法治南昌建设中的基层治理法治化研究

张桔 宗妍 钟晟

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

一、推进基层治理法治化是实现法治南昌建设的基础性工程

（一）推进基层治理法治化是南昌经济社会发展形势的需要

我们应当清醒地认识到，在全面深化改革阶段，南昌的基层社会出现了许多新变化、新问题、新情况，比如，经济发展带来南昌基层社会阶层的细化导致利益的冲突；城市化发展增加了基层社会的流动性，使得南昌在社会治理上呈现出开放性与多元化趋势；外来文化的冲击使得基层社会的价值出现某些领域真空和失范的情形。与此同时，一些社会治理难题，比如与土地相关的社会矛盾、生态环境遭破坏、社会自治程度不高等在基层社会不断积累，若不及时解决，则会影响南昌社会稳定与经济社会发展。因此，推进基层治理的法治化具有基础性地位和作用。

（二）推进基层治理法治化是建设法治南昌的需要

党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化” 的要求。党的十九大报告则进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 这对正在进行的法治南昌建设提出了更高要求，我们必须坚持运用法治的手段解决面临的问题，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。所以说，把基层社会治理纳入法治化轨道是为南昌市改革发展稳定大局保驾护航的必由之路，是推进法治南昌建设的必然要求。

（三）推进基层治理法治化是维护老百姓合法权益的需要

以人为本，保障群众的合法权益、让人民满意，这是推进基层社会治理的最终目标。因此，基层治理法治化必须坚持以人为本，在关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安上做文章，以服务促管理，要让人民满意，让普通老百姓能更多地享受到南昌市改革发展的成果。

二、法治南昌建设过程中基层治理法治化的基本情况

“上面千条线、下面一根针”，是基层社会治理难题的写照。但对于法治南昌建设而言，基层是重点。如何巧用这根“针”，串起千条“线”，考量着制度设计者的智慧。南昌市一方面坚持重心下移、固本强基，一方面通过强化系统设计，理顺条块关系，夯实基层基础，基层治理法治化工作取得了积极成效。

（一）坚持固本强基，着力在组织机构、人员保障上下功夫

这些年，南昌市不断完善基层组织机构建设、人员保障。先后下发了《关于加强社会治安综合治理办事机构规范化建设的通知》《关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的实施意见》等，各县区、乡镇、街道系统以及设党委的企事业单位都建立了社会治安综合治理领导机构，实现了市、县、乡三级综治机构建设的全覆盖。调整了全市14 个县区、113 个乡镇（街道）、1459个村（社区） 和126 个市直综治责任单位等基层综治组织，配齐配强了各级综治组织机构，市、县区综治办增设了矛盾纠纷排查调处室。乡镇（街道、管理处） 综治办副科级专职副主任和社区（村） 综治室主任全部配备到位。

2015 年开始全面落实乡镇（街道） 综治委主任由党（工） 委书记担任，综治办主任由党工委副书记担任，并配备了3-5 名专职干部。规范村社区和村民小组综治机构建设，在绝大多数村（社区） 设立了综治工作室，配备了综治室主任，专门负责综治工作。村民小组建立了和谐平安理事会，由村民小组组长任会长。

（二）坚持狠抓源头，着力在防范化解基层矛盾风险上下功夫

一是建立完善重大事项社会稳定风险评估制度。对涉及民生的重大决策、重大改革、重大规划调整、重大项目建设等，一律纳入社会稳定风险评估范畴，努力防范因征地拆迁、邻避项目建设、重大活动而引发的群体性事件和个人极端事件。2014 年，南昌市委办公厅、南昌市政府办公厅印发《南昌市重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》，2018 年市委维护稳定工作领导小组印发《南昌市重大事项社会稳定风险评估工作考核实施细则》。同年，市委办公厅和市政府办公厅印发《南昌市重大决策社会稳定风险评估责任追究办法（试行）》等文件，从责任划分、责任追究情形、程序、方式等方面进行规定，对不按照规定程序和要求进行稳评导致决策失误实行责任追究，实施“谁主管谁负责、谁决策谁负责、谁评估谁负责” 原则要求。

二是对矛盾风险抓早抓小。构建社区网格化服务管理体系，制定了《南昌市加强和创新社会管理 全面推进社区网格化服务管理的实施意见（暂行）》《南昌市社区网格划分工作实施方案》《南昌市城区网格员招录实施方案》《南昌市社区网格化服务管理平台建设实施方案》，把全市优化划分为8773 个网格，科学规范网格管理工作制度，每个网格配备至少一名网格员，及时收集社情民意，反映群众诉求，为城乡居民提供优质快捷服务。

