人民政协在社会主义协商民主体系中的地位与作用

2019-01-27侯东德

中共中央党校学报 2019年2期

侯东德郑银

（西南政法大学民商法学院，重庆渝北 401120）

一、推进人民政协在社会主义协商民主体系中地位作用实现的重要意义

习近平总书记在党的十九大报告中明确作出中国特色社会主义进入了新时代的重大政治论断。步入新时代，社会主义协商民主渐已形成横向覆盖广泛、纵向层级联动的严整体系。具体言之，社会主义协商民主包括三个层面：国家层面的协商民主，包括人大协商、政党协商、政府协商和政协协商；社会层面的协商民主，包括人民团体协商和社会组织协商；基层层面的协商民主，包括对村（社区）的协商、乡镇（街道）的协商、企事业单位协商[1]。在推进社会主义民主政治建设过程中，各个层面的协商民主在健全民主制度、丰富民主形式和拓宽民主渠道等方面发挥了关键作用。为此，从发展民主政治、健全人民当家作主制度体系的高度，进行广泛、多层、制度化发展的战略新部署，明确提出统筹推进基层协商、社会组织协商、政协协商、政府协商、人大协商、政党协商等不同层面的协商民主[2]。关于社会主义协商民主的全新论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的内容构成，是发展社会主义民主政治、推进协商民主体系建设的过程中应当遵守的行动向导。具体而言，统筹推进不同层面协商民主的发展，是将各个部分、不同层面的协商民主渠道视为一个有机整体，从总体布局上通盘筹划、向前推进，通过发展各个协商渠道使社会主义协商民主体系功能得到最大发挥。这在很大程度上表明，全面推进不同层面协商渠道的发展，促进其在社会主义协商民主体系中作用的发挥，是完善社会主义协商民主体系的有效途径。

在推进不同层面协商民主渠道统筹发展的进程中，尤其需要防范的是部分协商渠道及其协商主体陷入集体行动能力不足之困境，最终导致社会主义协商民主体系中各个协商主体发展不平衡不充分的现象。根据曼瑟尔·奥尔森的观点，集体行动能力之不足可以通过制度规范的形式加以引导，通过自愿、有序地加入突破集体行动的逻辑，使民主得以有效运转[3]。从我国社会主义协商民主体系的整体建设出发，借助政协协商的突出优势，推进人民政协在社会主义协商民主体系中地位与作用的实现，有利于以制度规范的形式带动其他协商渠道或协商主体自觉行动起来。在某种程度上，这也与通过局部优势推动整体发展的理念相契合[4]。具言之，人民政协具有独特的协商使命、完善的组织架构和广泛的协商格局，并在长期的实践中积累了充足的制度存量，在增强政治认同、提升参与程度和形成制度体系等方面具有突出优势，能够更为科学地对社会主义协商民主所关涉的为何协商、与谁协商、如何协商等核心问题给予作答，从而整合其他协商渠道共同发展、统筹推进社会主义协商民主体系的完善。因此，推进人民政协协商民主在社会主义协商民主体系中地位与作用的实现，对于统筹推进社会主义协商民主体系的发展具有重要的理论和现实意义。

二、人民政协在社会主义协商民主体系中的地位

（一）准确把握人民政协地位的必要性

党的十九大报告提出，人民政协在新时代社会主义协商民主体系中具有“重要渠道和专门协商机构”地位，并对人民政协参与社会主义协商民主体系构建提出要求。同时，在实践层面，仍需进一步对人民政协的“重要渠道和专门协商机构”的地位进行深入地学习与把握。具体而言，准确把握人民政协在社会主义协商民主体系中的地位具有必要性。

第一，准确把握人民政协在社会主义协商民主体系中的地位，与新时代社会主义协商民主体系建设统筹发展的要求是一致的，这将有利于合理界分不同协商渠道的定位，通过不同协商渠道的作用发挥，实现整体之和大于部分相加的放大效应，更能有效促进整体发展。

