人民调解工作学习推广“枫桥经验”的几点思考

吴铁城（内蒙古自治区司法厅副厅长）

人民调解是独具中国特色的化解矛盾、消除纠纷的法律制度，因其成本低廉、灵活高效和非对抗性，受到广大群众的欢迎，被国际社会誉为“东方经验”。当前，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各类矛盾纠纷易发多发，充分发挥人民调解维护稳定的“第一道防线”作用，积极化解社会矛盾纠纷，是内蒙古自治区全区各级司法行政机关和广大人民调解组织肩负的重要职责和神圣使命。

进入新时代，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的要求也越来越高，健全完善基层矛盾纠纷化解机制显得尤为重要。内蒙古自治区是祖国“北大门”、首都“护城河”。全区各级司法行政机关、广大人民调解组织和人民调解员，必须站在推进法治内蒙古建设、推进治理体系和治理能力现代化、保障和实现人民当家作主的高度，深刻理解和把握新时代对人民调解工作的新要求，坚持发展“枫桥经验”，有效发挥人民调解在化解矛盾、防范风险、服务群众中的独特优势，为推进平安内蒙古、法治内蒙古建设作出贡献。

一、牢牢把握“枫桥经验”精髓和核心要义，深入领会加强人民调解工作的重大意义

坚持发展“枫桥经验”对维护社会稳定，全面推进依法治区具有重大意义。

（一）坚持党的领导是“枫桥经验”的灵魂。“枫桥经验”是在党的坚强领导下，实践党的群众路线的鲜活样本，体现了中国特色社会主义道路的正确性和优越性，展示了社会治理现代化的重大成果。

（二）树立法治思维是“枫桥经验”的核心。法治建设为“枫桥经验”发展提供保障、指明方向，用法治来规范人们的行为，运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，不断满足人民日益增长的美好生活需要，这是“枫桥经验”的根本出发点和落脚点。

（三）践行群众路线是“枫桥经验”的精髓。“枫桥经验”是人民群众在实践中的伟大创造。“坚持矛盾不上交、就地解决”是目标，“发动和依靠群众”是根本途径。“枫桥经验”通过发动群众、依靠群众、服务群众来提高社会治理水平，真正为群众排忧解难。

二、准确把握我区人民调解工作的思路和方向

（一）人民调解工作再定位。一方面，把握好人民调解的政治定位。人民调解是通过人民群众自己选举的调解组织，来调处发生在人民群众内部的纷争，自己动手维护公民的合法权益，是人民群众直接行使民主权利，直接参加国家生活，直接管理社会事务的一种重要表现。人民调解组织充当着政府与广大群众之间的纽带和桥梁，通过开展调解工作，将人民政府和广大群众联结起来，沟通了他们之间的关系，从而极大促进了基层社会主义民主制度的建设和发展。另一方面，把握好人民调解的解纷定位。解决纠纷是人民调解制度最为基本和重要的功能定位。无论在哪个发展阶段时期，都会产生特定的纠纷解决需求，基于社会主体的价值观和偏好、纠纷解决途径的多样化、纠纷类型及其处理的特殊性等等因素，必然需要一种多元化的纠纷解决机制。人民调解作为一种具有平等、自愿、参与、自主选择和灵活便利经济特点的纠纷解决途径具有不可替代的魅力，在当代法治社会中，人民调解的价值将进一步得到提升。

（二）人民调解工作思路再调整。坚持人民立场，切实把以人民为中心的发展思想贯穿人民调解工作全过程，始终瞄准让人民群众过上美好生活这一目标优化人民调解服务，努力把工作成效更多更直接地体现在人民群众获得感、幸福感、安全感的提升上。突出法治属性，强化法律在人民调解中的权威地位，坚持在法律框架内判断是非曲直、明确权利义务，着力提升运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力水平。强化创新驱动，按照共建共治共享的要求，积极推进人民调解理念思路创新、方式方法创新，努力创造适应群众需求、体现时代特征的人民调解新模式。

