国土空间规划对生态文明建设的推动作用——德国经验启示及海淀区的探索

茹小斌，祖 健，张力文，李小峰，陈爱琪

（1.北京市国土资源勘测规划中心，北京 100013；2.德国德累斯顿工业大学建筑学院，德国 01069；3.中国农业大学土地科学与技术学院/自然资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100193）

1 国土空间规划与生态文明建设

生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的进步状态。党的十九大报告明确提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，要实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性，并完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。

根据1997年的欧洲空间规划制度，空间规划是指公共部门使用的影响未来活动空间分布的工具，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，来平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展的总体目标。我国的国土空间规划是对国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用的工具。

国土空间开发保护制度和空间规划体系共同构成了《生态文明体制改革总体方案》的“四梁八柱”。生态文明建设旨在从文明的高度来促进形成节约资源能源和保护生态环境的产业结构、增长方式与消费模式，必然要求空间规划与时俱进，克服传统规划偏重经济要素而忽略社会、环境、生态等重要要素的局限，形成新型空间规划模式。生态问题的核心，即国土空间开发与资源环境承载力的不匹配，是造成资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的重要原因。优化国土空间开发格局不仅仅是生态文明建设的重要内容之一，也是国土空间规划的终极目标和重要内容。国土空间规划需要通过控制开发强度，调整空间结构，集约利用生产空间，适度拓展生活空间，保留美化生态空间，最终实现人口与资源和环境相协调，社会、经济、生态效益相统一的目标。所以，大力发展生态文明建设，就是要实施国土空间规划，统筹管理国土空间的开发、利用、保护和整治。

2 德国国土空间规划中的生态建设

2.1 德国的空间规划体系

对生态景观的建设与保护的理念不仅贯穿了德国整体的规划体系，也是整个欧盟的重要议题之一。纵向上，德国国土空间规划体系包括国家、联邦州、区域和地方4个层面。在每一个层级都有一个综合性规划作为该层级的指导框架来承接上一级规划的内容，细化其目标，并成为下一级规划的指导方针。除了综合性空间规划，德国还有专项规划，如交通、垃圾、水以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。不同层面的空间总体规划和专业部门规划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空间规划体系。在横向上，综合性规划也要与专项规划进行衔接[1]。

根据 2001 年欧盟《关于特定规划和计划的环境影响评价指令》（Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment，以下简称 SEA 指令）的要求，德国分别修订了《联邦建筑法令》（Federal Building Act）、《联邦空间规划法》（Federal Spatial Planning Act）和原《环评法》（EIA Act，环评法令），完成了SEA指令在德国联邦层面的转化。按照规定，如果这些规划对于人群、动植物、土壤、水体、空气、气候、景观、文化、其他特殊保护目标以及上述保护目标之间的相互关系可能产生潜在的巨大的环境影响， 则必须实施战略环境评价[2]。在德国，区域空间规划与城市土地利用规划和景观规划一起，已成为德国战略环境评价的重点实施区域[3]。

2006年6月，德国通过并采纳了《德国空间发展的理念与战略》方案，成为德国空间规划的最新指导方针[4]，为德国城市和地区提供了一个共同发展的战略。保护资源、塑造文化景观就是该方案提出的重要理念之一。空间规划非常重视生态环境， 将社会和经济对空间的要求与空间的生态功能协调起来，并保证可持续性的、大空间的平衡秩序[5]。德国联邦州和区域层面的空间规划非常重视长期保障生态功能、有效利用资源和平衡土地利用需求。在充分考虑社区的整体性以及居住区、开敞空间和基础设施发展的各种上位规划要求基础上，联邦州和区域层面的空间规划主要制定土地节约利用的政策，起引导作用。为了保护以农业、林地和水域以及多种自然景观为特点的开敞空间，且提高其特殊功能，德国空间规划理念要求创建一个跨区域的开敞空间网。为了保障这一网络的正常运行，要保证规划的安全性，包括跨区域规划的安全性。人口稠密地区的开敞空间保护要并入开敞空间网络并且进行强化稳固。在一些地区，开敞空间要通过联邦州层面的空间规划和区域规划进行恢复，以形成连续的绿色连接通道[6]。

