河北省社会资本参与土地整治模式及建议

■ 郑小刚/杜亚娟/魏 静/翟红宾/甘晁玚

（1.河北省土地整理服务中心,石家庄 050051；2.河北省地质调查院,石家庄 050081；3.石家庄市土地开发中心,河北 石家庄 050000）

0 引言

加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，改进耕地占补平衡管理，拓展补充耕地途径，规模开展土地整治，改善农村生产生活环境，提高农业生产能力，推动一二三产业融合发展，为促进现代农业发展、助力精准扶贫脱贫、实施乡村振兴战略、促进生态文明建设提供重要的支撑。随着财政预算管理制度改革不断深化，专项资金不足和土地整治任务不断加重的矛盾日益凸显[1]，鼓励和引导社会资本参与土地整治已是当前和今后一段时间各级政府走出土地整治资金困境最有效方法之一。中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）明确指出“充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等,根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务”。本文拟对河北省社会资本参与土地整治模式进行探讨，分析不同模式运行中存在的问题，探寻解决问题的对策，以期达到指导实践的目的。

1 河北省社会资本参与土地整治模式及特点

近几年，河北省积极探索土地整治新机制，充分发挥市场作用，鼓励引导社会资本参与土地整治项目，涌现出了政府投资公司市场化运作、企业或个人自主开发、政府与社会资本合作、委托企业代建四种模式。

1.1 政府投资公司市场化运作的承德模式

为保障社会经济发展对补充耕地的需求，承德市政府出台了《关于新创机制做好耕地占补平衡工作的意见》（承市政字〔2016〕32号），组建土地整治公司作为项目承担单位，负责项目勘察设计、资料申报、组织招投标和实施管理，辖区所属各县区负责提供土地资源。项目验收后，承德市政府搭建交易平台，市场化运作新增耕地指标的市内调剂、市外转让，单位或个人使用占补平衡指标，经市国土资源局核准后直接从公司购买。

政府投资公司市场化运作模式在政府统筹下运作，封闭运行，能够最大限度地调配耕地后备资源，合理利用政府财政资金，保障项目规范实施，解决全市占补指标难题。

1.2 企业或个人自主开发的三河模式

2012年以来，三河市福成公司秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，租赁集体或个人废弃矿山，自行投资复垦利用。项目竣工后，三河市政府按照补充耕地项目进行立项验收，国土资源部门聘请具有专业资质的单位进行工程量复核和耕地质量评定，经廊坊市国土资源部门验收合格后，三河市政府、国土资源部门制定指标回购政策，按不同耕地等别确定回购价格，8等～12等耕地等别的回购价格为12万元/亩～20万元/亩。

企业或个人自主开发模式是企业“先建”，政府再以回购方式“后补”，一定程度上解决了市县占补平衡难题；通过回购、补偿等方式，也有助于调动和激发社会资本参与土地整治的主动性和积极性。

1.3 政府与社会资本合作的河间模式

河间市工矿废弃地复垦项目采取BOT（建设—运营—移交）的PPP运作模式[2]。河间市政府授权河间市国土资源局作为PPP项目的实施机构和合同签署主体，河间市城乡投资发展集团有限责任公司作为PPP项目政府方面出资代表。河间市城乡投资发展集团有限公司与社会资本投资方共同出资设立项目公司，河间市国土资源局与项目公司签署《PPP项目合同》，授予项目公司经营权。在PPP项目合作期内，项目公司负责项目的投资、建设、项目设施的运营维护和移交。项目开展过程中，河间市国土资源局向社会招聘项目管理公司，与项目管理公司及监理公司共同负责项目的监督管理。项目完成后，河间市国土资源局进行验收，验收通过后根据项目实施后新增耕地面积、质量等情况向项目公司进行付费。

政府与社会资本合作模式的运作，一是有利于政府职能的转变，政府从传统项目中主导者的角色转变为合作者、协调者、监督者和指导者，从而更加有效地监督项目的实施；二是有效解决土地整治投资渠道单一、政府资金缺乏等问题；三是政府和社会资本可实现利益共享、风险共担，有效降低项目的整体成本。