第二，准确把握人民政协在新时代社会主义协商民主体系中的地位，与制度化发展的要求相适应，这将有利于充分发挥人民政协的制度优势。人民政协的协商民主是一种初步实现了制度化的协商民主，是社会主义协商民主在制度层面的重要组成[5]。因此，人民政协制度优势的发挥具有一定示范效应，为规范群体成员行为发挥助推作用，从而整合其他协商渠道及不同协商主体自觉采取行动，实现社会主义协商民主的制度化发展目标[6]。

第三，准确把握人民政协在新时代社会主义协商民主体系中的地位，与提升人民政协履职能力、实现人民政协自身发展等要求相适应，有利于树立人民政协协商民主在文化发展和理论发展中的自信，推进政协协商在社会主义协商民主体系中话语权的构建，使日常政治生活中有更多的话语表达渠道。

（二）人民政协是社会主义协商民主的重要渠道

相较于选举民主，社会主义协商民主是一种更具潜能的民主形式，在理论和实践层面上具有十分重要的价值优势[7]。发挥政协协商优势、准确把握人民政协在社会主义协商民主中的重要渠道地位，需要从以下三方面进行。

首先，人民政协是社会主义协商民主中的重要渠道，包含着诸多协商民主要素。一方面，人民政协参与了开国建政的历史过程，在其中发挥重要作用[8]，将协商的思想与方法植入新中国的血液与骨骼之中，为我国的民主政治中协商民主的传统奠定坚实基础，加速了社会主义协商民主的进程；另一方面，人民政协通过自身制度优势，在发挥政治协商、民主监督、参政议政等职能的过程中，对我国的协商民主贡献了力量。

其次，应进一步明确对人民政协重要渠道地位的认识，人民政协并非社会主义协商民主的主要渠道。关于人民政协重要渠道地位的认识呈现出发展、理性的认识规律。起初有学者将人民政协的重要渠道地位直接等同于主要渠道地位，并进一步提出发挥人民政协作为协商民主主要渠道作用的号召[9][10][11]。然而，重要渠道的地位并不等同于主要渠道地位。新时代社会主义协商民主体系中存多个协商渠道，其中以政党协商为例。政党协商是中国共产党直接与各民主党派所进行的协商，而不是通过人民政协这一平台进行的协商，这种协商渠道相较于政协协商而言具有更为重要的领导地位。同时也充分说明，政协协商在社会主义协商民主体系中是居于重要渠道地位，而不能使用主要地位等词汇进行替代用语，二者之间存在差异。

最后，人民政协的重要渠道地位表明人民政协并非社会主义协商民主的唯一渠道。如上所述，社会主义协商民主体系蕴含多个协商渠道，包含多种协商制度，呈现出多样性的特征。因此，政协协商在社会主义协商民主中不具有唯一性。在我国协商民主体系完善、健全的进程中，各个协商渠道都将挖掘其自身的协商资源与优势，这就使得人民政协的重要渠道地位面临被其他协商渠道边缘化的危险[12]。在发展政协协商的进程中，应当时刻警醒、持续关注于自身能力建设的加强，发挥与自身地位相符合的功能。

（三）人民政协是社会主义协商民主专门协商机构

关于人民政协在社会主义协商民主体系中专门协商机构的定位，是以习近平同志为核心的党中央关于社会主义协商民主制度所进行的理论创新和实践创新[13]。立足新的历史方位，如何准确把握人民政协的专门协商机构地位，直接关系到人民政协在社会主义协商民主体系中地位实现。将人民政协作为我国社会主义协商民主体系中的专门协商机构，主要是针对协商民主体系中其他协商机构而言的，即在功能发挥中，人民政协是专门从事协商的机构。并且，人民政协“专门协商机构”地位的新论断，已经对人民政协工作的转型升级提出了新要求[14]。