德国的景观规划作为德国空间规划体系中的一项专项规划，横向是其他综合性规划以及专项规划的规划基础，纵向贯穿了德国空间规划的4个层次，也就是说，每一个层面的整体规划都有相应级别的生态景观规划与之对应，从而德国每一个层面的空间规划都以景观规划为基础，作为生态环境的依据，来指导空间的发展与建设。景观规划中收集了所在区域土壤、水、空气、植被、物种等基础的生态信息，为其他的综合性规划和专项规划提供了原始的生态景观数据，也是生态占补平衡进行景观评估的依据，同时也是生态影响和补偿之间达到平衡的基础，是德国生态文明建设的核心。

2.2 德国的生态建设举措

2.2.1 德国的生态占补平衡

德国的生态补偿的法律基础是根据《联邦自然保护法》中影响减轻规制中体现的补偿原则开展的。生态侵占是指土地形态或利用方式的改变对生态环境及生态景观造成的严重或永久性的损害。根据《联邦自然保护法》的第8条，可以避免的损害一定要避免，对于不可避免的损害一定要进行补偿。也就是说，当一个规划或者项目对自然景观造成了改变，无论是对它的使用方式还是是对它的形态面貌，或者是对地下水位的改变，都视为生态侵占，都是对自然环境和景观的影响，当这个影响严重或者对自然环境及景观长期不利时，就一定要对此采取措施。如果可以避免，则一定要避免这种影响。

根据德国《联邦自然保护法》第14条，“生态影响”指所有导致地表构成或其用途发生变化或者导致与地层相连的地下水位发生变化，从而影响自然生态环境和景观的功能的行为。在德国，联邦州的法律通常会明确规定哪些建设活动会产生生态影响，但社会各方面对生态影响的范围以及与之相关的补偿措施范围和费用常常产生争议。基本的共识是，在生态补偿结束之后，如果之前产生的生态影响没有对自然环境及其景观的可持续发展产生“后遗症”，被破坏的景观得到修复或者被重建，那么生态补偿才算终结。各联邦州都出台了相应的生态补偿条例，以实现生态平衡，其内容范围适用于一切景观，即使一些地区在自然保护法中没有明确规定要进行保护[7]。

德国的生态占补平衡的程序可以简单概括为“规避”“平衡”和“补偿”。在规划开始前，根据景观规划提供的数据，对项目区的生态景观进行等级评估，并根据地块的景观价值等级和地块面积，测算每一地块的原始生态景观价值。根据规划内容，某些地块的用途发生转变，其生态景观形态也发生了转变，则导致其生态景观价值也发生了转变，对于所造成的生态景观价值差一定要进行弥补。通过生态景观的改造，融入生态景观价值高的景观去填补差值。比如在交通规划中，公路的修建会对地下水产生一定影响，并有可能破坏植被，对周围的一些栖息地产生影响，那么一定要采取措施尽量去避免这些影响。当这些影响不可避免时，首先要设法减轻影响；当无法减轻影响时就要对此进行一定的补偿，最终实现与原来同样的生态效益，保持生态功能的持续和稳定，如在公路两旁修建行道林。需注意的是，对于生态进行占补平衡时，所提供的无论是生态补偿还是资金补偿都要考虑到时间的影响，补偿性生态景观形成的时间以及规划的年限，从而实现绿色的可持续发展。当生态补偿无法实现时，才会考虑经济补偿。具体的生态补偿措施[7]如下：

