浅析矿产资源资产产权制度

马茁卉

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源资产产权制度是矿政管理的基石，是市场经济发展和国家不同发展阶段的综合产物。产权制度的演化和变革归根到底是生产力和生产关系矛盾运动的必然结果。产权的提出和落实不是线性的简单推进，而是认知水平整体的跃迁与拓展，涉及思想意识、理论水平、价值观念、管理和制度变革等全方位的重塑和创新。产权明晰可以有效规避对矿产资源勘查、开采、矿产品生产、资源保护、消费、处置和生态维护全链条的扰动和破坏，提高效益和效率，保障全矿业产业链的持续稳定和顺畅运转，维护相关各方的合法权益。

1 定位与作用

产权的定义及解释多元。矿产资源资产产权的概念和本质是财产主体对财产所拥有的排他性、归属性关系或权利，体现着平等的经济权利关系。产权是一个历史范畴，随着社会生产力的发展而变化和更新，是依据一定的社会法律或社会规则，以所有权为基础、并在所有权基础上分解而成的一组权项的总和，包括占有、使用、收益和处分四项权能。

矿产资源资产产权制度是一种基础性法律制度，是发挥市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用、提高资源利用效率的重要基础，也是强化资源保护监管、维护生态环境的关键手段之一，贯穿于经济社会发展和生态文明建设的全过程，在生态文明制度体系中处于基础地位，发挥着核心支撑作用。

产权是“使自己或他人受益或受损的权利”。矿产资源资产产权边界界定越明确，产权的价值就越大，矿产资源被无偿占有或低效利用的可能性就越小，从而实现市场配置资源的决定性作用，提高资源的配置效率和使用效益，维护合法权益最大化。

2 概念、内涵和管理内容

2.1 概念内涵

产权是权利主体以认为合适的办法控制和处理财产的权利，即占有、使用、支配与收益权利，由产权界定、确权登记、市场交易、收益分配等一系列具体的制度组成。产权的本性是财产权以及最终的收益权利。矿产资源资产产权制度是基于矿产资源所有权归属及其占有、使用、收益和处分的一系列规定而构成的一个规范系统，是各种财产权的总称。

矿产资源资产产权的内涵和功能不仅是保护财产，更主要的是通过清晰的产权界定引导实现矿产资源的高效利用，促进资源的优化配置，提高资源的利用效益。因此，矿产资源资产产权具有排他性、可转让、可分割以及阶段性特征，应得到法律保护和市场认可。

2.2 管理内容

矿产资源资产产权的内容包括矿产资源所有权、勘查权、开采权、管理权、收益权和交易权（处置权），以及这些权利主体之间的微观经济关系。

所有权解决的是矿产资源归属等问题，排他性的所有权是其他权利的前提。在矿产资源所有权主体和勘采主体分离的情况下，勘查开采权所解决的是谁可以勘查和开采矿产资源的问题，是开发利用矿产资源的一项重要的权利。

管理权包括矿产资源资产所有者对其财产的管理权，也包括对矿产资源开采秩序的管理权。管理权是由所有权派生出的一种引申，实质是国家在一定的条件和方式下让渡其财产权，不同于一般意义上的行政许可，而是让渡财产权。

交易权是指让渡和放弃矿产资源勘查和开采的权利，包括让渡勘查开采权、拥有勘采权的主体让渡自己勘采权的交易行为、产权主体放弃自己的产权行为等。

收益权是因矿产资源财产主体或他人勘查、开采和利用矿产资源带来的收益所拥有的权利或引起的风险所承担的损失的责任。收益权主要包括所有权人交易勘采权所获取的财产出让收益和矿业权人投资勘采所获得的投资收益。矿产资源产权主体的收益实现为租金、利润与税收，所有权人的收益为租金，矿业权人的收益为利润，公共服务部门的收益为税收。

以上六种权利的划分，是以矿业权是用益物权和矿产资源所有者与勘采主体的分离以及国家（通过立法等强制手段）保护产权为依据的。

3 矿产资源资产产权运行机制

矿产资源资产产权运行具有鲜明和深刻的时代烙印。矿产资源资产产权分宏观、中观和微观三大领域，包括政府、企事业单位和矿业企业三大主体。同一矿产资源可能存在多种价值属性、多种用途，从而生成各异的资产产权类型，具有不同的演变阶段和表现特点，并纵向、横向多形态组合，呈现多元化的属性和时空顺序。

矿产资源国家所有，所有权和使用权分离。矿业权是在矿产资源所有权上设置与让渡的使用权，矿业权具有独立于矿产资源所有权而存在并具有受公权依法规制的私权特性，为矿业权人的法人财产权，即矿业权人对矿产资源依法勘查与开发，使未知的矿产资源增值为矿产资源资产，即矿产，再增值为矿产品而流转依法受益。这个过程是矿产资源资产产权价值运动的过程，也是其存在形态改变和价值增值的过程，是矿产资源国家所有权益实现并服务于经济社会发展及其矿业权人受益的过程，所体现的是市场经济条件下的产权经济关系。