（三）人民调解工作再盘点。近年来，内蒙古自治区各级司法行政机关在司法部和自治区党委、政府的坚强领导下，认真贯彻《人民调解法》，大力加强人民调解组织、队伍、制度、业务和保障能力建设，人民调解工作取得长足发展。一是实现调解组织网络化。全区建立人民调解组织15919个，嘎查、村居和苏木、乡镇人民调解委员会实现了全覆盖，医疗、交通、劳动、物业、环保等行业性、专业性人民调解组织普遍建立，构建起横向到边、纵向到底的调解组织网络。二是推进调解队伍专业化。大力发展专职人民调解员队伍，建立医学、法学等方面的专家咨询库。目前，全区共选聘专职人民调解员8190人，占总数的11.53%，初步形成了一支专兼结合、优势互补的人民调解工作队伍。三是推进调解制度标准化。从加强和规范人民调解工作入手，把人民调解标准化、规范化纳入全区司法行政标准化建设的总体布局之中，对人民调解组织设立、队伍建设、工作制度、业务开展、基础保障等进行全面规范。四是推进调解形式多元化。针对近年来我区矛盾纠纷出现的新情况新特点，各地主动作为，推出了一批符合区情、行之有效的人民调解新举措。五是构建调解大格局。司法行政机关主动加强与公安、法院、检察院、信访等部门协作配合，落实“访调衔接”“律调衔接”“警调衔接”“诉调衔接”“检调衔接”机制，构建“大调解”格局，既节约了大量的司法资源，又有效减轻了当事人的“诉累”。

同时我区人民调解工作还存在一些困难和问题，主要表现在：人民调解工作基础薄弱，专业化、社会化程度不高；统一、规范的案件调处分类标准尚未建立，矛盾纠纷导入输出机制还不健全；行业性、专业性人民调解组织发展不平衡，调解员队伍结构、素质、能力还不适应新时代人民调解工作的需要；经费保障严重不足，每年各级财政落实的专项经费只能达到人民调解案件补贴实际需要的10%。这些问题的存在，严重制约了我区人民调解工作的深入发展，需要我们坚持问题导向，在今后的工作中逐步加以解决。

三、坚持调防结合，切实做好新时代矛盾纠纷排查化解工作

（一）筑牢维护社会和谐稳定“第一道防线”，有效预防和化解矛盾纠纷。社会稳定的基础在基层，关键在基层。当前，各种矛盾纠纷易发多发，人民调解组织网络密集，人民调解员植根基层、来自群众，熟悉社情民意，处于预防化解矛盾纠纷的最前沿。要充分发挥人民调解组织网络健全的优势，广泛收集信息掌握情况，及时发现矛盾风险隐患，采取有针对性的预防措施，防患于未然。要建立矛盾纠纷导入和输出机制，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的矛盾纠纷，要及时就地进行调解；对较为复杂、疑难且涉及专业问题的矛盾纠纷，要采取合议、协商等综合方式调解，必要时可邀请相关专业人员参加；跨地区、跨单位的矛盾纠纷，相关调解组织要加强相互配合，共同做好调解工作；对法院、“12348”法律服务专线、信访等部门分流转办、邀请协办或委托交办的矛盾纠纷，要及时依法受理，争取在第一时间内将矛盾纠纷解决在初始阶段。嘎查、村居人民调解委员会调解不了的矛盾纠纷，要及时移送苏木、乡镇人民调解委员会或旗县人民调解中心。对不属于人民调解范围或通过人民调解方式解决不了的矛盾纠纷，特别是有可能引发越级上访、刑事治安案件、群体性事件的矛盾纠纷，人民调解组织或司法行政机关要及早向当地党委政府或有关部门报告，导入法治轨道解决，防止矛盾纠纷隐患蔓延、扩大。

（二）紧紧围绕党委和政府的中心工作，切实找准调解工作的结合点、突破口。做好人民调解工作，要牢固树立大局意识和全局观念。要牢记习总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时，对内蒙古提出的“扎实推动经济高质量发展，扎实推进脱贫攻坚，扎实推进民族团结和边疆稳固”的“三个扎实”的指示要求，积极协助有关部门参与重大风险防范化解、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，及时有效化解金融、房地产、移民搬迁、环境污染等矛盾纠纷，营造和谐稳定的社会环境。要将矛盾纠纷排查化解和扫黑除恶专项斗争工作有机结合，深入开展涉黑涉恶矛盾纠纷排查化解专项活动，积极完善各类矛盾纠纷防范和化解机制，加大对涉黑涉恶高危人群、事项的摸排力度，最大限度挤压黑恶势力插手空间，彻底铲除黑恶势力滋生土壤，特别是对已调解过的纠纷进行仔细梳理，对有可能涉及黑恶势力线索的进行回访、排查，切实保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。要根据党委、政府的统一部署，在重要节点、敏感时段，针对特定区域、特定行业或领域集中开展矛盾纠纷专项排查化解活动。遇有重大、疑难纠纷或群体性、突发性事件，要及时启动应急处置预案，在当地党委、政府统一领导下，积极与有关职能部门分工协作、共同化解，把矛盾纠纷牢牢吸附在基层。

