优化机构职能体系 破解基层治理难题

成都市委编办

基层治理是国家治理体系的基础。成都市以新一轮机构改革为契机，探索构建党委全面领导、城乡社区发展治理委员会牵头抓总、职能部门协同配合、乡镇（街道）组织实施、城乡社区多元共治的机构职能体系。

基层治理是国家治理体系的基础，构建优化协同高效的机构职能体系是治理体系和治理能力现代化的重要保障。按照习近平总书记对四川及成都工作系列重要指示精神，四川省成都市委把基层治理体制机制创新作为加快建设全面体现新发展理念城市的基础性工作。针对基层治理中普遍存在的职责分散、监管执法缺位、公共服务不足等难题，成都市委编办紧紧抓住转变职能、理顺关系、用好资源三个关键，以新一轮机构改革为契机，探索构建党委全面领导、城乡社区发展治理委员会牵头抓总、职能部门协同配合、乡镇（街道）组织实施、城乡社区多元共治的机构职能体系。

一、构建统筹有力的四级组织架构，破解基层治理主心骨不强难题

针对当前基层治理条块分割、职能交叉、资源分散等难题，成都市着眼超大城市治理现实需要，坚持优化协同高效的原则，设立专门机构统筹分散在不同主体、不同层级的资源和管理服务职能，同步推进乡镇（街道）职能转变和城乡社区还权赋能，构建治理职能集中统一、市县乡村四级联动的基层治理组织体系。

（一）设立专门机构，构筑基层治理“火车头”。树立综合治理、系统治理理念，在市、区（市）县两级统一设立党委城乡社区发展治理委员会，作为地方党委专司基层治理工作的职能部门，将原来分散在组织、民政、发改、人社、住建、财政等40多个部门的基层治理职能归集到一个部门，赋予城乡社区发展治理委员会“顶层设计、资源整合、统筹协调、督促落实、重点突破”五大核心职能。在调整相关部门“三定”规定基础上，进一步细化明确涉及40余个部门57项重点任务的基层治理职责任务清单，全面形成统一领导、上下联动、各负其责、协调有序的基层治理机制。

（二）转变乡镇职能，建强基层治理主支撑。坚持“两级政府、三级管理、专业高效”的导向，推动乡镇（街道）职能“瘦身健体”，将专业服务和经济职能充分授权到产业功能区，将行政执法权整合到区（市）县综合执法机构，将社区服务、社会管理等公共服务事项委托给社区组织，乡镇职能转移到社区发展、组织公共服务、实施综合治理、优化营商环境、维护社区平安五个方面。围绕职能转变，重构乡镇组织架构，撤销原负责产业发展的经济发展办公室，聚焦基层治理重点任务，按照“5+X”模式统一设立综合办公室、党群办公室、社区发展办公室、社区治理办公室、民生服务办公室，打造职能集中、力量集中、组织集中的基层治理“一线指挥部”。

（三）推动社区归位，激活基层治理微细胞。结合放管服改革，全面清理村（社区）证明事项，从313项缩减至15项，精简了95.2%。深入落实基层减负部署，协同修订“社区减负十条”，针对社区行政化倾向，建立社区事项准入制度，采取负面清单方式收紧职责任务社区“入口”，对下沉社区的管理服务事项，一律报区（市）县委城乡社区发展治理委员会初核，并经区（市）县委研究批准，让社区腾出更多精力强化党的建设、教育引导群众、发展居民自治、统筹公共服务。

二、构建重心下移的监管执法体制，破解安全稳定防护网不密难题

安全稳定是基层治理的核心任务。针对当前监管执法浮在面上、维稳责任压在基层、违法事件引发社会焦虑的普遍性难题，成都市坚持权责对等、重心下移、触角延伸的总体思路，因地制宜探索三种综合执法模式，构筑起一张全领域覆盖、全区域联动的安全防护网。

（一）探索综合派驻执法。

坚持在事权下移、人员下沉和就近管理等方面精准发力，积极探索“条块结合、以块为主”的综合派驻执法模式。聚焦保安全、维稳定、促和谐等职责，在市辖区街道实行综合执法局下沉力量开展综合执法，在一般乡镇依托城管执法中队开展综合执法，实行日常管理在镇街、用人考核在属地、业务指导在部门的机制。按照生产、生活、生态融合发展和构建新型产业社区发展需要，在产业功能区设立综合监管执法联动办公室，实行建管分离、封闭运行、派驻执法、统筹调度的“四位一体”运行机制，同时，加大规划和自然资源、水务、生态环境等行业领域委托监管力度，破除条块不清、监管缺位、管用脱节等体制性障碍。

