标准在全国设置统一的自然资源使用权行使强度。这就需要不同区域及生态受益者基于自身的差异化需求，设定预期生态服务标准，积极主动地与生态服务提供地的政府、民众和组织谈判，就生态受益者所期待的生态环境标准及限制方式进行平等协商，这便是更为严格的财产权限制方式。显然，此类需求是非国家和政府的个性化追求，不宜通过隶属关系或强行方式设定统一的管制标准，更适合特殊群体和个体基于平等协商式的约定予以自我规制，国家和政府宜通过政策对此加以引导和规划。

综上所述，自然资源使用权限制属于私法意义上的调整方法，将外观上公法色彩浓厚的限制政策实践，解释为应然层面的私法方法，更有利于生态保护者的利益维护及更高生态环境质量目标的实现。

五、自然资源使用权限制私法属性界定的法律回应

(一)自然资源使用权限制制度法律化的必要性

生态环境目标的长期性需要自然资源使用权限制规范的法律化，自然资源使用权限制政策的不稳定性、地域性及部门利益问题需要常态化的法律机制来解决。早在20世纪80年代，我国便开始在多数省份推行退耕还林、退牧还草的政策，“十五规划”后，又相继实施了草原生态保护补助奖励、流域补偿、保护区补偿等一系列旨在限制自然资源使用权自由行使的生态环境政策。以上政策的实施大多设置一定年限的有效期，期满后适时推行新一轮政策。由于该类限制政策缺乏长期稳定性，极大地影响了生态保护者对该类限制制度的预期和信心；资金补偿均通过各部门向财政申请转移支付或者工程项目拨款来实现，造成资金供给缺乏连续性，不同部门主管下的各领域资金还存在重叠或使用不当问题。毕竟，自然资源使用权限制早已成为常态化的政策工具，在森林、草原、农业、湿地、流域、区域等领域已普遍适用并将长期存在，即使在突然状态其已按照私法属性在运作并有相应的政策导向，因牵涉主体的广泛性与生态环境利益的长远性，仍有必要将自然资源使用权限制的实践经验规则与政策中的长期性、稳定性、涉及当事方利益调整的内容法律化。

自然资源使用权限制与私有财产权保护的重要关联亟待从政策向法律转化。当前，我国的宪法、民法及自然资源单行法对自然资源使用权限制规则很少涉及，这使得自然资源使用权限制制度一直存在法律供给严重不足的窘境。自然资源使用权作为公民最为重要的私有财产权之一，与基本生存权休戚相关，应给予最大程度的保护，对其进行私法限制需通过法律进行规定，而不应通过各公权力机关的政策直接决定。作为一种普遍适用的新型生态环境政策，有待于根据其特定的私法关系属性，从宪法、物权法、合同法、资源法等层面进行全面回应和落实。

自然资源使用权限制蕴含的风险预防和实质正义理念需要体现为法律规则，并指导实践。现代文明中随着资源使用的加剧，一种利益依托传统的统一管制难以满足时，新的私法机制便会自然跟进。进而言之，自然资源使用权限制是环境法上风险预防和实质正义理念的必然要求，是“平等主义”和“差别原则”的新发展，[注]参见王海燕：《西方法哲学代表作家的财产权限制思想述评》，《学术论坛》2012年第3期。该理念决定了自然资源使用权限制制度的正当性。在此理念和制度中财产权的自由行使尽管受到一定的缩限，却体现了生态服务价值这一更高公共财产权的优先保护。对自然资源等不动产物权自由行使的私法限制，目的是最大限度发挥不动产财产的使用价值和社会价值。[注]参见金俭：《自由与和谐：不动产财产权的私法限制》，《南京师大学报(社会科学版)》2011年第4期。由此，权利限制体现了一种最优的利益安排，即避免预期的财产性利益及环境利益受损，或者提升未来的自然资源使用权益。这不仅体现了更大利益原则，而且符合我国的实质正义法律道德观。[注]参见孙笑侠：《法的形式与实质正义》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》1995年第5期。