（三）围绕社会矛盾多元和热点行业纠纷多样的特点，积极拓展调解工作新领域。随着经济社会发展，调解工作范围不断扩大，已经从婚姻家庭、邻里、山林土地等传统矛盾纠纷向医疗、道路交通、劳动争议、物业纠纷等多元领域拓展。我们要适应矛盾纠纷的新变化，准确把握人民调解新需求，坚持以社会需求为导向，实事求是，对矛盾纠纷相对集中、人民群众需求大的行业、专业领域，及时推动设立行业性、专业性人民调解组织。近年来，为了加强和规范行业、专业领域调解工作，自治区司法厅先后会同有关部门出台了《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》《关于推进商会人民调解工作的意见》《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》等文件，积极指导矛盾纠纷易发多发的重点领域设立行业性、专业性调解组织，覆盖交通事故损害赔偿、医疗、物业、劳动、环保等主要行业专业领域。全区共设立行业性、专业性人民调解组织834个，每年化解医疗、物业、交通事故、环保、劳动争议等行业、专业领域的矛盾纠纷1.9万件，年均递增20%以上。今后，要充分发挥行业主管部门的积极性，按照“谁主管谁负责”“谁受益谁保障”“谁使用谁管理”原则，坚持“成熟一个、发展一个”，逐步推进矛盾纠纷多发易发的重点行业、领域人民调解组织的全覆盖。

（四）扎实开展人民调解参与信访矛盾化解工作，最大限度地消除社会不和谐因素。信访问题是社会矛盾的综合反映，也是让党委、政府高度关注的问题。调解应当聚焦这些问题，努力为党委、政府分忧，为基层群众解难。要积极打造人民调解的升级版，在信访案件处理中有新作为，不能仅仅停留在老娘舅式的调解模式，要把人民调解工作与信访矛盾化解紧密结合起来。要充分发挥村（社区）人民调解扎根基层、熟悉社情民意的优势，及时发现信访苗头，积极做好信访案件的协调和化解工作，防止信访问题激化升级。对于党委、政府关注的信访积案以及重大疑难复杂矛盾纠纷，司法行政机关要积极发挥作用，精心协调，组织辖区内人民调解组织主动介入，敢于啃“硬骨头”。要加强外部联动、内部整合，充分发挥系统内律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律服务人员力量资源优势，形成化解信访案件工作合力。要通过打人民调解“组合拳”，使信访案件特别是进京、赴自治区上访、群体性上访等数量有明显下降。对调解不成的信访案件和不适合调解的矛盾纠纷，要积极引导当事人通过仲裁、行政、司法等合法途径解决。对排查调解过程中发现的涉黑涉恐、非法集资等违法犯罪活动以及可能引发群体性事件、越级上访等矛盾纠纷，要及时预警，主动报告辖区公安机关和当地党委、政府，积极配合党委、政府及有关部门疏导化解。

四、坚持推进工作与强化保障并重，努力为人民调解员开展工作创造良好条件

人民调解工作是群众性、自治性、民间性、公益性很强的工作，为其开展工作保驾护航不仅是政府和社会的共同责任，更是司法行政机关的中心任务。

（一）要大力加强人民调解员队伍建设。当前，第一位的工作任务是贯彻落实好中央政法委等六部门联合印发的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》和自治区《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》。通过采取公开征聘的形式，将一批专业知识水平高、责任心强、岗位稳定性强的专业人士纳入专职人民调解员队伍，改善人民调解员队伍结构。通过完善特邀人民调解员制度，聘请具有相关领域调解经验、较强专业知识、较高社会威望、品行良好的优秀人士，担任特邀人民调解员，主持或参与专业性强、跨地区跨领域或重大疑难矛盾纠纷调解。建立自治区、盟市和旗县（市区）人民调解咨询专家库，为更好开展人民调解工作提供专家咨询意见和调解建议。推进人民调解员双语人才队伍建设，大力培养熟悉少数民族语言、文化、风俗习惯，能够获得少数民族群众心理认同的人民调解员队伍。

（二）要不断提高人民调解工作保障水平。人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。对人民调解工作所需经费给予必要的支持和保障，是各级政府的法定责任，也是坚持以人民为中心发展思想的具体体现。当前，很多地方反映人民调解工作保障没有标准或标准偏低，一定程度上影响了人民调解员的工作积极性，制约了人民调解工作的有效开展。《人民调解法》《财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》等对人民调解工作保障都作出了明确规定。全区各级司法行政机关要主动作为，协调当地政府把人民调解工作经费纳入财政预算足额保障，积极争取落实专职人民调解员聘用经费、调解员办案补贴和专家咨询费。要督促行业、专业人民调解组织设立单位，落实保障责任，为开展工作提供必要的场所设施和经费保障。要加大政府购买人民调解服务力度，落实自治区《关于做好政府购买人民调解和安置帮教服务工作的实施意见》，积极培育人民调解员协会等社会组织作为承接主体，完善购买方式和程序，提高保障标准。要总结各地实行“以案定补”“以奖代补”的经验做法，推动建立办案补贴制度，激发人民调解员的工作积极性。