矿产资源产权运行方式包括法律规定和市场约定两种途径，一种是强制性（行政许可），另一种是自愿约定式的流转（二级市场自愿转让，但有资质要求）。产权的高效运行保障了合法权益的落实，推动了矿产资源合理和高效利用，也利于促进矿业永续发展和社会稳定和谐。

4 矿产资源资产产权改革取得的主要成绩

我国矿产资源资产产权制度法律体系基本建立。经过三十多年的发展，我国初步形成了以《宪法》相关规定为核心，以《物权法》《矿产资源法》等法律为主要支撑的矿产资源产权法律体系，基本做到了有法可依。

4.1 合理划分矿业权审批权限，简政放权,提高审批效率

一是下放矿业权审批权限。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权、采矿权和资源储量规模10亿t以上的煤以及资源储量规模达大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权权利，其余矿产资源所有权由省级人民政府行使。

二是为进一步贯彻落实中央简政放权、转变政府职能的精神和要求，自然资源部简化审批管理程序，决定取消“矿业权设置方案审批或备案核准”，矿业权设置方案审批并入规划审批程序。

4.2 健全矿业权流转制度，完善矿业权市场建设

一是完善矿业权出让制度，明确矿业权人、政府、矿区利益分配关系和分配方式，让政府、管理部门、交易机构各行其责，真正发挥市场配置资源的决定性作用。

二是建立适用我国物权制度的矿业权流转制度，进一步完善矿业权入股、抵押、租赁和转让制度，明确矿业权评估办法和标准、评估价值确认等具体制度；发挥矿业权评估师协会的作用，鼓励行业协会依照国家法律制定行规，建立评估师准入、退出制度，开展行业自律，提高评估专业水平和效率。

三是自然资源部门要加强对矿业机构交易过程和结果的监管，理顺交易机构的服务流程规范及收费方式。

4.3 深化矿产资源有偿使用制度改革

一是理清产权收入和税费收入的关系，建立以矿产资源权益金为核心的矿产资源税费体系。明晰国家在自然资源管理中扮演的所有权人、监管者和出资人角色，明确不同税费的性质和功能定位，逐步建立“一税一基金两费两收益”的新型矿产资源税费制度，具体包括资源税、矿山环境恢复治理保证基金、矿业权（探矿权、采矿权）占用费和矿业权（探矿权、采矿权）出让收益。

二是调整完善矿产资源收益分配制度。完善中央和地方收入分成比例，建立资源收益进一步向资源产地倾斜的分配机制，加大对原居民补偿，鼓励矿山企业建立矿区发展合作项目，并给予收入减免和抵扣的激励机制，推进矿产资源收益分配制度改革，既要体现资源产业的特殊性，又要资源收益全民所有。

4.4 全面加强矿业权保护和救济制度建设

一是完善矿产资源资产产权保护制度，加强法律救济制度建设，明确行政复议、行政诉讼、民事诉讼在解决行政行为违法、矿权人纠纷中的法律地位和适用范围，给矿业权人提供更多的法律保障。

二是全面设置矿业环境法律责任。明确矿业环境行政法律的责任方式，包括警告或严重警告、记过、记大过、撤职等内部性的行政处分，警告、罚款、吊销执照、行政拘留等社会性行政处罚。

4.5 矿产资源产权制度处于不断演化中，存在螺旋式上升过程，不断推动资源权益落实

新中国成立以来，我国矿产资源产权制度历经三次历史变迁，主要是从行政管理制度向法律制度的变迁，从无偿划拨制度到有偿使用制度的变迁，从单一资源管控到综合协调管理的变迁。大体经历了完全公有产权阶段、使用权无偿划拨取得和不可交易阶段以及使用权竞争出让、有偿取得与市场流转阶段，逐步形成了国家所有、有偿使用、有序流转、利益共享的矿产资源产权基本制度，产权分类分级管理制度基本形成。初步实现了从陆地到海域、从地表到地下空间“一张图”式的综合管护，对促进我国矿产资源管理、推动资源权益落实、保障社会经济平稳运行发挥了重要作用。

5 矿产资源资产产权制度存在问题

纵观我国矿产资源产权制度变革，总体上是向适应市场经济、提高矿产资源合理配置与推动可持续利用的方向演进,具有鲜明而深刻的时代烙印，是矿产资源的属性特征、勘查开发规律和我国特定的矿业发展阶段以及生态文明进程变迁要求相互作用的产物，是生产力和生产关系矛盾运动的必然结果。但以矿产资源单行法为主来确定矿产资源产权制度这种做法存在着一定的缺陷和不足，逐渐受到时代发展、法律、认知和市场规则的约束,导致我国矿产资源产权制度运行效率不高，监管滞后，不能完全适应时代和经济社会改革发展的要求。

