论养老用地供应优化和监管强化

■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

我国社会即将进入深度老龄化阶段，国家要求大力发展养老服务业，然而，土地供应政策却成为影响养老业①①养老业是养老事业和养老产业的统称。发展的主要瓶颈之一，亟需优化养老用地的供应，强化养老用地的监管，保障供地，规范用地。保障养老设施建设规划的合理性和前瞻性，保障养老供地的数量充足和质量达标可用，监管土地按照规划用途和合同约定使用，防止圈地异化，防止消费侵权。

1 养老用地供应与监管的政策背景

1.1 养老用地与养老地产概念界定

养老设施用地，简称养老用地。2014年原国土资源部印发的《指导意见》将养老服务设施用地明确为“医卫慈善用地”，具体用途限制为：“专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施”，排除了商业性设施占用土地，强调了满足基本生活需求的服务性特征。以后的政策又明确排除了老年公寓，把它定性为房地产。在养老服务业发展实践中，养老用地的性质呈现出三种情形：商业用地40年期限，工业用地50年期限，专项养老用地50年期限。

养老地产中包含小部分养老用地，大众话语把养老地产用地也称为养老用地，严格来说是泛化了法律概念，由于一些学者和媒体也这样理解使用，权且把它作为广义解释。狭义的养老地产，是指纯粹的老者居住社区，性质为住宅，兼具养老机构的功能；广义的养老地产还包括老年公寓与一般住宅混合建设的地产；养老机构，主营是服务，是为老年人提供包含住宿的照料服务的机构。土地供应需要做好养老机构与养老地产、狭义养老地产与广义养老地产的甄别工作，厘定不同的优惠幅度。养老机构与养老地产的本质区别，是以服务为主还是以居住为主，狭义养老地产与广义养老地产的区别比较明显，一个是纯老龄社区，一个还包括全龄社区。对于纯老龄社区是否属于养老地产尚存在争议，因为它与养老机构具有极大的相似性，不过政策已经将它定性为房地产[1]。

1.2 国家陆续出台相关制度规范

2013 年以来，以《老年人权益保障法》修订为契机，以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为纲领性文件，一系列新政策陆续出台，大大加强了对养老业的支持力度。在养老用地政策方面，2014年原国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（以下简称《指导意见》）等文件提出了多项新规定，确定了优先供应、专地专用、低价供地原则，旨在鼓励建设养老设施[2]。2019年4月自然资源部办公厅又印发了《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，提出了更加灵活多样的养老用地供应方式，强调对包括养老业在内的公共设施优先、足额供地。2019年6月20日，自然资源部出台《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》，拟替代即将到期的2014年《指导意见》。②我国行政规范性文件实行有效期制度，有效期由文件载明或者由各省规定，一般为5年。2014年原国土资源部发布的《养老服务设施用地指导意见》明确文件的有效期是5年，2019年6月20日，自然资源部出台的《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》同样规定了5年有效期。

我国现有养老土地供应政策还属于“双轨制”：一种是无偿划拨用地③划拨方式供地，是指政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用，或将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。，另一种是通过“招拍挂”程序有偿获取土地。对于养老用地，供应的原则是对非营利性机构无偿供应，对营利性机构有偿供应，无偿供应的方式是划拨，有偿供应的方式则灵活多样。养老地产业用地情况比较复杂，有划拨，有出让，还有混合用地。

涉老集体建设用地政策也经历了阶段性演变。依据现行土地管理制度，集体建设用地尚不可用于非农建设，2014年《指导意见》隐性排除了民办营利性养老机构使用集体建设用地。但自1999年原国土资源部批准农村集体建设用地流转试点以来，一些省（区、市）陆续出台了探索性政策，2015年国务院又在33个试点县（市、区）进行市场化土地流转。2019年国家新出台政策，鼓励盘活集体土地，包括修建养老设施，但没有明示营利性，也没有强调非盈利，属于模糊表达。

2 养老用地供应与监管的问题分析

目前的土地供应制度还不能很好地适应社区化养老的客观需求。在养老社区的设计、规划方面，也缺少成熟的经验和系统的标准。现阶段民政部门认清了现实，调整了政策，把“机构为支撑”转变为“机构为补充”，使力量聚焦在社区养老，甚至包括主要为居家养老提供社区公共服务，但自然资源部门相应的调整似乎不甚明显，供地没有突出重点。

2.1 养老用地供应方面存在的问题

目前养老用地供应方面存在的主要问题有：用地政策与法律相冲突导致执法违法，用地政策本身缺陷阻碍市场发展，政府指导不力导致养老业外行盲目用地，后续无力经营；拍卖出价最高者得导致用地成本畸高，项目不可持续；出让时不允许设置限制条件，导致过度竞争，养老业内行被挤出等。