（二）探索全领域综合执法。坚持从源头上探索解决基层面临的多头执法、重复执法、推诿执法等难点问题，采取试点先行、逐步完善的方法，在彭州市探索“大综合、全覆盖、一支队伍管执法”的全领域综合执法模式。重点整合除公安、生态环境以外的24个部门的执法职责，在综合执法局集中行使3500余项行政处罚权和与之相关的行政检查权，实现“多元分散执法”向“一元综合执法”转变，由原有执法人员从428人减少至223人。制定综合执法权力清单、日常巡查清单和责任清单，组织综合行政执法部门与行业主管部门签订执法分工协调配合《备忘录》，从责任义务、配合方式等方面明晰权责关系，确保执法行为及时到位、责任清晰可查。按照互补增强原则，建立与职能部门、乡镇（街道）之间的常态化衔接机制，从制度上改变过去联合执法临时性、突击性和监管“留白”的弊端，切实提高执法质量和效率。

（三）探索智慧监管执法。以综合执法处置更及时、执法过程更规范、部门协作更顺畅、考核评价更科学、基层治理更精细为目标，积极推动“互联网+综合执法”。指导崇州市抓住全国智慧城市试点工作有利契机，整合与综合执法相关的审批事项、法律法规、权力清单等数据，建立统一的综合行政执法智慧服务平台，将规划和自然资源、城管等12个部门的1900余项综合行政执法事项集成到平台运行，依托平台载体构建集指挥、协调、决策、处置、监督、考核为一体的网上执法体系，推动综合执法从“业务驱动”向“数据驱动”转变，切实做到“人在干、云在算”。综合行政执法智慧服务平台运行以来，崇州市开展执法巡查10万余次，累计受理投诉举报和信访件6000余件，处理率达100%，执法效率提高50%。

三、构建灵活高效的资源配置机制，破解公共服务供给者不足难题

机构编制资源是公共服务的源头性资源。政务服务资源分散和事业机构编制资源不足是制约公共服务供给的瓶颈性难题。成都市坚持以基层群众全方位、高品质公共服务需求为导向，加强政务资源整合下移，实施事业单位机构编制灵活配置，探索创新事业单位法人治理，最大限度满足公共事业发展的编制需求，为满足人民对美好生活的向往用好政策、盘活资源。

（一）建立以仅跑一次为目标的政务资源整合机制。从社会关注群众关切的“办事难”“多跑路”等现实问题入手，积极推动服务资源向群众身边聚集、服务流程向最简最少优化。在20个区（市）县和成都天府新区、成都高新区成立行政审批局，集中办理审批事项和政务服务事项，全面实行“一枚印章管到底”的审批服务模式，确保群众办事“一窗受理、集成服务”。结合编制权责清单，指导相关部门优化服务流程，制定审批服务事项“马上办、网上办、就近办、一次办”清单，积极推行政务服务全域通办、一网通办、容缺受理，开展上门服务、代办服务、预约服务、快递服务等特色服务，确保企业和群众办事“仅跑一次”。

（二）建立以职能评估为基础的机构编制调剂机制。面对机构编制资源的有限性与不断增长的公益服务需求之间的矛盾，坚持“内涵挖潜”理念，以职能管理为核心，构建科学量化的职能运行评估体系，重点评估职能来源依据、履责轻重强弱、岗位设置运转等情况，适当核减职能弱化、工作任务不饱和单位的编制。按照“要增编必清理、先减法后加法”的原则严控编制总量，对职能未作大的调整、工作任务没有大幅增加、新增工作为阶段性任务、新增任务可市场化解决的，一律不再增编，确保机构编制资源用在保障民生上。

（三）建立以法人治理为模式的事业单位运行机制。将完善事业单位法人治理作为激发事业单位发展活力、提升公益服务质量的重要抓手，在公益类事业单位开展决策、执行、监督相互协调制约的法人治理结构试点。在公办中小学校探索“两自一包”法人治理模式，按需下放人权、财权、事权，建立人员能进能出、收入能高能低的用人制度和内部分配制度，推行教师自聘、管理自主、经费包干，解决城市学龄儿童急剧增长所带来的编制紧缺问题。在公立医院探索“两转一去”法人治理模式，以去行政化为导向，推动人员由身份管理向岗位管理转变、薪酬由身份工资向岗位绩效转变，增强医院内生动力，促进医疗服务能力整体提升。