5.1 产权形式单一和产权虚置现象并存，“主体归属”与“收益归属”不对称

产权形式较为单一和国家所有权普遍没有明确的行使主体，导致产权形式单一和虚置现象并存；产权界定不清，相当大程度上资源所有权与收益权之间发生事实上偏离，环境损害成本留给了资源的所有者和资源所在地的政府和居民。

5.2 产权管理相对混乱，表面上的清晰性和实质上的模糊性，导致资产流失

从实际管理和运行来看，作为具体承担所有者职能的管理主体却有所缺失。资源资产分散在各地区、各部门、各企事业单位，谁都可以用政府的身份或政府授权的身份对这些资源进行管理和运营，行使占有权甚至“所有权”，导致产权管理混乱，仍然处于抽象上的清晰和具体上的模糊之中，产权的清晰性和模糊性相互交织，协调程度差。

5.3 中央和地方产权配置不当,调控功能难以充分发挥

集中体现在资源所在地所应拥有的经营和收益失位。资源产权的配置包括经营权和收益权等，与资源所在地关联度较差，与资源所在地事权和收益不匹配，造成存在较大的收入差距。资源全民所有、收益合理共享机制缺失，地区间的不合理收益也进一步加剧，同时给资源所在地留下资源锐减甚至枯竭、环境污染和生态破坏等系列问题。

5.4 矿业权设置机制、区位效力和矿业权的用益物权与土地使用权冲突

矿业权的用益物权与勘查开采的行政许可权时常交叉、模糊，在实践中往往混淆使用。使用权权利体系不健全，矿业权设置与土地使用权冲突，所有者、投资者权益不落实，难以充分体现矿产资源价值和保护产权主体财产权益，使得市场配置资源的决定性作用不能充分发挥。

5.5 矿产资源资产产权保护没有得到充分落实

产权保护重经济价值，轻生态价值，行政干预扰动财产权现象存在，且产权权益保障和救济不到位，例如保护区的矿业权退出机制不完善，补偿缺失和不到位等。目前，我国对矿产资源的开发利用注重经济价值的发挥，对多元价值属性等认识不够，忽视产权生态价值的补偿机制。

6 结论与建议

矿产资源产权是依据一定的行政法律或社会规则以所有权为基础而形成的，包括占有、使用、收益和处分的一组综合集成权利体系，实质就是一定主体对财产的权利，具有排他性、有限性、可分解性、可转让性和阶段性等基本属性。

矿产资源勘查、开采、产品生产、利用和生态保护实质就是矿产资源产权主体易位下的权利体系转移路径和约束关系，体现着矿产资源的权益平衡和落实到位。

矿产资源产权制度是一项重要的社会经济制度，健全我国矿产资源产权制度是我国制度建设与经济改革的必然要求。提出建议：

6.1 健全矿产资源资产产权体系

理顺行政许可与财产权关系，界定清晰国土范围内的资源所有者，划清使用权等各种权益的边界。明确产权界定、配置、交易和保护关系，加强统一协调管理，防止资产流失和侵蚀，维护相关权利主体的合法权益。

6.2 加强产权管理和救济，明确产权主体

建立市场机制起决定性作用的产权交易体系，完善交易规则、交易流程、信息发布、价款结算和收费标准等。加强资源产权保护，加快立法，用法律手段严格限制公共权力对产权的侵蚀，兼顾利益分配。

6.3 加快协调处置保护区和矿业权重叠问题，完善多元化退出补偿政策

尽快落实全国及各省（区）自然保护区和生态保护红线范围，清查与矿业权重叠的范围；对自然保护区和生态保护红线划定前设立的矿业权或不在保护区核心区的矿业权，分门别类地完善矿业权退出机制，完善多元化补偿政策，可以采用置换、经济补偿两种形式。探索按照同矿种同禀赋置换原则及时给矿业权人补偿，并尽可能地采用经济买断、合理评估剩余储量、补偿多元化等退出补偿办法，确保矿业权人的合法权益有所保障。

6.4 构建矿产资源资产产权监督管理体系

完善事前、事中、事后全流程监督管理体系，使所有权人和管理者互相独立、配合和监督，在法律和事实上将监督和所有者身份独立于国家的行政管理者角色之外，既要监管产权的运行、用途、利益分配，也要对矿产资源开发和保护管理起间接的监控作用，并建立呈垂直分布的纵向监督体系，同时建立分级监督与上下监督的综合体系，形成横到边、纵到底的监管格局。