（1）就地直接补偿。将生态系统功能的受损部分通过其他措施就地及时进行补偿。

（2）异地间接补偿。就地实行对等补偿出现措施失效时，可以选择在间接受到生态影响的地区实行生态补偿，或者提升当地另外一个生态功能的效用。

（3）土地储备。各地区大都采用建立“生态账户”“土地储备库”等形式，保留一定的土地储备。生态账户是指，由于建筑规划会对自然景观产生生态影响，因此各地区必须采取措施减轻或消除生态影响；由于对生态产生的影响不一定非要就地实时补偿，因此就需要在生态账户中预留土地。生态账户措施是一个预备的补偿措施，也就是说在某项工程开始之前就已经建设好了生态账户里面的土地，而且至少也已经维护了一段时间。土地储备库是指，购买和储备土地，用于土地置换或者必要的生态补偿。

（4）现金补偿。只有在生态补偿无法进行或措施无效的情况下才可以采用现金补偿的方法。补偿金额通常为实施生态补偿的平均价格，其中包括规划管理费用以及各种人力资本，如果很难确定补偿金额，也可以根据生态影响产生的范围以及持续时间并同时考虑修建设施所带来的收益权衡补偿金额的数量。

2.2.2 德国的农业生态补偿

目前,德国的农业发展主要负担两项重要的任务：①承担着整个欧盟多样性的粮食、食品和饲料供应；②负责生产可再生的工业原料，尤其是未来的生物质能原料。德国是一个非常重视环境保护的国家，除了肩负最基本的农业生产、经济发展的任务外，还肩负着农业生态环境保护的艰巨任务，它对保护农业生态环境的行为予以支持，并给予一定的补贴[8]。

德国政府会对以下情形给予一定的补贴：①采用有机农业的形式，即整个农场的生产活动都要达到相关有机农业的要求，所生产的相关产品亦要符合相关标准；②将耕地转为粗放型草场使用，降低草场的畜牧量，每公顷不得超过1.4 个牲畜单位，同时大幅减少农药和化肥的使用量；③对多年生植物长期放弃使用除草剂，比如对葡萄等水果类植物放弃使用除草剂[9]。

德国的农业生态补偿方式以政府购买为主。其中欧盟对属于欧盟政策范围内农业环保措施提供补贴,补贴的计算基础是以前的收入和采取农业环保措施所需要的经费。根据土地的用途情况, 每公顷土地可获得的最高补贴为450～900 欧元[10,11]。此外,德国对于违反法律规定都有相应的惩罚措施。如违反法律规定造成水资源污染等不良后果者,处以5年监禁或罚款;对违反排污规定,可能给人畜带来有毒物质或传染病,并由此对水源、空气和土壤造成污染或不良影响者，处以3 年以下监禁或罚款[12]。

3 海淀区土地利用规划中的生态补偿

3.1 海淀区空间类规划

生态文明建设是国家发展战略的重大决策，生态保护理念贯穿于我国各类空间规划。《北京城市总体规划（2016～2035年）》强调要保护和修复自然生态系统，维护生物多样性，提升生态系统服务，并加强自然资源可持续管理，严守生态底线，优化生态空间格局。《海淀区土地利用总体规划（2006～2020年）调整方案》提出，实施绿屏、绿廊、绿心、生态修复等绿色空间工程，巩固完善“三山五园”地区、大西山沿线等生态屏障，加快实施大尺度城市森林建设，扩大生态环境容量，提升区域生态承载力。海淀区具有重要生态功能的耕地、园地、林地、水域、城市绿地约17680.4hm2，未来应重点加强生态保护区建设，完善绿屏、绿廊、绿心生态网络，推进生态修复。

2018年4月，海淀区人民政府印发了《海淀区“十三五”时期生态文明建设规划》，总结回顾了本区生态文明建设的历程和成效，分析了当前面临的形势，进一步明确了生态文明建设的指导思想、总体目标和重点任务，是本区生态文明建设工作的基础性、指导性、纲领性文件。《海淀区“十三五”时期生态文明建设规划》在空间格局优化方面，提出要强化“两线三区”全域空间管控，构建全域生态网络，加强国土空间综合整治，优化城市生态景观系统。