首先，专门协商机构更加准确、严谨地界定了在社会主义协商民主体系中人民政协应当发挥的作用。何谓专门？通常具有三层含义，一是指特地，限于某一范围而专一做某事；二是指专长，即擅长于从事某一项工作；三是指特别的、不同于其他的[15]。就人民政协作为专门协商机构而言，一是指人民政协应当是主要进行协商民主的机构，人民政协当前或将来一段时间内在其履行政治协商、参政议政和民主监督等各项职能的全过程中都应当将协商民主纳入，并将其作为最主要的工作之一；二是指人民政协应当是擅长从事协商民主的机构，这就要求人民政协在具体工作中应当始终围绕提升协商质量和专业化协商水平为工作重心，不断增强自身能力建设；三是指人民政协作为专门从事协商民主的机构，不同于社会主义协商民主体系中的其他协商渠道，它在协商形式、制度、能力等要素上都具备其特殊性或突出优势，需要更好地发挥人民政协的独特功能。

其次，人民政协作为专门协商机构，在推进社会主义协商民主体系建设过程中应当发挥其协商优势。所谓协商，在生活领域中是指共同商量以便取得一致意见的行为，在政治领域中是一种重要的民主形式。而“协商”对于人民政协而言，一是意味着人民政协在日常工作中应当将协商作为工作方法，普遍地运用于各项工作之中。二是意味着人民政协作为专门协商机构，它应当满足非权力性和非决策性的特征要求[16]。其中，非权力性是指人民政协不是权力机关而是一个凝共识的聚力机构，这个聚力机构令人信服的力量不是靠国家强权，而是源自于其本身有事共同商量、共同决议的协商优势，通过协商吸收多方意见和建议，更好地处理公共事务；非决策性是指人民政协不是决策机关而是一个旨在为党和国家事业发展建言献策的机构，这就要求人民政协应当以决策机构为中心，充分发挥其建言献策的智囊团和思想库的作用，为公共事务的发展提供智力支持[17]。

最后，人民政协作为专门协商机构，表明人民政协自身并非协商主体而是一个将各协商主体汇聚起来参与协商的协商组织或平台[18]。作为专门组织协商的平台，一方面，人民政协应当积极致力于其自身的组织平台建设，通过营造舒适的协商氛围、搭建友好的协商秩序、畅通不同层级组织的协商渠道等方式，优化自身建设；另一方面，人民政协应当增强服务意识，以采取多种措施、提升政协委员的协商水平、协商能力和协商质量为工作内容，更充分地发挥服务平台的作用。

三、人民政协在社会主义协商民主体系中的作用

（一）作用和地位的关系

从学术上来看，有关人民政协在新时代社会主义协商体系中的作用的探索并未形成规范的研究体系，甚至在许多文献中直接将人民政协在新时代社会主义协商体系中的地位与作用混为一谈，但“作用”和“地位”并非同一概念[19]。因此，实有必要对人民政协的地位与作用的差异予以说明。地位侧重于指某一个体在所处的组织内部中的主属关系，而作用则是指某一人或物对其他人或物所产生的影响、效果。与之相对应的是，人民政协在社会主义协商民主体系中的地位主要在于廓清政协协商与社会主义协商民主体系的主属关系，以及政协协商在社会主义协商民主体系中的重要性、所处位置；而人民政协在社会主义协商民主体系中的作用则旨在明晰人民政协在参与社会主义协商民主体系构建的过程中，基于重要渠道和专门协商机构的地位最终能够发挥的功能、达成的效果。这表明，对于人民政协在社会主义协商民主体系中作用的探究本身就是一个既富有理论深度又具备现实意义的问题，它不应该与人民政协的地位混为一谈。

常言道，有为才有位、有位则更须有所为。这表明，人民政协在社会主义协商民主中的地位与作用二者之间是一种相辅相成的逻辑关系[20]。一方面，人民政协在社会主义协商民主中作用的发挥是其地位实现的重要基石；另一方面，人民政协在社会主义协商民主中地位的提升与巩固更是依赖于其作用更加积极有效地发挥。对此，在习近平总书记的系列重要讲话中，对于新时代人民政协在社会主义协商民主体系中地位与作用的关系也给出了明确的答案。首先，党的十九大报告首次提出人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构；随后，在2018年全国政协新年茶话会上，习近平总书记明确指出人民政协应当在新时代社会主义协商民主中基于其重要渠道和专门协商机构的地位而应发挥应有的作用。