（三）坚持依靠群众，着力在激发社会活力上下功夫

南昌市在基层治理工作中充分依靠群众，激活基层基础，以自治汇集民力，探索出多种有效的基层治理方法和模式。引入社会自愿组织，破解基层治理难题的模式。比如东湖区百花洲街道德济家园项目，通过“搭建平台、提供场地、赞助资金”，引入社会志愿组织德济爱民协会，创新“政府引导、社会参与、合力共治” 的工作模式，有效破解失独人员治理难题，促进了社会和谐。整合各方面资源，动员和依靠群众、社会力量参与基层治理的模式。比如，安义县创新“枫桥经验” 建设综治哨所的实践探索，全县共建成综治固定哨所864 个，综治阵地哨135 个，综治流动哨117 个，发展综治哨兵5678 人，形成纵向到底、横向到边的综治哨所网络体系，实现全覆盖，同时以综治积分兑换奖金的方法，激发群众参与的积极性，提升了乡村基层社会治理水平。齐抓共管、共建共治共享的居民高度自治模式。比如，西湖区莱茵半岛小区创造性组建了“居民自治、公安指导、政府监管” 三位一体的小区自治防控格局，从人员到经费、从环境到治安、从小事到大事，真正实现了居民高度自治。2018 年以来实现“零发案”，成为居民平安和谐的幸福家园。

南昌市在基层治理方面的这一系列探索和做法，极大地推动了“民事民议、民事民办、民事民管” 自治体系的构建，让群众的事情群众自己决定，增强了基层社会治理活力，得到了中央政法委的肯定。

（四）坚持完善制度，着力在确保基层治理工作高效规范上下功夫

一是健全社会治安综合治理领导责任制度。2017 年出台了《南昌市关于健全落实社会治安综合治理领导责任制的实施细则》，构建起权责清晰、奖惩分明、务实管用的社会治安综合治理领导责任制体系。

二是建立健全社会治安综合治理目标管理责任制度。坚持每年按照目标管理责任制的规定进行考核和管理，推动我市社会管理实现由条块分治向整体联动转变，由被动应对向主动服务转变。2015年市委、市政府与各县区（开发区、新区）专门签订《综治目标管理责任书》，县区、乡镇两级都建立了定期研究综治工作制度、乡镇（街道）综治委主任工作定期述职制度，建立了纵向到底、横向到边的责任网络，层层分解量化综治任务，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。

三是建立健全社会治安综合治理责任查究制。实行社会治安综合治理一票否决权制。市委、市政府出台《关于实行社会治安综合治理查究制规定》，从市到县区、村、居委会分成三级责任区，各级责任区的治安综治工作由党政一把手负总责。自2015年，对排名前位的县区进行重奖，对排名靠后的县区采取通报批评、限期改正、黄牌警告和一票否决等处罚措施。

（五）坚持搭建平台，着力在构建基层治理创新载体上下功夫

多个治理主体、治理平台和服务中心各自为政、配合不力是当前基层社会治理中普遍出现的问题。为了整合资源，形成合力，让基层治理更高效有序。南昌市委、市政府先后出台了《关于推进平安南昌建设意见》《关于加强和完善城乡社区治理意见》《关于加强综治中心实体化建设意见》等文件，全面推进综治中心实体化建设，夯实基层社会治理根基。全市共建成市、县、乡、村四级综治中心2058 个，不断完备矛盾纠纷调解室、心理咨询室、法律服务室、社会组织孵化室等功能，健全首问负责、情况报告、应急联动、考核评价等工作机制。在村（社区） 建设“一站式服务，线上线下结合” 的综合服务管理平台，通过集成服务、集约管理、集中办公，统筹好社会治理资源，提高服务群众能力，力争做到矛盾吸附在出现矛盾的基层、把问题解决在能够解决的属地，真正把为民便民措施落实到基层、把难题解决在基层、让群众满意在基层。

虽然南昌市在推进基层治理法治化进程中取得一些成绩，探索形成了一批经验，但面对新时代、新形势、新发展，还是遇到诸如人才队伍短缺、权责不匹配、乡村空心化等瓶颈和困难，需要我们总结经验，改革创新，推动南昌基层治理法治化建设。