1.4 委托企业代建的涞源模式、滦州模式

面对新形势下建设项目补充耕地需求，涞源县、滦州市积极创新土地整治实施主体，由县（市）国土资源局申请项目立项，再通过招投标确定项目施工单位，项目实施需承建企业先行垫付资金，项目验收合格后，政府根据第三方评估项目工程数量质量，拨付承建单位相关费用。其中滦州市明确施工方项目风险收益主要涉及项目工程利润、融资利息、转让自然资源使用权税等，收益标准按项目成本费用的40%提取。

委托企业代建模式由企业先行垫资开展土地整治项目，有效减轻了政府财政压力，且能使政府相关职能部门从组织项目实施中解放出来，从原来的既是“运动员”又是“裁判员”，转型为只做“裁判员”，对项目的监管更加有力。

2 存在的问题

2.1 缺乏相关法律制度支撑

虽然国家和省级层面都出台了鼓励社会资本参与土地整治的相关指导意见，但可操作性不强[3]。社会资本参与土地整治项目打破了原有的土地整治投资结构，转变了政府角色，但由于社会资本的逐利性，不同于政府投资的公益性，仅仅依靠纲领性的意见来约束是不够的。如对社会资本准入条件、退出机制、合法权益的维护、不良竞争的滋生、项目招投标管理、实施监管、后续权属管理、决算审计、验收、指标收购、收益确定等实际工作中不可回避的系列问题，都需要有具体的法律政策和制度措施来解决。

2.2 投资回报率缺乏确定依据

社会资本和政府投资在土地整治中的收益机制是不同的。社会资本着眼的是收益回报，而不具备单纯服务于公共利益的特征[4]。目前在河北省开展的几种整治模式中，投资回报率存在无确定依据、标准不统一等问题。如三河模式采取按既定标准价格回购补充耕地指标，这种收益方式最为简单，但收益只与补充耕地等别和数量有关，与投资成本无直接关系；河间模式确定投资回报率为7%，利润明显偏低；滦州市模式确定收益标准按项目成本费用的40%提取，投资回报率偏高。因此，需进一步完善投资回报机制，使社会资本取得相对平稳的投资收益，既要有效降低项目投资的各种风险，又要防止出现暴利现象。

2.3 缺乏土地整治专业技术

土地整治涉及土地、水利、电力、规划、交通、财务、建筑等专业，对相关专业的技术要求较高。社会资本投资主体往往在某个专业领域有较强的实力，但要适应综合性较强的土地整治工作有一定难度：一是对土地整治有关的政策法规和技术标准掌握不够，导致项目实施存在操作不规范和工程质量标准不高的问题；二是一些投资方往往会因追求利益最大化，无视建设工程质量，对地方政府而言存在较大风险。

3 几点建议

3.1 尽快制定完善社会资本参与土地整治的相关法律政策和制度措施

应出台与《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）配套的鼓励社会资本参与土地整治的相关规范性文件，从法律政策层面和制度监管保障方面，解决民间资本参与土地整治面临的实际问题，激发社会投资热情，为社会资本参与土地整治保驾护航。一是制定项目实施办法，对社会投资参与投资整治项目的范围，立项条件、社会资本参与土地整治投资主体的确定，项目运行程序、项目结算、项目监管等内容进行规定，全面指导项目实施；二是制定社会资金使用管理和指标收益分配办法，细化明确资金使用和指标收益分配有关内容，激励社会投资参与土地整治，防止暴利；三是制定社会投资参与土地整治廉政风险防控相关规定，有效预防和制止违规违纪现象发生。

