旅游业发展与旅游公共管理耦合协调关系评价研究——以山东省为例

徐 彤，张毓利

(南开大学 旅游与服务学院，天津 300050)

一、引 言

自中国步入大众旅游新时代以来，我国旅游业持续快速发展。2017年国内旅游人数突破50亿人次，入境游客达1.39亿人次，国内旅游消费总额达到5.3万亿元，旅游对国民经济和社会就业的综合贡献超过10%，我国已成为全球第一大国内旅游市场、第一大旅游出境市场国与第四大旅游入境市场国。旅游业快速发展成为我国重要的战略支柱产业。与此同时，伴随着中国经济步入新常态，整体经济进入结构调整期，与整体经济中等发展速度相比，旅游业的高速发展使其成为明星产业。但当前国内旅游公共管理体系仍存在“小马拉大车”“协调失灵”等系列问题严重制约着旅游业的快速稳定发展。

面对系列问题，2015年原国家旅游局推动开展“515战略”与“全域旅游发展战略”等重大发展战略，各地在完善旅游公共管理体制机制上做出了大量创新性探索与实质性推动。然而，在现实运行中“协调失灵”等问题仍旧存在。2015年9月，山东省人大常委会执法组在对山东省实施《旅游法》和《山东省旅游条例》的检查报告中指出:“山东旅游发展综合协调机制矛盾凸显。在实际工作中，旅游行政部门统筹协调职能较弱，管理职能发挥作用不够有力”。面对此类困局，当前只有实践层面给予了一定的回应:“对这些具体的工作职责要进行目标考核”[1]。

国家关于旅游公共管理体制机制的改革措施已经推行，旅游公共管理实践发展迫切需要理论发展支撑。但当前国内外对于旅游公共管理的研究相对较少，研究主要为探索性研究或者案例分析，缺乏实证与定量的检验，并且尚未关注到旅游公共管理与旅游业是否协调发展以及如协调发展等问题。基于此，文章意从理论层面就旅游公共管理的改革与创新举措是否与地区旅游业发展相匹配?旅游公共管理与旅游业二者是否存在耦合协调关系?哪些改革举措可以影响旅游业发展等问题给予回应。以期为地区公共管理服务水平提供参考依据，为经济转型期的旅游公共管理改革提供经验证据。

二、文献综述与理论基础

(一)文献综述

1.旅游公共管理研究

旅游公共管理虽是实践热点，但当前国内外旅游公共管理研究成果相对较少。国外主要以新公共管理理论与新公共服务理论为理论基础，研究领域集中在旅游政策应用与评价、旅游公共管理体制变革、旅游公共管理案例研究等方面。Lulamile等[2]以特兰斯基野生海岸旅游为例，探讨了公共行政管理学科和旅游开发学科的哲学和理论基础，明确了旅游管理部门(政府)在旅游发展中的带头作用——指导旅游业的发展并且为旅游发展注入资金，同时研究也强调了政府在管理目的地旅游发展中有必要保持和维护公共行政的基本原则。Zavattaro[3]认为，以往的研究过多的关注到旅游公共管理部门可为旅游业发展增加预算资金，用于旅游基础设施和促进旅游发展等方面的作用，而忽视了其对于目的地旅游品牌建设和目的地营销推介的作用:旅游管理部门对目的地展开积极营销的同时，也会鼓励其他利益相关者参与到目的地的品牌建设与营销活动中。Shone等[4]人的研究指出，旅游公共管理部门在目的地旅游发展中的职能非一成不变，而是随着目的地旅游业的发展不断演进的，地方政府的体制与职能以及公共政策均对旅游发展具有重要的影响:地方旅游管理部门合理的干预，可以确保决策目的地社区的最大利益。但同样，研究也表明了干预的“合理性”的评判与测量是饱受争议的。国内旅游公共管理研究主要集中于:旅游公共管理体制、行业协会治理、旅游政策与地区旅游公共管理案例研究等，其中尤以旅游公共管理体制研究与旅游政策研究最受关注。宋瑞立[5]足全面深化改革与旅游产业实践两大背景，从管理理念、组织机构、市场监管、公共服务、保障机制等五个方面提出了中国旅游行政管理改革发展方向，并强调了改革办法应服务于旅游，而不是“管旅游”。刘梦华等[6]学者在总结二十年中国旅游发展实践中得出了相似的结论，研究认为中国旅游行政管理部门的角色已由二十年前的开拓者，历经合作者、监管者、调控人、仲裁人、协调者等身份转变为当今的公益人与服务者。各地“旅游局”更改为“旅游委”的这一旅游管理体制创新是各地政府开始积极加强旅游市场协调能力的体现。刘庆余[7]提出在经济转型期，我国旅游公共管理体制应从管理主导的“旅游管理”向服务主导的“旅游治理”转变。此外，研究者普遍认为“政府主导型”适合于旅游业初级阶段，政府起到的是规制作用，“市场主导型”适合于旅游业成熟阶段政府主要职能则是协调与中介[1，6-7]。国内旅游政策研究主要集中于国外旅游政策经验借鉴，三大市场旅游政策，旅游政策演变过程，区域旅游政策以及以财税、土地等为代表的具体旅游政策评估等研究领域[8]。另有研究表明了我国旅游公共管理领域存在着管理主体单一、职能定位模糊、缺乏有效的绩效考核、社会参与程度不高、面临较多行政壁垒等主要问题以及未来旅游公共管理应把从“管理”到“治理”作为重点改革方向。