(二)自然资源使用权限制私法属性界定的法律回应

1.拓展私有财产权限制的宪法依据

我国《宪法》第13条第1句规定了“公民合法的私有财产不受侵犯”，同时，该条第2句和该法第51条等规定要求私人财产承担更多社会责任。[注]参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012 年第9期。因此，宪法层面充分保护财产权人并无疑问。为此，笔者建议拓展我国 《宪法》第13条规定，明确“政府按照法律规定，基于自然资源所有者代表或者公共利益代表身份，为实现环境质量改善目标，按照自愿、平等原则对公民、组织等财产权的自由行使可以进行限制并应当给予补偿。有关自然资源使用限制的法律及政策应进行合宪性审查。限制不得剥夺自然资源使用权，否则适用征收的法律规定”。通过对权利限制类生态环境政策的进一步合宪性审查，不难发现，自然资源使用权限制旨在维护良好的地区生态环境，目的正当；其限制的手段与方式往往与当地生产和生活方式转变结合适用，体现了采用温和的、对限制对象干预最小的方法。然而，该制度实践中的补偿标准低的问题一直存在，为此，建议在我国《宪法》补充规定“限制应当方式适当，手段合理。补偿应当弥补财产权利人因自然资源使用权限制而导致的全部直接经济损失”。

2.在民法典分编丰富自然资源使用权行使的私法限制

在我国民法典物权编增设“物权的取得、行使及限制，应当有利于节约资源和保护生态环境”的内容，有利于明确自然资源使用权限制的“绿色”要求。在物权行使的具体限制规则方面，可以规定：“政府基于自然资源所有者代表或者公共利益代表身份，为实现环境质量改善目标，对使用国有或集体自然资源进行长期的过度限制，从而影响自然资源使用权人的基本生产生活或者预期经济收益时，应当进行补偿。自然资源使用权限制需满足如下条件：为实现法定生态环境质量标准之上的更高生态环境质量目标；限制应当采用自愿、平等的约定方式；限制的手段和方式合理；限制导致的预期直接经济利益损失应当充分补偿。”需要补充的是，我国的自然资源使用权限制规范不适合保护地役权制度，因为自然资源使用权限制不是普遍的公共利益诉求，而是为满足特定生态服务需求者的特殊需求；地役权需要有两个不同土地之上的权利主体存在，作为施加自然资源使用权限制的政府与权利受限方大多处于同一地块关系；我国作为传统大陆法系国家，引入英美法环境保护地役权需创设新的物权种类，这将面临物权法定的难题。

为充分回应自然资源使用权限制私法属性的法律规则，有必要在我国民法典合同编推进自然资源使用权限制及补偿合同的有名化与类型化，将自然资源使用权限制与补偿合同确立为单独的合同类型；设置专门调整自然资源使用权限制与补偿的合同制度，规定合同的主要条款、合同标的、补偿义务主体及受偿权利主体的权利义务关系、违约及损害赔偿责任的承担、合同争议的处理等。其中受偿权利主体(生态保护者)的主要民事权利包括：自愿选择是否接受自然资源使用权限制，不接受的无需承担任何责任且不应受到任何不公正待遇；根据合同约定的权利限制方式行使自然资源使用权并取得相应收益；足额、无附加条件、及时地受领补偿资金；全面知悉自然资源使用权限制相关政策；对补偿义务主体制定的权利限制范围、时间、方式以及补偿范围、标准、方法等提出异议并得到合理答复。其中受偿权利主体(生态保护者)的主要民事义务包括：按照约定行使自然资源使用权，不得违反有关区域位置、时间、方式等各项限制规定；履行与补偿义务主体协商的其他义务。