三、大力推进南昌市基层治理法治化

我们必须根据南昌的实际情况，总结已有的经验和做法，大力推进南昌基层治理法治化。

（一）理念的创新是推进南昌基层治理法治化的前提

一是社会治理的本质是以人为中心的治理，目标是实现人的全面发展。因此，基层治理法治化的理念创新必须基于以人为本、以法律为基础的价值导向。

二是可以借鉴宁波市构建的“包容性发展”的社会治理理念，不断拓展南昌在基层治理上的思路和观念，以适应社会主体需求多样化以及社会主体多元化的现状。一方面是扩展基层治理主体，不仅是政府，还包括各种各样的社会组织，加强各主体间的互相包容与参与。另一方面扩展主体需求多样化的包容，赋予百姓选择权，让老百姓自己选择需要何种服务以及怎样接受服务。

（二）体制机制的完善是推进南昌基层治理法治化的关键

要不断完善基层治理的体制机制，转变以往基层治理的工作模式，由单一的政府治理转变为政府责任、社会公众参与、内生力量发展的多主体参与的“社会共同治理”。

一是不断完善党委政府的职能。加快“放管服”改革，突出党委政府的服务职能，以群众需求为导向，通过基层政府提供更多公共服务，来满足包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等在内的各种社会公众需求，实现经济社会的协调发展。

二是不断深化基层体制改革。结合基层治理创新，加快基层综合体制改革，围绕着法定职责、法律义务、法律授权、权力监督四个方面，努力形成运行高效协调、廉洁公正的行政管理体制与责权明晰、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，确保党委和政府的社会治理与公共服务到位。

三是不断健全基层治理法治化的评估体系和考核机制。第一，评估内容要全面。不仅包括群体性事件、信访数量，还要包括公共法律服务情况、生态环境保护情况、行政执法是否公正合法、社会参与度如何、群众满意情况等方面。第二，评估主体要多元化。对基层治理法治化情况的评估，既要有行政机关的参与，也要有公民、第三方评估机构、村（居） 委会等多方面主体的参与和监督。第三，评估工作要常态化。要加强对基层治理法治化工作情况的检查和考核，考核结果要纳入考核对象的绩效档案，作为评先评优、晋升的重要依据。

（三）专业队伍的健全是推进南昌基层治理法治化的保障

一是培养一支专业化的人才队伍。要选拔有法律背景、具备法治思维和依法办事能力的人员到基层工作。二是加大培训，提升村委会、居委会管理人员法律素养。三是持续推进“三官四员”（即法官、检察官、警官、司法调解员、律师和公证员、综治特派员、民政助理员）进社区、村工作法，深入推进农村实施“法律明白人”培养工程，让专业的法治人才参与到基层治理中，提供多元化的法律服务，把矛盾化解在基层。

（四）法治文化的培育是推进南昌基层治理法治化的基础

法治文化是塑造基层法治氛围的关键元素，既是推动法治社会建设的动力，也是基层法治建设的结果。

1.加强法治宣传，培养老百姓的法律意识。要运用多种方式方法、持续不断进行法治宣传和教育，潜移默化影响他们的日常行为，最终养成法律意识。一方面，采取通俗易懂、易于接受的形式进行宣传，让民众接受法律。比如，既有文艺演出、广播电视等传统方法，也有微信、微博、网站等新技术手段，同时可以采取大数据分析等手段提高法律宣传的精准度，使法律真正走进基层、贴近基层。另一方面，强化法律服务，让民众信仰法律。培养法律意识的关键是让老百姓切身感受到法律的好处。扩大法律服务范围，充分调动各种资源，提升基层法治服务的水平，让群众真实地感受到法律的温度，进而接受法律、信仰法律。

2.探索公民参与基层治理机制。在基层治理过程中，政府与老百姓不可避免地会涉及到利益平衡问题，容易产生矛盾和冲突，因此，积极探索公民有效参与机制十分必要。一是拓宽民意征集渠道，建立信息化、网络化的公共决策参与平台；二是在总结以往成功经验的基础上，形成有效的矛盾发现和解决机制。

3.激发基层自治活力，推进基层自治组织法治化。实现基层自治是法治南昌建设的重要保证，要对基层自治组织实施法治化和规范化管理。一是对基层自治组织的职责和权限进行法律规范，厘清权限范围，给予基层自治组织在人、财、物上的保障，充分发挥基层自治组织在联系群众、调处矛盾、协调社会关系上的积极作用，带动广大群众积极参加“普法宣传”“法律援助”“社区矫正” 等各种法律活动。二是加快社会组织的法治化建设。出台法律，规范社会组织的登记、备案、管理和监督机制。对那些参与基层社会治理的服务性和公益性社会组织，通过市场竞争、服务管理等形式提高这些社会组织的自我生存能力。