市场监管中有关质量监督和综合执法的法律制度（中）

文丨李明刚

（原）质量技术监督法律制度

1998年国务院机构改革时期，原国家经济贸易委员会管理的国家技术监督局改组为国务院直属的国家质量技术监督局（同时划入原劳动部的锅炉压力容器安全监察职能）。2001年国务院机构改革时期，原国家质量技术监督局与原国家出入境检验检疫局整合，组建国家质量监督检验检疫总局。

无论是“技术监督”“质量技术监督”，还是“质量监督检验检疫”，质量技术监督法律法规都可以分为以下5个领域：1.质量安全；2.特种设备（安全节能环保）；3.认证检验与实验室认可；4.标准化；5.计量。

除上述5个领域外，质量技术监督法律法规还包括以下几个方面：

一、特种设备使用环节的安全生产法律制度，与特种设备生产经营环节的产品安全制度一起构成了《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》规定的特种设备安全法律制度。

二、特种设备与耗能产品的节能环保法律制度，其中除特种设备节能法规制度在《特种设备安全监察条例》有具体规定外，其他有关法律制度主要体现在《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国大气污染防治法》等节能环保法律法规中。

三、技术性贸易措施或技术法规制度，截至目前还没有专门的或相应的国内法律或行政法规，但是强制性标准制度可以视为该制度的主要或重要组成部分。

四、条代码管理即商品条码和组织机构代码（后改为社会信用代码）管理法律制度，截至目前还没有专门的或相应的法律或行政法规；从其立法渊源看，与标准化法律制度有着密切关系。

五、网络监管法律制度，与原工商行政管理、原食品安全、原商务部门和发展改革（价格）部门的反垄断、发展改革（价格）部门的价格和收费监督检查的网络监管合为统一的网络市场监管法律制度；但是反垄断等某些领域的网络监管可以作为网络市场监管法的特殊法。

六、行政执法法律制度，与原工商行政管理、原食品安全、原商务部门和发展改革（价格）部门的反垄断、发展改革（价格）部门的价格和收费监督检查的行政执法合为统一的市场监管综合执法法律制度；但是反垄断等某些领域的行政执法可以作为市场监管综合执法的专业执法。

七、原产地命名和地理标志法律制度，与原知识产权部门的专利和集成电路布图设计、原工商部门的商标和特殊标志等合为新的知识产权法律制度体系。

（一）质量安全

质量法律法规分为两大类。一类是以质量主管部门为主要执法主体的质量法律法规；这一类法律法规中，《中华人民共和国产品质量法》是一部综合性的法律，其他行政法规又分为制度类和产品类两大类；制度类行政法规主要是指《工业产品生产许可证管理条例》《产品质量监督试行办法》《工业产品质量责任条例》等，产品类行政法规主要是指《棉花质量监督管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例》（该条例也具有制度类行政法规的属性）等。另一类是以其他部门为主要执法主体但涉及质量主管部门职能的其他部门法律法规，即质量相关法律法规；主要包括武器装备、电信产品、通讯设施、农业机械、道路交通产品、消防产品、烟花爆竹、危险化学品以及废弃电子产品、耗能产品等有关法律法规。

现行法律体系中，在“质量”领域，没有“质量法”；在“产品质量”领域，有“产品质量法”。《中华人民共和国产品质量法》是产品质量的基本法、一般法，与我国现行有效的两百多部“法”相比，有其法律属性的特色。《中华人民共和国产品质量法》是一部经济法，同时又是一部行政法、民事法，因此可以说是一部综合性法律。从内容方面看，《中华人民共和国产品质量法》可以概括为产品质量促进、产品质量监督、产品质量责任等三个方面的法律规范。其中，产品质量促进法律规范是少数内容，仅有几个条款；产品质量监督法律规范是主要内容，但未区分一般产品质量的监督和消费品安全的监督；产品质量责任法律规范是主要内容，包含产品质量行政责任和民事责任，并对产品质量民事责任又明确区分为合同责任、侵权责任，还引用了刑法规定的产品质量刑事责任。《中华人民共和国产品质量法》的立法或修法涉及（产品）质量法律法规体系或者框架的规划设计问题，在本法内部涉及“质量促进法”“消费品安全法”“产品责任法”等立法问题，在本法外部涉及与《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律的协调问题等。“质量促进法”和“消费品安全法”等立法工作，还涉及是立“法”还是立“条例”的法律渊源或者文件形式问题。

（二）特种设备

特种设备法律法规包括特种设备安全、节能、环保三个领域的法律法规，其中安全领域又可以区分为特种设备生产经营环节的安全即产品安全和特种设备使用环节的安全即安全生产等两个方面的安全。

2003年公布的《特种设备安全监察条例》是一部特种设备安全法规，该法规在2009年修订时增加了若干特种设备节能规范和制度。2013年公布的《中华人民共和国特种设备安全法》是一部专门规定特种设备安全及其监督管理的法律。《中华人民共和国特种设备安全法》与《特种设备安全监察条例》这两部法律法规均从特种设备生产经营环节的安全即产品安全和特种设备使用环节的安全即安全生产等两个方面的安全，规定了相应的规范要求以及监督管理制度或监察制度。当然，特种设备使用环节的安全即安全生产还应当适用《中华人民共和国安全生产法》的原则要求；特种设备安全事故的调查处理和行政责任追究也应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》的一些要求。