关于人民政协在社会主义协商民主体系中地位和作用的论述，充分说明在推进社会主义协商民主建设过程中，人民政协应当基于其重要渠道和专门协商机构的地位发挥应有作用，指明了人民政协的职责与未来发展方向。具体而言，借助政协协商在社会主义协商民主体系中的突出优势、基于人民政协在社会主义协商民主中的重要渠道和专门协商机构的地位，人民政协在推进社会主义协商民主体系建设进程中理应发挥整合作用、交互作用和范式作用。对此，下文将对人民政协的三大作用进行详细分析。

（二）协商整合作用

人民政协在社会主义协商民主体系中的整合作用，是指人民政协应当基于其优势，整合其他协商渠道、协商机构、协商主体，共同朝向完善社会主义协商民主体系这一目标而行动。首先，人民政协的政治协商是最成熟、最稳妥的制度化协商民主形式[21]，理应、也能够整合其他协商渠道、协商机构和协商主体采取集体行动，共同朝向完善社会主义协商民主体系这一目标而努力。人民政协的政治协商作为我国政治制度层面的重要内容，其中有关协商精神、协商理念、协商原则、协商工作方法和工作作风等传统优势要素，理应在继续展开协商民主工作中进一步继承与发展，在推进社会主义协商民主体系建设进程中发挥更大的作用。其次，人民政协在社会主义协商民主体系中重要渠道地位的“非唯一性”和“非主要性”将持续激励人民政协与时俱进、保持创新之精神，为整合其他协商渠道及其协商主体采取集体行动提供精神动力。最后，人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构，具有整合其他非专门协商机构或协商主体采取行动的重要功能。专门协商机构地位表明人民政协开展协商民主的专注程度、专职特性和专业所长，丰富的实践经验和发展优势为其发挥整合作用提供基础条件。

（三）协商交互作用

发挥人民政协在社会主义协商民主体系中的交互作用，不仅关系到人民政协协商民主的发展，更关涉到社会主义协商民主体系的完善。社会主义协商民主体系作为一个整体，需要各个协商渠道或协商机构之间的深入交流，以及内部的良性互动。党的十九大报告指出，需推动程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系化建设，需要拓宽协商渠道、加强协商深入程度。为此，一方面，人民政协作为党和政府联系群众的重要桥梁，肩负着协商的历史使命，应基于其专门协商机构和重要协商渠道的地位，加强不同协商渠道之间的互动交流和有效衔接[22]，使各个协商渠道优势能力得以扩展与延伸、薄弱环节得以填充与补强。另一方面，人民政协作为我国爱国统一战线组织是连接不同利益群体的天然纽带[23]，它可以将各界人士聚拢起来并有效整合到人民政协这一协商平台之中，调动一切积极要素并形成各要素之间的良性互动，形成合力、加强社会主义协商民主体系建设。

（四）协商范式作用

“范式理论”由美国学者托马斯·库恩提出，主要是指将原初的范例或模型创造性地运用于其他领域，其运用前提为：须具备可类比的社会历史环境背景和拥有比传统模型更具优势的条件[24]。就新时代社会主义协商民主而言，人民政协不仅应当发挥整合作用与交互作用，更应当在此基础上吸取其精华部分予以发展，促使业已成熟的人民政协协商民主成果作为其他协商渠道或协商机构的借鉴模型。

一方面，社会主义协商民主体系中各个协商渠道或协商机构都是以新时代为背景、以推进社会主义协商民主体系的完善为目标展开协商工作；相较于其他协商渠道或机构而言，人民政协积累了近70年的丰富实践经验和制度存量，伴随我国宪法、政协章程、党中央、各级政协等规范性文件的修改与完善，人民政协在推进社会主义协商民主体系建设的进程中具有更为强大的发展优势和制度惯性，这都有利于助推人民政协协商民主制度为其他协商渠道或协商机构提供借鉴范本。