2019年1月，北京市规划和自然资源委员会公布了《海淀分区规划（2017～2035年）》。《海淀分区规划（2017～2035年）》是北京城市总体规划在区级层面的分解落实，重点明确了一定时期内本区的发展定位和目标，并对城乡建设、自然资源保护利用的各项工作做出总体安排。在生态建设上，2035年公园绿地500m服务半径将达到96%，森林覆盖率不低于37%，建成总长度约410km的市级和区级绿道，人均公园绿地面积不低于20m2。

3.2 海淀区生态建设情况

3.2.1 海淀区的生态整治

自2014年4月国土资源部下发《国土资源部关于北京市海淀区创新土地整治规划实施机制工作方案的批复》（国土资函〔2014〕63号）以来，按照国土资源部的批复和市区两级领导的批示要求加快了推进创新土地整治规划实施机制工作，相继编制完成了《北京市海淀区创新土地整治规划实施机制实施方案》《海淀区土地整治功能单元划定技术说明》《土地整治功能单元规划编制审批管理若干意见》《关于海淀区创新土地整治规划实施机制实施方案的工作意见》《生态景观提升工程管理实施意见》，为土地整治工作提供了政策支撑。

海淀区开展了大量的土地整治项目，其中北坞村土地综合整治项目就是一个典型代表。该项目面积252.18hm2，占用农用地163.99hm2和建设用地88.19hm2。项目区工程建设除了土地平整工程、田间道路工程、灌溉与排水工程、农田输变电工程，还包括农田防护和生态环境保护工程。

该项目农田防护和生态环境保护工程建设包括新植苗木、移植苗木、现状苗木养护及景观营造等内容。其建设内容涵盖了传统土地整理的农田防护和生态环境保护等工程内容，设计和施工符合相关规范标准要求，且其绿化规模和标准等较农田防护绿化要高。

北坞村项目在新植苗木、移植苗木、现状苗木养护的同时，还对项目区内原有稻田基础条件进行了升级改造，并在部分区域新辟京西稻田景观区，规模达5.22hm2，保障了新增耕地数量、质量和生态建设的“三位一体”保护。该项目在提供青山、碧水、绿地的同时，也时时刻刻为城市空气质量的改善做出贡献。项目完成后，进一步扩大了海淀区绿化面积，苗木、花草等植物种植密度进一步扩大。

3.2.2 海淀区的农田生态补偿

为加大生态海淀建设力度，充分肯定农业的生态服务价值，更好地发挥农业的生态保障作用，切实保护农民利益，根据国家法律法规及相关政策文件，结合海淀区实际，北京市海淀区人民政府印发了《北京市海淀区人民政府关于建立海淀区农田生态补偿机制的意见》（海行规发〔2015〕2号 ）。海淀区正积极探索因地制宜的生态补偿标准、政策与措施，并进行了实践尝试。

目前，海淀区的生态补偿对象主要为农田和生态林地。海淀区生态林地补偿机制补偿范围之外的符合条件的农田，享受农田生态补贴，其中基本农田在享受生态补贴的基础上，增加相应的保护补贴。达到标准纳入“万亩良田”范围的耕地，享受生态补贴、保护补贴。西山农场农业用地，享受生态补贴。依法高效经营管理农田，不裸露、不撂荒、不压占土地，结合北部新区建设，落实各项发展规划，执行用地功能管理政策，打造生态景观农业。依据海淀国土分局年度违法用地台账细目，在享受补偿政策的农田范围内突破违法用地“零增长”，且在规定期限内未完成整改的村，扣除该村应享受的生态补贴、保护补贴。新纳入平原造林政策补贴范围的地块已享受市级专项补贴，不再享受生态补贴、保护补贴。已经办理农转用和集体土地征收手续的地块不再享受生态补贴、保护补贴。农田生态补偿机制补贴资金由农田生态补贴和基本农田保护补贴两部分构成。其中，农田生态补贴标准为每年每亩1300元，基本农田保护补贴标准为每年每亩200元。