特种设备节能除适用《特种设备安全监察条例》外，还应当适用《中华人民共和国节约能源法》等法律法规。

特种设备环保适用《中华人民共和国大气污染防治法》等法律法规。

（三）认证检验与实验室认可

认证、检验与鉴定、监理以及检定、校准、测试等类似，是以第三方服务方式直接或间接地为质量工作和市场监管工作以及科技、经济、社会发展提供技术支持。认证或检验，作为技术服务活动，有公益性服务和市场化服务之分。认证或检验，作为合格评定的重要形式，根据其强制性或自愿性的不同属性，可以定性为质量监管的不同方式或手段。“认证认可监督管理”中的“认可”，只是对认证检验机构准入的一种方式。认证检验监管中的产品监管应当属于产品质量安全监督工作的范畴。

2017年修订公布前的《中华人民共和国标准化法》以及1990年公布的《标准化法实施条例》（目前尚未修订）、《中华人民共和国产品质量法》等法律法规均早已规定了自愿性的产品认证制度、企业质量体系认证制度和产品检验制度。《中华人民共和国计量法》规定了向社会出具公正数据的检验机构的强制性计量认证制度。

《中华人民共和国认证认可条例》是一部专门规定对认证机构和实验室实施强制性资质认定、自愿性认可以及监督管理的行政法规，并确立了强制性的产品认证制度。

《铁路安全管理条例》对依法应当进行产品认证的除铁路机车车辆以外直接影响铁路运输安全的铁路专用设备，规定并引用了《中华人民共和国认证认可条例》设立的强制性的产品认证制度。

《病原微生物实验室生物安全管理条例》对三、四级病原微生物实验室设立了强制性的认可制度。

《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》以法律性文件的形式确认了司法鉴定机构的计量认证或实验室认可制度。

（四）标准化与条代码管理

新《中华人民共和国标准化法》是在1988年《中华人民共和国标准化法》公布施行近30年之后于2017年11月4日第一次修订公布。类似于《中华人民共和国立法法》是立法工作的基本法，《中华人民共和国标准化法》是标准化工作的基本法，是制定标准、实施标准以及对标准制定和实施进行监督的基本法，是确立标准体系和标准化管理体制机制的基本法。

就标准体系而言，新《中华人民共和国标准化法》在原法规定的农业标准、工业标准、服务业标准等三类标准的基础上，增加了社会事业标准一类，将标准按照制定对象或适用范围的分类扩大为四类；在原法规定的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四类标准的基础上，增加了团体标准一类，将标准按制定主体或层级的分类扩大为五类；在原法规定的标准按照执行效力分为强制性标准和推荐性标准的基础上，确立了强制性国家标准在标准体系中作为唯一强制性标准的法律地位，取消了强制性行业标准和强制性地方标准。同时，针对标准体系的改革，调整了标准化管理体制；特别是在国家标准制定方面，推荐性国家标准由国务院标准化行政主管部门组织制定；强制性国家标准由国务院批准发布或授权批准发布，强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查由国务院有关行政主管部门负责，强制性国家标准的立项、编号和对外通报由国务院标准化行政主管部门负责。

1990年发布的《标准化法实施条例》和1984年发布的《军用标准化管理办法》至今尚未修订。

技术性贸易措施或技术法规制度，截至目前还没有专门的或相应的国内法律或行政法规，但是强制性标准制度可以视为该制度的主要或重要组成部分。要进一步强化强制性标准的管理，协调处理强制性标准在技术法规体系中的地位，协调处理国际标准化工作与TBT/SPS通报管理工作。

条代码管理即商品条码和组织机构代码（后改为社会信用代码）管理法律制度，截至目前还没有专门的或相应的法律或行政法规；从其立法渊源看，与标准化法律制度有着密切关系。

（五）计量

《中华人民共和国计量法》作为一部法龄近30年但一直未作实质性、系统性修改的法律，在中国现行法律体系中实属罕见。修法，就是要把近30年来计量工作的实践经验和今后若干年的制度设计转化为新《中华人民共和国计量法》，包括创新计量监管体制、改革计量技术机构、完善量值溯源和传递体系、规范计量检定和校准市场等方面的职能转变。

网络市场监管法律制度

广义的网络市场监管，其含义包括两个方面：一是“市场监管+互联网”即市场监管内容“加”互联网监管方式；二是“互联网+市场监管”即互联网监管内容“加”市场监管方式。相应地，网络市场监管法律法规也包括上述两个方面。