为巩固与提升人民政协在社会主义协商民主体系中的重要渠道地位，在政协协商中势必持续保持与时俱进、开拓创新之精神，始终追求制度内容层面的先进性与适应性。这将维持与提升政协协商民主的活跃程度、专注程度和先进程度，从而发挥向其他协商渠道或协商机构输送经验和制度范式的作用。

四、人民政协在社会主义协商民主体系中地位作用的实现

（一）地位与作用实现的障碍

经过长期努力，人民政协在推进社会主义协商民主体系的建设过程中积累了较为丰富的理论资源和丰硕的实践成果。然而，人民政协在社会主义协商民主体系中地位与作用的实现在实然层面与应然层面之间仍存在差距，尽管在制度与实践发展中均取得许多成绩，但依然面临着发展不足的问题。概括而言，人民政协在社会主义协商民主体系中地位与作用的障碍主要包括以下方面。

一是步入新时代，我国经济结构、社会结构、文化意识和科技发展等各方面面临巨大变化，对社会主义协商民主的体系化建设形成新挑战。例如，在经济体制全面深化改革的大背景下，随着所有制结构和分配方式的持续优化，不断激发出更多市场主体和利益群体。多元化利益主体参与政治的民主意识和政治热情不断攀升，将直接加剧不同利益群体参与社会主义协商民主的困难程度[25]。面对新时代的变化，党中央对推进社会主义协商民主的发展也提出新的期待和战略部署。在此背景下，人民政协在推进社会主义协商民主体系化建设进程中也需要予以适时回应进行转型升级。为更好地应对新时代的挑战，需进一步寻找新的发展空间、推进人民政协在社会主义协商民主中作用的发挥。

二是政协协商与其他协商渠道或协商机构的沟通机制不通畅。新时代社会主义协商民主已形成完整的体系，各个协商渠道或协商机构之间搭建起相互交流与沟通的桥梁。为进一步推进社会主义协商民主体系的完善，人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，应当搭建起与其他协商渠道或协商机构沟通交流的通道。然而，在实践中，人民政协与同级党委、人大、政府、各人民团体、社会组织和基层各单位的交流互动机制并不完善，尤其是在与党委、人大和政府的关系之中，人民政协的地位仍处于相对弱势地位、缺乏应有的沟通与合作[26]。

三是人民政协协商民主自身建设不足，须进一步加以完善。在践行协商民主意识方面，在与同级党委、人大、政府等主体的外部协商、人民政协内部协商中，仍然不同程度地存在践行协商民主的观念意识不足、对人民政协协商民主的地位和作用认识不充分、缺乏法律法规的支撑等问题[27]。在协商民主理论建设方面，人民政协协商民主理论相较于其实践经验发展相对滞后，主要表现为人民政协对其自身实践规律缺乏深入总结，有碍于提升人民政协协商民主理论的影响力和话语权，影响对实践工作的指导。在协商民主程序方面，对协商程序进一步精细化，比如对政协委员的产生、协商议题的提出、协商内容的确定、协商成果的采纳与反馈等各个环节均以制度化的形式予以规范，提升人民政协在践行协商民主过程中的公平性与公开性[28]。

（二）地位与作用实现的路径

正如本文第三部分所述，地位与作用是两个相区别的概念，二者相辅相成。其中，地位的实现依赖于作用的有效发挥，而作用的发挥则以其地位为基石。对新时代人民政协在社会主义协商民主体系中地位的准确把握，旨在为人民政协作用的发挥提供行动逻辑[29]，而人民政协在社会主义协商民主体系中作用的有效发挥则是促进人民政协地位实现的重要途径。概言之，推进新时代人民政协重要渠道和专门协商机构地位的实现，关键在于推进人民政协在社会主义协商民主体系中整合作用、交互作用和范式作用的有效发挥。