3.在自然资源单行法中明确自然资源使用权限制的私法规则

当前，对自然资源使用权限制有所涉及的法律主要是我国《草原法》《森林法》《农业法》等，相关规定仅有“退耕还草、草原禁牧、休牧、轮牧”，“封山育林”，“加强草原保护和建设、发展畜牧业、推广圈养和舍饲”等少数条款，远远滞后于实践发展。特别是随着保护地划定及自然资源确权登记工作的完成，未来将仅存在对自然资源使用权自由行使构成较大影响而非全面影响的限制。有鉴于此，相关领域自然资源单行法需补充自然资源使用权限制的私法规则。具体而言，其应涵盖如下要点。第一，政府基于自然资源所有者代表或者公共利益代表身份，为实现环境质量改善目标，可以对自然资源使用权进行一定限制，行政机关或经授权的补偿义务主体对财产权利人造成的直接损失必须足额补偿。第二，自然资源使用权限制的启动既可以由政府依法实施，也可以由自然资源使用权人主动提出，但均应通过独立的第三方进行审查核实来确定具体的补偿数额，补偿数额的认定需综合权衡发展机会成本与因限制产生的良好生态效益的关系。第三，鼓励自然资源使用权人对财产权益损失自行申报，自然资源使用权主体认为补偿义务主体的补偿资金不足以弥补其财产损失的，经第三方机构审核后政府应当进行足额补偿。第四，自然资源使用权限制实施范围的划定，应当征得当地人大常委会的同意，涉及集体土地的区域划定，应当征得村集体的同意。第五，行政机关或者其授权的组织不得强行要求权利人接受自然资源使用权限制，不得因自然资源使用权人不接受而使其承担行政处罚等不利后果。第六，与自然资源使用权限制有关的权利义务、责任承担等依据平等自愿签订的合同确定。第七，限制导致自然资源使用权灭失的，依照有关征收的法律法规处理。

4.完善自然资源使用权私法限制的配套法律制度

为进一步发挥自然资源使用权私法限制的功能，有必要完善相关的配套法律制度。首先，制定综合性自然资源资产管理法，明确由国家、省、市三级自然资源资产管理委员会代表国家行使自然资源资产国家所有权。设置七大流域自然资源资产管理委员会，代表国家行使许可、发包、收费、处分等自然资源所有权权能。设立跨省、市、区的保护地及流域自然资源资产管理机构。单各项专门自然资源法需调整并规定自然资源资产清单和权力(利)清单，厘清所有者和监管者的权力(利)边界。明确代表国家行使国有自然资源资产所有权的政府机构，该机构作为补偿义务主体兼生态受益者代表，除享有自然资源资产出资权、经营者选择权、重大事项决策权、收益分配权等一般权能外，其民事权利还包括：享受符合约定质量的生态环境；获悉自然资源使用权人实际履行合同情况的权利，但不得干扰权利人的正常生产和生活；对权利人违反合同条款的自然资源使用方式进行制止和纠正。其民事义务包括：解释说明自然资源使用权限制的合同内容；足额、无附加条件、及时拨付补偿资金；有关自然资源使用权限制的范围、时间、方式以及补偿范围、标准与方法等内容应当与权利人平等协商，自愿签订合同；对权利人就合同内容提出的异议应当合理答复等等。其次，依托2019年3月成立的财政部自然资源和生态环境司，综合统筹自然资源与生态环境所有方面的部门预算和相关领域支出。未来自然资源使用权限制类环境法律制度的实施，应逐渐将当前分散于各领域实施的各类补偿费用以及环境保护税收统合为国家生态环境保护专项资金并由政府统一分配使用，要明确资金的监督考评机制以及责任追究机制。与此同时，拓展自然资源使用权限制资金补偿方式，建立生态保护者和受益者之间良性的互动机制和全社会参与的社会资本投入市场化机制。

六、结 论

我国自然资源使用权限制实践，体现了实然层面的私法性质，同时，将其解释为应然层面的私法属性更为合理。我国生态足迹的地区差异，决定了国家难以通过统一的强制标准约束自然资源使用权的自由行使，尤其是随着生态环境质量的不断改善，统一的管制制度早已无法满足更多区域对更高生态环境目标的不断追求，急需将这种持续存在的对良好生态环境的诉求，转化为更为灵活的限制权利行使的私法制度。从世界范围内观之，环境治理路径的强制性色彩正在削弱，环境行政权利脱离行政权力的趋势愈发彰显，已充分映射出公共环境资源自我规制的新跨越。自然资源使用权限制是私法属性的法规范体系，其牵涉财产权益的广泛性与环境利益的长远性，且极易导致公权利异化为公权力，为此，亟待从法律层面更为审慎地确定生态保护者与受益者之间的利益分配规则。