杭州市新产业新业态下农村土地利用现状分析

□ 杭州市规划和自然资源局

当前杭州市正处于全面建成小康社会的关键时期，国民经济发展进入新常态，农业农村环境条件和内部动因正在发生深刻变化，杭州市在推进农村土地利用、促进乡村振兴方面做了相关探索和实践。

一、杭州市农村土地利用管理取得的成效

党的十九大提出的实施乡村振兴战略，对加快推进农业农村现代化、实现农村产业发展提出了新的要求。土地资源作为农村重要的生产要素资源，应在促进乡村振兴中发挥积极灵活的支持作用。杭州市在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线基础上，以实现好、维护好、发展好农民土地权益为出发点和落脚点，2017年以来，开展了西湖区双浦镇全域土地整治试点和临安区天目山镇宅基地产权制度改革试点工作，取得了初步成效。

（一）充分发挥规划引领作用

杭州市在土地利用总体规划调整完善工作基础上，充分发挥土地规划在空间规划体系中的底线、底数、底盘作用，结合城市总体规划修改、产业规划定位、村庄规划编制、环境功能区划调整，按照多规合一的要求，编制村土地利用规划。进一步强化规划的引导和管控作用，创新“总量锁定、流量弹性”的做法，按照宜农则农、宜建则建的原则，对农村土地资源进行优化整合、合理利用、有效保护，合理安排开发建设空间布局和时间维度，统筹安排各类各业用地需求。

（二）积极盘活存量土地

结合城中村改造、“三改一拆”等工作，采取“村庄改造、新区集聚”的办法，农村建设用地对现状进行统筹整治利用，有序推进农村居民点集聚。创新推进全域建设用地增减挂钩，在确保建设用地总规模不突破的前提下，努力实现农村建设用地减量化目标，以拓展近期发展用地空间，集聚要素保障新区和集镇发展，实现资源要素的科学配置。同时创新拆后土地利用政策，提高拆后土地利用率，提升节约集约用地水平，最大化释放存量建设用地资源潜力。

充分保障住有所居的前提下，允许宅基地使用权人利用合法的宅基地及地上房屋，用于兴办乡村旅游、文化康养、电商物流等新产业新业态，促进乡村人才振兴、产业振兴。同时，按照“最多跑一次”的改革要求，简化出租、合作经营农房相关审批程序，为空闲宅基地及农房的盘活利用开通绿色通道。桐庐县富春江镇芦茨村通过积极盘活闲置农房，着力发展乡村旅游，成立了全省唯一的慢生活体验区，现有民宿客房1791间，床位3500多个，日均接待旅游人数达到2200人，美丽芦茨受到国内外游客共同点赞，农民收入大幅增加。

适度拓展流转形式。根据不同闲置农房的类型和条件，探索形成了出租（农户自主出租、村集体集中出租）、合作（“村集体+农户”“村集体+农户+社会资本”）、联营（股份制）等多种空闲宅基地及农房的经营管理模式。同时规定农户空闲房屋出租、合作经营的最高年限不超过20年，出租期内，承租人按协议约定享有宅基地使用权及地上房屋的占有、使用、收益的权利。桐庐县横村镇白云村，村集体将7幢闲置农房集中出租给杭州客商发展民宿项目，村集体享受固定租金收入；莪山乡新丰村则采取联营模式，由村集体统一流转30户农户闲置房，村集体以闲置房入股，与社会资本联合开发；江干区笕桥街道浜河社区将入住多层公寓后腾退的32幢农房统一对外招商，引进了专业的运营服务商——东业集团，整体打造成集主题产业园区、SOHO白领公寓和乐享生活服务于一体的“浜河部落”新型社区。