“市场监管+互联网”有关法律法规，几乎涉及各个领域的市场监管法律法规，包括原工商行政管理部门的民事消费者保护、商事登记管理、企业信用信息监管、广告监管、市场规范管理、反不正当竞争等领域，原商务部门、原工商行政管理部门、原价格部门的反垄断领域，原价格部门的价格监督检查领域，原食药部门的食品安全领域，原质量技术监督部门的质量安全、特种设备、认证检验与实验室认可、标准化与条代码管理、计量等领域，以及药品部门的药品监管领域、知识产权部门的知识产权领域。上述领域的市场监督管理法律法规，尽管发布当时几乎都是针对“线下”领域制定的市场监管内容，但随着互联网技术和市场的发展，几乎都存在着“+互联网”监管方式的调整和转变。因此，上述领域的市场监督管理法律法规，应当是网络市场监管法律法规的重要组成部分，甚至是主要组成部分。

互联网有关法律法规，涉及的领域也很多，如电信领域的电信管理、网络国际联网管理，国家安全领域的网络安全，公共安全领域的信息系统安全保护、网络国际联网安全保护，民事领域的网络信息保护，商事领域的电子签名，经济领域的网络信息服务、电子商务等。上述这些领域的法律法规中，网络信息服务、电子商务等经济领域的法律法规属于“互联网+市场监管”有关法律法规的范畴。相对于传统的“市场监管+互联网”有关法律法规而言，“互联网+市场监管”有关法律法规是网络市场监管法律法规的新的重要组成部分。

截至目前，《中华人民共和国电子商务法》《互联网信息服务管理办法》是比较重要的“网络市场监管”法律法规。

一、《中华人民共和国电子商务法》是调整或规范电子商务活动的法律。该法所称电子商务，是指通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动；金融类产品和服务，利用信息网络提供新闻信息、音视频节目、出版以及文化产品等内容方面的服务，不适用该法；法律、行政法规对销售商品或者提供服务有规定的，适用其规定。

《中华人民共和国电子商务法》调整或规范的法律关系主要包括电子商务平台经营者、平台内经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者等电子商务经营者之间的商事法律关系、电子商务合同当事人之间的民事法律关系，以及与上述商事交易关系、民事合同关系密切相关的行政管理关系和社会关系。

二、《互联网信息服务管理办法》是调整或规范互联网信息服务活动的行政法规。该法所称互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动，分为经营性和非经营性两类；经营性互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户有偿提供信息或者网页制作等服务活动；非经营性互联网信息服务，是指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动。

国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。

国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理和行政执法。

市场监管综合执法法律制度

市场监管部门，整合了原工商行政管理部门、原质检部门中的质量技术监督机构或部门、原食品药品部门的食品安全监管机构、原商务部门的反垄断执法机构、原发展改革部门的价格监督检查机构，以及原食品药品部门的药品监管机构或部门、原知识产权部门。

相应地，市场监管综合执法队伍或机构，包括上述有关部门或领域的执法队伍或机构；市场监管综合执法法律法规，包括上述有关部门或领域的法律法规。

市场监管综合执法法律法规，按照行政执法法律法规的分类，分为实体法和程序法两类。

一、市场监管综合执法的实体法

市场监管综合执法的实体法，主要是指规定市场监管法律责任或者行政处罚条款的下列领域的法律法规：消费者保护、商事登记管理、企业信用信息监管、广告监管、市场规范管理、反不正当竞争，价格收费监督检查，反垄断，食品安全监管，质量、特种设备安全与节能环保、认证检验与实验室认可、标准化与条代码管理、计量，以及药品（含医疗器械、化妆品）监管、知识产权（含专利、集成电路布图设计、商标、特殊标志、原产地命名与地理标志）等。

在上述市场监管综合执法的实体法中，大部分是既规定生产经营者的权利义务、市场监督管理制度，又规定市场监管法律责任或者行政处罚条款的法律法规；有小部分是专门或主要规定市场监管法律责任或者行政处罚条款的法律法规，如《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》《价格违法行为行政处罚规定》《制止牟取暴利的暂行规定》《禁止传销条例》《无证无照经营查处办法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等。

在与市场监管执法相关的法律法规中，有些法律法规尽管在法的属性或分类上可归类（属）于其他部门法，但对有关非法经营行为规定了市场监管部门的执法查处职责。这些法律法规也是重要的市场监管综合执法的实体法，如《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国烟草专卖法》等。

需要强调的是，《中华人民共和国刑法》分则关于破坏社会主义市场经济秩序罪的有关规定，有关生产销售伪劣商品罪、妨害对公司企业的管理秩序罪、扰乱市场秩序罪等犯罪构成的规定，以及全国人大常委会关于刑法的部分决定、补充规定、解释等与市场监管综合执法的实体法的有关规定密切相关。

二、市场监管综合执法的程序法

市场监管综合执法的程序法，主要是指规定有关市场监管综合执法的程序的法律法规。截至目前，没有专门规定市场监管综合执法程序的法律法规；有若干专门规定市场监管执法程序的部门规章或规范性文件；有两部专门规定行政执法程序的法律法规，即《中华人民共和国行政处罚法》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。

《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照《中华人民共和国行政处罚法》由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照该法规定的程序实施；没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政处罚的设定和实施，适用《中华人民共和国行政处罚法》。《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序要求，包括行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定（包括简易程序、一般程序、听证程序等）、行政处罚的执行等。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的立法目的，是为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪，保障社会主义建设事业顺利进行。行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》向公安机关移送。