生态林地补偿的林地类型是山区集体生态林和平原集体生态林，补偿的范围是本区以生态效益为主、集体管护的林地，主要包括城市（第一道）绿化隔离地区生态林，第二道绿化隔离地区生态林、速生生态林，绿色通道永久性绿化带；改造后达到生态林标准的集体苗圃地、经济林地；陆续流转的集体生态林；由集体管护的国有林地（仅享受管护补助）。集体生态林地补偿机制政策是对海淀区生态林占用的农村集体土地和从事生态林管护的人员给予一定的补偿和补助，包括生态林管护补助和占地补偿两部分。生态林地占地补偿和管护补助标准在不低于上年的情况下，每年由海淀区生态林补偿机制建设管理领导小组在综合考虑现行市、区补助标准以及农村地区经济发展状况和当年财政收入预算的基础上研究确定，由集体生态林主管部门以公文形式函告各相关部门执行。

无论是在规划层面还是在项目实施层面，海淀区在生态文明建设方面均做了很多探索，取得了不错的效果。通过土地综合整治和农业生态补偿，不断改善生态环境质量，提高海淀区的生态服务功能。

4 对区域生态文明建设的启示

4.1 构建区域空间规划体系，增强生态文明建设力度

德国空间规划体系较为完善，层次清晰，始终秉承空间规划中的生态景观保护和建设理念，将交通、垃圾、水以及环境和生态保护规划贯穿整个规划体系。德国的规划体系是以空间规划为主体的，注重协调空间结构和空间开发程序。我国可开发的空间不够宽裕,空间结构不够合理, 空间开发秩序较混乱，如不断扩大的城乡和地区差距、城市地下水超采带来的地面沉降、超载放牧带来的草原沙化, 山地、林地、湿地过度开垦带来的石漠化和水土流失, 开发区和农村建房遍地开花带来的耕地不合理占用等。因此，探索构建合理的空间规划体系，以保护生态为规划中心思想，以尊重自然、响应自然、保护自然为规划的核心理念，注重协调空间结构和空间开发秩序, 为区域生态文明建设提供动力。

4.2 探索生态占补平衡制度，推进生态文明建设进程

德国的生态占补平衡充分体现了对生态景观建设的重视和尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿了整个规划体系，尤其是在土地整治方面，生态占补平衡成为必不可少的辅助规划工具[7]。从海淀区农业生态补偿的实践来看，农业生态补偿主要是为了更好地发挥农业的生态保障作用，切实保护农民利益，对农田和生态林地进行了补偿，并未涉及生态占补内容。因此，建议借鉴德国生态占补制度，依照“规避”“平衡”和“补偿”的模式，清晰界定“生态影响”，坚持“谁损坏，谁补偿”原则，对建设项目开展多种形式的生态补偿，包括就地补偿、异地补偿、土地储备等形式，尤其是建立生态账户。

4.3 完善农业生态补偿机制，提高生态文明建设成效

德国农业生态补偿的补偿内容按照农业生产方式确定，包括有机农业，退耕还草且大幅减少农药和化肥的使用量等。海淀区主要针对农田和生态林地开展生态补偿，补偿的内容较单薄。我国可以继续完善农业生态补偿机制，在补偿内容方面，可以依据土地经营方式对生态环境影响的大小，丰富农业补偿的对象，而不仅仅是针对农田和生态林地，以最大程度地提高农户建设生态环境的积极性。在组织保障方面，一方面要始终贯彻公众参与的观念，最大程度地体现民意，实现生态环境建设共建共享；另一方面应加强领导管理，要明确农委、国土、水务、财政等各相关部门的管理分工，积极协调各项工作。