农村宅基地制度改革的思考

□杨博野

土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。浙江正处在新时代城乡融合发展的新起点。完善产权制度和要素市场化配置成为推进城乡融合发展的核心任务，而宅基地制度改革则是关键领域和重点环节。

农民产权主要包括农村土地承包经营权、农村集体资产股权、宅基地使用权和农房所有权。其中，土地承包经营权和农村集体资产股权制度已形成阶段性成果。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，农村土地所有权、承包权和经营权三权分置以法律的形式明确下来，且承包期内“增人不增地、减人不减地”。2018年10月16日，浙江省正式发布《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》，正式落实集体资产股权“权跟人（户）走、生不增、死不减、可继承”的静态管理思想。

宅基地使用权成为农民产权制度的短板。国务院有关部门在第十三届全国人大常委会第七次会议上汇报时也明确指出，宅基地“三权分置”改革试点尚未形成可复制、可推广的制度经验，建议待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。宅基地“三权分置”改革成为农村土地制度改革三大试点中唯一没有明确修法建议的试点。虽然农户拥有权属清晰的农房所有权，但囿于我国“房地一体”的立法模式，宅基地和农房这两大农民主要财产的市场对价难以有效实现。

浙江城乡融合发展呈现三个均衡特征：一是城乡居民收入实现高水平下的高均衡；二是乡村环境实现保护和建设利用均衡推进；三是新型城镇化实现多层级均衡发展。

与全国其他地区不同，当前浙江城乡结构的主要矛盾是市民“村民化”的向往、农民市民化的趋势以及农民产权户口化的现实之间的矛盾，而不是提升本地农民农业生产力水平和非农就业稳定性的需求。这是城乡均衡发展到一定阶段出现的逆城市化回潮现象。矛盾的本质是农村产权要素与劳动力要素的结合关系与生产力发展不相适应。宅基地“三权分置”改革则是破解矛盾的关键环节。

宅基地和农房是农民当前的主要产权，也是农村体量最大的“沉睡的资产”。据测算，2017年全省农村常住人口比2000年少了四分之一，但农村住房总面积基本与2000年持平，约为11亿平方米，为城市（镇）住房总面积的三分之二。按照25%的农房空置率、100元/平方米的年租金价格、1000元/平方米的投资标准保守估算，全省“唤醒”农房产权后预计可以带来275亿元的农民年收入、8亿元的村集体收入和2500亿元的投资。经济越薄弱的村农房空置率越高，生态环境越好，预计基本上可助推全省村集体经济实现“消薄”。

在总结各地成功经验和创新模式的基础上，逐步推广改革经验，选择若干集成改革试点。核心思想是“户有所居、房地一体、三权分置、有偿流转”，改革目标是在保障农民基本居住权利的基础上，推动宅基地产权制度由静态安全和资源属性向动态效率和财产属性转变，推动农民由身份属性向职业属性转变。重点任务是因地施策保障农民的基本居住权利，因地制宜探索利用宅基地发展多种产业，明确宅基地制度改革目标以及所有权、资格权、使用权的权责边界。落实村集体宅基地所有权，强化村集体对农户宅基地资格权进行认定和分配、对空闲和无主宅基地收回重新利用和再分配、对超标准占用的宅基地和非本社社员使用宅基地收取有偿使用费等权利和义务。保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，明确资格权的身份属性、无偿属性和无期限性。适度放活宅基地和农民房屋使用权，明确使用权财产属性、有偿属性和有期限性。