（三）要大力完善人民调解工作体制机制。以加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合为重点，推动建立多元纠纷解决机制。新常态下社会矛盾的多样性、复杂性需要建立与之相适应的多种类、灵活的化解矛盾纠纷的手段、机制，人民调解作为党委政府构建“大调解”工作格局的最基础、最核心工作，只有与行政调解、司法调解紧密衔接，才能更有效地筑牢维稳防线。一要积极推进人民调解与行政调解的有机衔接。通过在基层行政主管部门设立人民调解工作室或工作窗口、成立人民调解委员会等方式，建立健全公调对接、访调对接、医调对接等衔接机制，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，由行政部门委托或移交人民调解组织解决，实现人民调解与行政调解的协调配合、良性互动。二要完善诉调对接机制。要积极推动在基层人民法院设立人民调解室或工作窗口，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，通过诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解等方式，做到主动介入、积极作为，努力减轻当事人诉累，切实发挥人民调解定分止争的作用，实现案结事了。三要认真落实人民调解协议司法确认制度。对人民调解组织作出的合法调解协议，根据当事人申请和实际需要，积极提交人民法庭给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序的无缝对接，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。

五、各级司法行政机关把人民调解工作作为首要职责任务，切实加强指导管理和创新发展

（一）要切实加强对人民调解工作的组织领导。全区各级司法行政机关主要负责同志要提高政治站位，增强大局意识，定期向党委、政府汇报人民调解工作，研究解决人民调解面临的突出问题，为人民调解争取政策支持，营造良好环境。要积极协调各级党委、政府落实完善矛盾纠纷多元化解机制，重点加强涉法涉诉信访案件人民调解工作，积极推进律师参与涉法涉诉信访纠纷，确保人民调解各项改革任务落地生根，取得预期成效。要主动加强与人民法院的协调配合，组织人民调解员旁听法院庭审，推荐符合条件的人民调解员担任人民陪审员，邀请法官指导人民调解、为人民调解员培训授课，共同做好人民调解工作的业务指导。

（二）要以司法所标准化建设带动人民调解工作规范化。从加强和规范人民调解工作入手，自治区司法厅制定实施了《星级人民调解委员会建设标准》《嘎查村居法务室建设标准》《司法所建设标准》，把人民调解标准化、规范化纳入全区司法行政标准化建设的总体布局之中，对人民调解组织设立、队伍建设、工作制度、业务开展、基础保障等进行全面规范。要建立规范的人民调解场所设施，统一规范人民调解委员会名称、外部及内务标识、调解徽志和印章，统一工作流程，规范工作程序。要按照“属地管理、分级负责”的原则，依法建立完善人民调解委员会设立及其组成人员统计备案制度。原则上，苏木、乡镇（街道）司法所负责所辖嘎查、村居（社区）人民调解委员会的设立及其组成人员的统计备案；苏木、乡镇（街道）人民调解委员会的设立及其组成人员的统计备案，由旗县（市区）司法局负责；企事业单位、其他社会组织和行业性、专业性人民调解委员会的设立及其组成人员的统计备案，参照上述原则执行。

（三）要依托信息化智能化创新工作方式。内蒙古自治区司法厅打造了三项重点工程：一是打造“大数据+调解”新平台。司法厅依托大数据平台，联通司法行政系统四级网络，设置人民调解工作在线案件讨论、远程调解等功能，实现各类调解案件数据实时动态生成；2017年，率先开发了司法所工作智能终端（JIPAD），将人民调解等司法所各项业务工作软件集中部署在智能终端，实现人民调解数据流、业务流、信息流的深度融合，让“数据跑路”助推人民调解更好发展。二是打造人民调解工作新方式。2018年以来，司法厅建立覆盖全区的“12348”公共法律服务实体和信息网络平台，安排专职律师提供平台人民调解咨询、指导、分流服务；以广电网络4K智能机顶盒为载体，建设4K智能公共法律服务电视终端，群众可以通过其找人民调解员、找律师、找公证，为偏远农村牧区群众享受优质高效的法律服务开辟了新通道，目前终端已经覆盖185万户家庭，这是内蒙古独家首创的公共法律服务通道，被评为“全国政法智能建设十大案例”。三是打造人民调解宣传新手段。2018年年初，自治区党委宣传部、司法厅、文化厅联合印发《关于打造法治乌兰牧骑普法品牌的通知》，要求各地借助乌兰牧骑，把法治宣传深入到千家万户，通过文艺宣传形式把法治精神植根于农牧民群众的心里，努力构建多层次、立体化、全方位的法治宣传网络，为群众提供内容丰富、形式多样的法律服务。