(1)养老供地政策与法律相冲突。主要表现为企业参与用地竞争资格的冲突性规定。根据《指导意见》，“不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。”这样规定等于敞开大门，任何有意愿的企业都可以参与竞争。但是，按照《中华人民共和国招标投标法》第十八条的规定，招标人可以要求投标人提供有关资质证明文件和业绩情况并进行资格审查。法律、部门规章的效力高于行业性政策，招标投标活动必须遵守招标投标法的规定[2]。

(2)用地时限太短影响企业长远规划。较短的用地时限，与养老设施前期投入大、回收期长、盈利空间有限的特点相悖，易诱发企业短期行为。养老地产业成本回收期一般达到10年甚至更长，养老综合社区多以商业或综合用地性质拿地，用地时间为40年或50 年，时间较短，而且，按照《物权法》149条规定，到期后前途未卜，对企业长远规划产生一定影响。

(3)准入无限制抬高了地价。竞价准入限制少，单凭设定低起拍价恰恰抬高了地价。实践证明，这种思路导致事与愿违。比如，2014年4月深圳出让两宗养老设施用地，地块起拍楼面价约2600元/m2，折合每个床位土地成本10万元～13万元，吸引了大量企业参与竞拍。结果溢价率达600%，刷新了所在片区的地价，每个床位土地成本涨至78万元左右。

2.2 养老用地监管方面存在的问题

养老设施运营后，经营者擅自改变土地用途的不多，但改变用地强度的比比皆是。比如，养老混合用地中的设施配建不达标，对原规划各种缺斤短两，电梯面积缩水，开盘之前大力宣传的高端养老社区，开盘之后却绝口不提养老的任何信息，有人问起回答是最后再说。养老地产在我国尚属新生事物，目前仍然处于摸索阶段，出现了一定程度的无序状态。

(1)监管不力导致以养老为幌子实营房地产现象不同程度存在。据报道，2012年美国最大的养老集团曾在中国考察，之后认为中国老年住区的发展步入了房地产的陷阱，遂决定不参与中国养老产业市场。一些开发商以开发老年住宅为幌子，一是争取政策优惠，二是以此作为宣传的噱头，吸引消费者，但口惠而实不至。河南某号称高端养老社区的项目，卖到当地最高价，却不能兑现承诺，在2018年发生纠纷，到目前尚未整改。

(2)政策不明导致对养老混合地产监管困惑。主要是对会员制经营没有明确说法且争议颇多。比如，上海的亲和源以会员制模式经营，会费是当地房价的7折，还要另外缴纳年费。对于会员费的性质，认识不一，有租金、物业费、预付金等多种说法[3]。一方面，会籍出售合同如果被认定为物业买卖合同，则违反了对地上的养老地产不能分割转让的规定；另一方面，会籍出售合同如果被认定为物业租赁合同，按照《合同法》租赁期限不得超过20年，租期短资金回收慢。此外，会员制经营还存在担保权实现等法律风险。因此，业内比喻养老地产是在“悬崖边跳舞”。

(3)对于违反修建性详规缺乏监管。楼盘对外宣传依据的主要是修建性详细规则，但是开发商常常擅自改变。修建性详细规划的审批已经于2012年取消，对其监管也随之松懈。对于违反修建性详规，行政机关一般不予处罚，但是这种行为对于消费者具有直接的、显性的影响，极易引发群体性事件。比如，主打养老概念的楼盘对电梯可放置担架的宣传等，监管往往被动软弱，无法及时和有效地保护业主利益。

(4)缺少官方引导警示，投资商盲目上项目。养老市场前景可观，养老产业却是新生事物，官方本身在探索，没有能力给予市场指导。2013年前后，房地产市场劲风已过，企业纷纷试水养老地产，但是投资成功的少有。2019年仍然存在相似的问题。例如，某县域风景区旁边，某投资集团投资数亿元建设了一个针对高端养老消费群体的大型养老社区，数年来一直亏损。据一位养老业内资深人士说，该项目在建成之后曾经请他去指导过，他认为，至少十年到十五年之内，非一线城市的纯养老地产不会盈利，主要原因不是消费能力，而是消费观念。中国“50后”及以前的老者，是一路吃苦过来的人，有钱也不舍得消费，加之中国传统家庭儿女养老观念的根深蒂固，注定他们不会是养老地产的客户群。必须要等到“60后”群体有了休闲养老的需求以后，其消费才能支撑起纯养老地产盈利[4]。

3 对养老用地供应优化和监管强化的建议

低价供应和足额供应是养老用地的理想供应状态。从中央精神来看，对养老业发展是鼓励和支持的基调，且力度越来越大。而当优惠措施足够诱人的时候，难免吸引来“披着羊皮的狼”，这就需要加强监管，防止不以养老为目的的变相圈地和为了快速盈利而分割销售项目等违规操作。

