六大体系：建构公共法律服务完整框架

杨 凯（华中师范大学法学院教授）

前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，提出新时代公共法律服务体系建构的指导性意见。近年来，为适应新时代人民群众对公共法律服务提出的新要求，各地结合实际进行深入实践探索，大力推进公共法律服务实体、热线、网络三大平台建设，努力满足人民群众不断增长的公共法律服务需求，广获群众点赞。然而，当前公共法律服务建设仅依托平台体系建设是不够的，配套制度不健全成为公共法律服务无法延伸至“最后一公里”的重要原因，制约着公共法律服务体系建设向纵深推进的步伐。

公共法律服务体系建设存在跛腿走路的现象，是由于制度设计上对整体框架把握不明确，导致公共法律服务仅有少量骨骼而没有丰富的血肉之躯。基于基层公共法律服务体系现状，建议完善公共法律服务体系框架，建成以产品体系为核心，平台体系为窗口，政策体系、人才机构体系、供给体系、评鉴体系为支撑的公共法律服务体系框架。通过对上述六大体系的详细化设计，统筹规划公共法律服务的各项制度，实现体系建设各环节齐头并进。

公共法律服务平台体系是需求侧获得公共法律服务的途径。然而作为窗口和渠道，平台建设的完善只是公共法律服务能够为人民所用的契机。真正发挥支撑作用的，是平台背后的公共法律服务政策体系、供给体系、人才机构体系、产品体系、评鉴体系，这些才是真正支撑公共法律服务体系的四梁八柱。

公共法律服务产品体系是公共法律服务体系表达的内容。公共法律服务产品，存在有形产品和无形产品之区分，有形产品包括看得见摸得着的各种文书范本、法律服务工具等，而无形产品则是丰富的与法律相关的业务咨询服务。公共法律服务的产品体系应当是多层次、多维度的立体式供给体系，从而满足不同人群的需求，为不同年龄段、不同经济收入水平、不同文化水平和不同诉求的人们提供多元的法律服务。

公共法律服务人才机构体系为公共法律服务供给体系提供人才机构供给。人才和机构都属于服务提供的主体。按照登哈特的理解，公共官员日益重要的角色就是公共服务，亦即要帮助公民表达并满足他们共同的利益需要，而不是试图通过控制或者“掌舵”使社会朝着新的方向发展，并为公共利益承担起应有的责任。传统意义上的公共服务人才和机构就是政府和相关公务部门。而如今，随着政府购买服务的发展，公共服务的提供者逐渐拓展到社会和市场，对于公共法律服务来说，就是包括了律师和社会工作者，以及部分志愿者。这些人才和社会组织、企业等主体，在政府主导下参与公共法律服务，其人员素质、知识结构、服务水平等都需要更进一步的规范，从而在源头上保障服务质量。人员和机构体系的建设，也应当成为公共法律服务体系建设的重中之重。

公共法律服务供给体系为公共法律服务产品与公共法律服务需求者之间提供实现方式。许多学者从萨缪尔森的公共物品理论出发，认为公共服务就是提供公共物品。由于公共物品具有非竞争性和非排他性，因此，公共服务产品的供给有别于普通产品的供给。一方面，国家应在公共法律服务安排中“负总责”，国家的此项责任主要由政府来承担，落实在日常，主要由司法行政部门承担；另一方面，为避免政府在某些方面供给公共法律服务存在效率低下等问题，应当理性确定政府承担公共服务具体供给责任的界限，以最大限度发挥政府优势。政府作为公共法律服务的安排者，主要通过以下方式进行供给：政府服务、政府间协议、合同承包、特许经营、补助等。这其间的政府与社会、政府与市场供给职能的划分，有待在供给体系建设中予以明确。

公共法律服务评鉴体系为公共法律服务供给体系提供反馈以保障公共法律服务质量。司法部部长傅政华提出，要着力提升人民群众对公共法律服务的知晓率、首选率、满意率，开展公共法律服务同步评价，在服务中做到即时评价、随单评价，服务一次、评价一次。各地司法行政机关要普遍建立“领导干部直接面对群众、直接听取批评意见”机制、“领导干部公共法律服务接待日”制度、“群众批评意见分析报告”制度，不断改进服务群众工作。建议结合国家级现代服务业体制机制改革创新示范区江汉区公共法律服务体系建设现状，针对其公共法律服务评鉴体系缺失问题，以江汉区现有的公共法律服务项目为评鉴对象，丰富多元化的公共法律服务评鉴主体，统一公共法律服务质量标准，以一定的手段和方式对公共法律服务作出客观、公正的评价，通过激励机制激发公共法律服务工作者的工作积极性和工作潜能，不断提升公共法律服务质量，完善公共法律服务体系。

公共法律服务政策体系为公共法律服务的顺利开展提供制度保障。公共法律服务在现实中的成效除了受静态的基本理论、核心原则及不同组织之间职责分工、不同组织形式法律制度的影响外，还受动态的具体运行方式、手段、途径的影响。为了防止公共法律服务偏离维护公共利益、保障公民基本权利的大方向，建立一套规范公共法律服务运行的法律制度和政策体系显得尤为重要。其中最重要的是确定公共法律服务竞争机制的制度、建立公共法律服务绩效评估制度和规范柔性公共服务行为的相关制度。在实践中将这些制度转化为灵活的政策，根据公共法律服务体系的不断发展而更新，才能保障公共法律服务有序开展。

公共法律服务六大体系之间相互关联、相互补充，形成有机统一、不可分割的整体。六大体系协同构建，将推动公共法律服务体系工作可持续化发展。武汉市江汉区作为示范区，充分落实公共法律服务体系建设任务，在完成公共法律服务全覆盖的基础上，探索江汉模式的公共法律服务体系建设，以公共法律服务产品为核心，依托公共法律服务平台体系，打造公共法律服务政策体系、供给体系、人才机构体系和评鉴体系，最终形成司法行政部门统筹管理、社会组织积极参与、便捷公民使用的“淘宝式”公共法律服务体系。如何将江汉区对于公共法律服务六大体系建设贡献的宝贵经验拓展到全国其他地区，仍有待进一步的总结和探索。