1.协商整合作用的发挥

坚持在继承中发展、在发展中创新，才能为人民政协协商民主事业的发展、人民政协在社会主义协商民主中发挥整合作用提供不竭动力。人民政协在社会主义协商民主中整合作用的发挥，其核心在于贯彻与时俱进理念。主要体现为：履职思维上的与时俱进，深入把握习近平总书记关于人民政协协商民主的重要讲话精神，统筹推进社会主义协商民主的发展，加强协商文化的培育、增强协商意识；履职能力上的与时俱进，提升各政协委员的调查研究能力、合作共事能力和联系群众能力，发挥政协委员的主体作用和带头作用；履职内容上的与时俱进，人民政协协商民主应聚焦于新时代社会主要矛盾的变化、聚焦于党和国家中心任务以及地方党委政府重大决策部署、聚焦于全面深化改革的重大任务，为推进国家治理体系和治理能力现代化建言献策[30]；履职方式上的与时俱进，要求人民政协在开展协商民主工作过程中，结合具体工作性质，将传统履职方式与现代互联网技术相联结，推进其朝向现代化与智能化的方向发展。

2.协商交互作用的发挥

人民政协在社会主义协商民主中交互作用的发挥主要体现在为各个协商渠道搭建沟通桥梁。其一，政协协商应当与政党协商形成良性互动，通过协商议题的双向筛选、协商过程的全面沟通、对党委委托的特定议题承接协商、协商成果的反馈监督等机制的构建，增强同级党委对人民政协协商民主的重视程度，实现政协协商与政党协商的有效互动。其二，政协协商应当辅助配合人大协商尤其是其主导的立法协商，通过接受人大委托，对立法草案展开协商，加强政协社会和法制委员会与人大的具体工作对接，为完善人大协商贡献力量。其三，政协协商应当对政府协商予以支持，通过对政府协商范围的拓展、协商对象的精准选择、协商形式的规范化、政协各专门委员会与政府各部门的密切联系等方式，实现政协协商与政府协商的互动交流。其四，政协协商应当实现与人民团体协商和社会组织协商的渗透与协调。由于人民政协组织中本身就包括部分人民团体成员和部分社会组织代表人士，因此可以通过尽可能多地将不同人民团体和社会组织、新的社会阶层人士吸收到政协组织中来、加强与民政部门的积极合作，实现不同协商渠道之间的交流与互通。其五，政协协商应当发挥对基层协商民主建设的指导作用，可以通过搭建政协委员与基层群众的联络机制、政协委员到基层的考察调研机制、街道乡镇政协组织试点等，实现政协协商与基层协商的衔接。

3.协商范式作用的发挥

发挥人民政协在社会主义协商民主体系中的范式作用，健全政协协商自身制度体系，形成制度范式，向其他协商渠道予以推广。一方面，需要加强自身制度建设，主要包括：改进政协协商主体的产生机制，将议政水平高、群众普遍认可、新兴阶层人士吸收到人民政协委员队伍中来[31]，同时加强各政协委员对协商民主理论的学习与领悟；进一步细化协商内容，包括对协商议题的范围、协商内容的分类和协商内容的透明度等事项都应当进行更为详细的制度规范；规范协商程序，对协商的时间、地点、主体构成、内容确定、主体发言、成果展现形成等各个环节都应当进行更为细化的规定；强化协商的反馈与监督，通过将协商成果的实施情况纳入各级党政领导的考核指标、鼓励各政协委员全程监督协商成果的执行情况、拓宽对政协协商成果的监督渠道等措施的完善，推动政协协商成果的有效落实。

此外，还可以进一步将人民政协协商民主制度发展优势向话语优势转变[32]。在多个协商渠道的统筹发展的背景下，将人民政协在社会主义协商民主体系中范式作用的发挥向话语优势转变，以应对政党协商、人大协商、政府协商等协商渠道中强大话语体系的作用，巩固其在社会主义协商民主体系中的重要渠道和专门协商机构的地位。为此，人民政协可以通过推进话语体系建设、突出政协协商与其他协商渠道的优势、彰显政协协商制度特色等途径，实现政协协商理论的总结、政协话语体系的凝练和话语优势的构建，最终形成更为完善的政协协商话语体系，从理论、实践层面论证政协协商的独特优势，并将话语体系成果向外界输出。