3.2 合理确定社会资本参与土地整治的利润

对于采取先建后补参与土地整治模式的，回购价格应在充分考虑工程成本、企业利润的基础上，按不同耕地等别来确定；对于通过PPP模式参与土地整治模式的，可采取合同约定的方式确定利润。目前确定利润的方式有多种，如河北省涞源县和滦州市分别明确收益标准按项目成本费用的7%和40%提取；山西省侯马市在出台的《侯马市民间资本参与土地整治项目管理办法（试行）》（侯政发〔2018〕15号）中规定“按照项目实际成本支出＋合理利润分红模式进行结算。除支付项目实施主体的实际支出成本外，再给予相应的利润奖励。项目的实际支出成本以侯马市国土资源部门委托的审计机构（或市财政核算部门）出具的项目审计决算报告为准（形成耕地占补平衡指标后到交易付款前，项目投资按照银行同期活期存款利息计入成本）。奖励标准以10等耕地10000元/亩为基数（±2000元/亩、等级）”，在确定合理利润的同时还给予奖励。此外，山西省襄汾县鼓励社会资本参与土地整理项目，按照项目实际成本支出+合理比例利润模式，除支付项目投资人的实际支出成本外，再给予相应的利润奖励。襄汾县利润奖励的具体计算公式为：利润=（指标交易价格-实际支出成本）×（1-实际支出成本/指标交易价格）。采取此模式时，项目的实际支出成本由县政府委托确定的审计部门出具的项目审计报告为准。若实际支出成本大于指标交易价格，县政府将不予回购[4]。就河北省而言，建议综合考虑不同区域、不同类型、不同等别的新增耕地成本，制定差别化的投资回报标准，采取多样化的利润分配方式，并引入奖励机制，更好地激发市场潜力。

3.3 强化社会资本参与土地整治全过程监管

首先是加强前期立项审核监管。重点对项目选址和是否符合有关规划进行审核，严禁在自然保护区、重要水源地、25度以上坡地等禁止开发区域开展土地整治项目[5]；严禁未征得当地人民群众同意而强行安排土地整治项目。土地整治必须符合土地整治规划，不能与其他规划，特别是不能与生态保护规划相冲突。其次是强化实施监管，重点对项目实施履行相关制度（招投标制、监理制和公告制等）和工程质量的监管。第三要加强项目验收和新增耕地认定的监管。一是要严格按照土地整治项目验收的有关规定，切实把好项目验收关，保证新增耕地的数量和质量达到设计要求；二是严格按照有关标准认定新增耕地等别，防止高估或者低估耕地等别，损害国家或参与土地整治社会资本企业的正常利润。

3.4 切实保护社会投资者合法权益[6]

加强政策引导，充分尊重社会投资者意愿，不得干涉社会投资者选择投资项目的自由。依法打击干扰社会正常投资活动的违法行为。完善投诉受理、协调、处理机制，对损害社会投资者权益的行为进行公开曝光和及时处理。

3.5 健全社会资本退出机制[6]

为有效防控各种风险发生，应建立一套行之有效的社会资本准入和退出机制。重点健全完善社会资本退出机制。社会资本参与土地整治项目，由县（区、市）人民政府与社会投资主体签订协议，明确双方责权利，协议期满后，按约定的形式、内容和标准，移交给项目所在地人民政府，社会资本自然退出；遇不可抗力或违约导致合作提前终止的，严格按照协议约定，在分清违约责任、落实项目资产处理和建设后续方案的情况下，允许社会资本退出。

3.6 做好社会资本参与土地整治政策宣传和技术指导

一是做好土地整治有关政策、法规的宣传，重点要把涉及土地整治有关中共中央、国务院，部委、省政府，以及各级自然资源部门已发布的指导意见、政策法规等宣传到位，让参与土地整治的社会资本主体全面了解、掌握，并在实际工作中遵守，避免出现违法违规现象。二是要做好土地整治规范、标准技术指导，重点加强土地整治项目选址、工程施工、验收和耕地质量评定、资金使用等方面的技术指导，避免参与土地整治的社会资本主体出现“蛮干、瞎整”的情况，严格按照有关标准规范实施。