（四）要大力宣传和表彰人民调解工作先进典型。广大人民调解员长期奋斗在基层一线，有的一干就是几十年，非常辛苦，有的甚至积劳成疾，英年早逝，他们的事迹感人至深，充满正能量。2018年，内蒙古自治区人民调解工作11个先进集体、22名先进个人受到司法部通报表彰，司法厅表彰了50个先进集体、100名先进个人，命名了100名金牌、200名银牌人民调解员，选聘了10名自治区人民调解专家。各盟市、旗县司法局原则上要对自治区选聘的10名人民调解专家和命名的100名金牌人民调解员全部命名个人调解室，切实起到示范、引领作用。今后，要继续加强对人民调解工作的表彰奖励，采用群众喜闻乐见的方式和形式，进一步加大对人民调解工作的宣传力度，积极宣传人民调解工作典型人物和先进事迹，扩大人民调解工作社会影响力，增强广大人民调解员的职业荣誉感和自豪感，促进各级党委、政府和有关部门更加重视、积极支持人民调解工作，让社会各界和人民群众更加了解、支持、参与人民调解工作，为人民调解工作健康发展营造良好的社会氛围和舆论环境。

六、进一步加强自治区人民调解员协会建设，推进协会实体化运作

内蒙古自治区人民调解员协会自成立以来，认真履行协会章程赋予的职责，在探索和完善行政管理与行业自律相结合的管理体制、制定和健全行业自律规范、提高会员政治、业务素质、改善执业环境、提升社会影响力等方面做了大量富有成效的工作。

（一）加强协会组织建设。自治区人民调解员协会是联系广大协会会员的社团组织。协会工作要围绕平安建设和法治建设的主线，努力探索协会自身建设新路子，找准协会服务人民调解的结合点和着力点，切实提高统筹协调、服务保障、监督指导的能力和水平。要进一步完善协会内部功能，充实工作人员，建立协会会员考评、奖惩、培训、教育、权益保障等工作机制，强化工作职能，全面活跃协会各项工作。协会要积极推动具备条件的盟市建立人民调解员和基层法律服务工作者协会，指导盟市协会开展工作。要认真贯彻执行国家和自治区有关社团组织管理规定，落实协会选举办法、理事会、常务理事会议事规则等制度规定，建立完善协会内部人员聘用、财务管理、文书档案信息化管理以及学习培训、理论研究等规章制度。

（二）加强业务培训和理论研究。从需要出发，协会要分阶段制定落实培训教育计划，有计划、分步骤开展政策理论、法律法规、业务技能培训教育，重点加强对人民调解委员会主任、业务骨干培训教育，督促指导各盟市协会（分会）开展相关理论和业务培训。要注重人才库建设，有目的地培养一批高水平的领军人才。要坚持问题导向，认真研究人民调解工作中的一些重大理论和实践问题。协会要通过定期设立专项课题、组织开展课题征文评比等方式，邀请专家学者参与研究，形成一批有分量、有影响的研究成果。要认真落实司法部有关建立司法行政案例库改革要求，利用我区司法行政信息技术手段，建立全区人民调解网上典型案例库，为人民调解员提供办案指引，为社会公众提供案例查询和普法知识，同时也为学术研究提供服务。

（三）做好会员的管理监督和服务工作。协会要建立一整套完备的会员服务效果考评制度，落实褒奖、投诉受理和惩戒制度。要经常性地开展培训、座谈交流、表彰奖励等活动，增强广大会员的归属感和职业认同感。按照司法部要求，协会每年开展一次“全区最受欢迎的人民调解员”评选活动，通过网上评选，广泛宣传人民调解工作和人民调解员的感人事迹，树立广大人民调解员的职业认同感、荣誉感。

（四）司法行政机关和协会要相互做好支持配合。全区各级司法行政机关要认真落实指导管理职责，从政策支持、经费扶持、物质保障上帮助协会解决人员不足、经费保障不够等困难和问题，为协会开展工作创造条件。协会要发挥好参谋助手作用，自觉接受司法行政机关的指导管理，主动向司法行政机关汇报工作、反映情况，提出工作意见和建议，及时将司法行政机关的决策部署传达给广大会员并组织会员抓好落实。