（三）大力推进土地整理

依据规划，对目前仍位于城镇规划建设用地范围外的土地，大力推进建设用地复垦，将建设用地复垦产生的新增耕地与周边优质耕地进行连片化整理，不仅在城市周边地区留白留绿，同时预留今后必要的用地发展空间。对基本农田和优质水田集中分布的区域，要结合高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、基本农田整备区建设，强化耕地质量提升。同时，推广落实“田长制”，完善耕地保护补偿机制等，确保农村集体经济组织和农户从保护耕地和基本农田中获益，增强农村集体经济组织和农民群众保护耕地的责任心、自觉性。

（四）探索农地流转发展都市现代农业

在保护优质耕地同时，创新都市农业开发模式，通过规模化整治流转，整合打通现有耕地承包经营权的地理界限，将“农地流转、农居集聚、耕地保护”这三项措施有机结合起来。积极探索对现代农业产业园区的扶持政策，对园区内现状零星的集体建设用地和设施农用地，优化空间布局，合理规范利用，并预留部分建设用地空间，发展新产业。

二、存在的问题及原因

虽然杭州市始终把实现好、维护好、发展好农民土地权益，处理好农民与土地的关系作为自然资源管理的出发点和落脚点，按照部、省要求，规范有序推进农村土地管理。然而，在实践探索过程中，农村土地利用仍然存在量大点散、效率较低、流转困难等问题。

（一）农村用地量大点散

近年来，杭州市城市化进程快速推进，但农村用地规模并未随之缩减，呈“人减地不减”逆向扩张趋势。农民建房各自为战，既“ 线性”扩张“沿路爬”，又“块状”扩张“摊大饼”，导致在历次土地卫片执法检查中，农民建房违法占用耕地都是主要类型之一。究其原因，主要在规划管理的缺位，没有一个统一和强有力的规划来引导，村庄规划未能全覆盖。

（二）农村用地效率较低下

长期以来，农民建房存在“管地难管房、管批难管建、管用难管退”现象。杭州市“一户多宅”、少批多建、未批先建等问题也存在。此外，随着大量农村劳动力进城务工，远郊山区出现“空心化”趋势，但想拆除进行农村建设用地全面整合又困难重重，农村土地利用效率较低。

（三）农村土地产权流转困难

一方面，部分地区只注重“伸手要指标盖农房”，不注重充分盘活村内闲置农房、闲置宅基地和零星建设用地，不仅挤占了农村配套设施、文化活动等公益事业用地，也导致集体经济和农村电商、农业观光等农村新产业新业态“无地可用”“野蛮生长”。另一方面，宅基地的特殊供应和保障模式，使其成为农民身份的“福利房”，哪怕已经离开农村的城镇居民，也不愿意放弃宅基地使用权。另外，宅基地历史遗留问题复杂，超占面积如何处置无据可依，闲置农房和宅基地“退不出、流不动、用不好”。该退出的宅基地退不出，新的用地需求不断增加。

三、对策建议

农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的基础制度支撑，事关集体增收、农民增益，关系用地增效、治理转型。下一步，杭州市要以推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为目标，进一步总结推广全域整治和宅基地产权制度改革试点经验，探索助推乡村振兴新路径，让农村美起来、农民富起来、基层组织强起来。要重点抓好以下工作。

一是加快房地一体的农村不动产确权登记。按照“确认一批、拆除一批、补办一批、注记一批”方式分类处理历史违法建筑，加快推进全市宅基地及农房一体化登记，进一步夯实农村土地产权基础，保护农户合法财产权益。

二是加强乡村振兴的国土资源政策供给。推进利用存量集体建设用地建设租赁住房，发展乡村旅游、现代农业等特色产业，吸引返乡人员创新创业。研究探索新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标收益分配新机制，确保农村优势资源取之于农、用之于农，将土地增值收益、资源配置更多地投向“三农”。

三是推进农村土地全域综合整治。总结推广西湖区土地全域整治试点经验，充分发挥土地综合整治的平台作用，有效利用零星分散的存量建设用地，因地制宜地推进土地综合整治，实现耕地集中连片保护、建设集聚集约保障、“三生”空间高效融合，引领乡村振兴绿色发展。