3.1 优化养老用地供应制度，保障供地法律政策高品质

自然资源部办公厅2019年4月印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》 (以下简称《指引》)，2016年版同时废止。国家及有关部门新出台的政策规定与《指引》不一致的，以新的政策规定为准。可以预见，以后的土地供应方式将更加多元，建议针对前述实践中存在的问题，结合新的政策，构建更切实可行的养老用地制度，助力养老业发展。

(1)从供应端发力保护养老经营与消费预期。应区分养老设施公益化、半市场化和市场化的不同性质，进行不同方式的土地供应。在允许土地抵押融资的同时，应该要求在抵押合同中特别注明保护消费者权益的约定条款，以化解养老消费的制度风险。为适应我国不可逆转的老龄化趋势，也可以进行更大胆的制度探索，即经正当程序认定为养老用地的，一律按照70年土地使用年限，并规定到期后自动延期权益不变，以稳定养老服务经营者和消费者的共同预期，利好养老市场发展。

(2)设定养老用地出让原则为综合最优者得。过去的出价最高者得已有惨痛教训。改变为综合最优者得，需要将出让方式限定为招标、挂牌和协议，原则上排除拍卖方式。应废止养老供地不允许设置门槛的规定，土地出让设置行业资历性、信用性条件等优先选项，利好养老设施的后续经营。

(3)制定营利性机构的“先租后让”供地实施细则。建议细则规定，将现行的在签订租赁合同时就确定租赁地块出让起始价的制度，修改为出让时再评估地价，以科学反映租赁期间地价的变化状况，使地价更公平合理。“先租后让”方式已经照顾了企业的资金困难，不宜过度照顾造成市场不公平。(4)明确集体建设用地可开办营利性养老机构。应加快城乡统一建设用地市场建设，集体留用地应优先用于养老设施建设，允许各种主体在农村投资开办营利性养老企业。2019年5月中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，标志着我国城乡关系经由“统筹发展”“一体化发展”阶段，正式迈向了“融合发展”的新阶段，也发出了营利性养老设施下农村的信号[5]。

3.2 强化养老用地监管制度，保障监管方向与时效

(1)处理好政府与市场之间的关系。政府在养老用地监管中，对于法律和政策尚未明确的事项，比如养老地产的会员制销售，应把握以下原则：一是尽量不干扰正常的市场秩序，充分尊重当事人意思自治；二是尽量不破坏竞争的效率，避免政府行为导致的不公平竞争；三是对市场行为查漏补缺，为市场所不能为。总之，政府与市场各司其职、分工合作，才可能同时实现保障基本与激发活力[6]。

(2)构建养老用地市场信用体系。养老用地供应时应使用企业信用信息，并将企业信用度列为竞争条件。借助原有的守信联合激励和失信联合惩戒制度，对养老服务机构及其负责人，在用地方面信誉良好的给予联合激励，存在严重失信行为的实施联合惩戒，引导诚实守信的市场风尚。给予企业荣誉和奖励的机构，应该对其真实性负责，发生信赖事故的，给予消费者信赖利益赔偿。

(3)运用行政合同模式监管。在国有建设用地使用权出让合同中明确配建要求，将养老服务设施的开发投资条件和开发建设周期，以及建成后的监管方式等详细要求写入合同。各级自然资源部门要积极参与跨部门养老服务综合监管，与相关部门建立养老服务设施规划和用地协调监管机制，将程序措施、责任部门等写入联合监管协议。应吸取以往的教训，建立给予监管协助方工作津贴的制度。

(4)强化动态监管机制，注重监管及时有效。应以土地出让合同和监管协议为依据，以信息化和信用化为依托，进行动态监管。以行政方式无偿或低偿获得的土地，重点查闲置浪费和改变用途；以市场竞争方式获得的土地，重点查改变规划和改变强度。在市县层面，将养老服务设施用地纳入土地利用动态巡查日常工作范围[7]。对于投诉控告，必须专人负责全程实时反馈处理结果。

(5)明确认可会籍销售模式。目前企业更倾向于选择地价较低的养老土地来源，但相应地，物业不能分拆销售，又因为我国养老行业融资渠道少，只能转向会籍、使用权等销售模式。监管政策应明确认可这种经营模式，并配套风险防范措施。

(6)修改担保法司法解释，消除法律风险。根据最高人民法院适用担保法的司法解释， “抵押权实现后，租赁合同对受让人不具有约束力”。这一担保权实现的法律风险，不仅会搅扰监管秩序，制造监管难题，而且会阻却消费，影响发展。消费者有信心也是产业发展的重要条件。应修改这一司法解释，给予养老设施抵押特别的规定。