2.旅游业发展与旅游公共管理关系研究

旅游公共管理一直以来备受国内外学者的关注。大量研究阐明旅游业发展与旅游公共管理存在着相互作用影响。贾生华等[9]通过对我国旅游公共管理演变总结后发现旅游业与旅游公共管理二者存在协调关系，产业演进是旅游公共管理变革的动力，而管理理念与体制的创新对产业发展具有积极的影响。Alipour[10]通过案例研究发现，低效能的公共管理体制不但无法促进旅游业的发展，反而会起到反作用，只有公共管理体制与旅游发展相匹配时，才能激发旅游业发展潜能。李光勤等[11]指出当前我国旅游业牵头的部门太多，包括了体育局、农业局、建设局、文化局等，多头的公共管理体制对旅游业的有序发展产生了严重的阻碍，体制设计与制度背景的相悖对于旅游产业的优化、转型、升级均是不利的。Paddison等[12]以约克为案例地，探讨了新的公共管理方法对旅游目的地治理的影响，研究发现将目的地管理职能外包给私营部门组织，不仅无法促进更大程度的利益相关者参与，反而产生了削弱问责制，扩大民主赤字等一系列消极的影响。部分研究在指出二者具有关联性的同时，分析了旅游管理部门调控或影响旅游业发展的机制或因素。Anszperger[13]研究表明，各个旅游参与主体已经意识到发展旅游业会对目的地带来经济社会等积极作用，但由于旅游管理部门资金预算的紧缺，管理人员的匮乏，致使旅游公共管理职能没有发挥最大化效能，从而在一定程度上掣肘了旅游业的发展。李光勤等[11]通过对“局改委”这一制度的评估，指出体制的创新强化了部门间的联动协调，提升了旅游资源整合能力，旅游管理部门通过提高资源禀赋，增加旅游资源的利用率来实现对旅游产业的激励。此外，这一体制的创新强化了管理部门市场整治能力，有利于景区景点形象的推广，但是公共管理部门如何提高资源配置、增加资源利用率文章并没有给出可信服的解释。

通过文献回顾可知，陈旧的、低效能的旅游公共管理体制或者是过度超前的公共管理方法对于旅游业发展而言均不是利好的，只有当旅游公共管理体制与产业发展相匹配时，公共管理的效能才可以通过提高资源禀赋、优化资源配置、维持市场秩序、推广目的地形象等多种路径得以发挥，从而真正意义上实现对旅游业的激励与促进。然而，如何判定公共管理是“陈旧的”或者“低效能的”?什么样的旅游公共管理体制才是与产业发展相匹配的?管理体制内的哪些要素促进了旅游业的健康发展?公共管理部门对于旅游业的“调控”或“干预”应该到什么程度?面对这一系列的问题时，现有的文献并没有给出统一、甚至是明确的回应。正如Shone[3]所问，公共管理到达什么程度才算“合理”。

总体而言，旅游业发展与旅游公共管理之间存在着耦合协调关系。匹配的旅游管理体制可以加速旅游业持续健康发展。反之，则会对产业发展形成阻碍。本文建构了全面反映旅游业发展与旅游管理体制结构形态特征的分析评价指标体系，通过定量分析方法以判断地区旅游业发展与旅游管理体制的协调程度，深入探究二者的失调原因。

(二)理论基础

1.耦合与耦合协调度

耦合是物理学中常见的概念，指两个或以上的系统(运动形式)通过各种相互作用而彼此影响的现象[14]。良性耦合(正效耦合)是指系统间或内部要素间相互配合得当，系统间或内部要素间配合不当或未能相互促进被称为不良耦合(负效耦合)[15]。协调则是指两种及以上系统或要素间非线性的良性关联，良性耦合即为协调，是系统或要素间和谐共生、健康有序发展的保障。耦合协调度是指度量系统间或系统内部要素间发展过程中彼此协调和谐发展的程度，反映系统间相互作用中良性耦合程度的大小，代表了系统由无序向有序转变的趋势[16]。

2.旅游业发展与旅游公共管理耦合协调关系机理

随着旅游业不断发展，旅游市场中零负团费、强制消费、欺诈顾客等市场失调现象屡见不鲜，迫切需要建立完善的旅游公共管理体系，以促进旅游业的持续健康发展。在当前时代与背景下，日趋完善的旅游公共管理体系，在引导旅游业持续健康发展上发挥着尤为重要的作用。显而易见，旅游业发展与旅游公共管理之间有着密切的耦合作用关系。

旅游业发展会促使目的地不断完善旅游公共管理系统。首先旅游业作为综合性产业，因其综合性的特点，发展中既有外部经济性也有外部不经济性，其外部不经济性就需要旅游公共管理部门采取积极的方法手段，以规避低价竞争等不当的市场行为，引导旅游市场健康发展。其次，旅游产品的综合性与旅游市场的信息不对称性也要求政府建立完善的旅游公共管理系统，以确保旅游市场的供需平衡。加之，产业管理政策对于中小企业有着更为积极的影响[17]，因此作为以中小企业为主的旅游业，更需完善旅游公共管理系统。再次，中国旅游业相对西方发达国家处于后发阶段，依据经济发展阶段原理，需建立完善的公共管理体系，采取强力的产业政策获取后发优势，如此才能确保旅游业在发展中实现弯道超车[18]。最后，旅游产业新业态新形式不断涌现，需要旅游公共管理系统积极引导。由此可见，旅游公共管理系统的完善，有利于旅游管理组织发挥其在制定产业政策、制定旅游法律法规、旅游市场开拓与促销、旅游人力资源开发与管理、服务质量管理与旅游市场秩序维护等方面的职能，以此规范市场秩序，提升目的地旅游竞争力，促进旅游业快速发展。

三、数据来源与研究方法

(一)研究区域概况与数据来源

1.研究区域概况

山东旅游资源丰富，是我国较早发展旅游业的省份，也是我国重要的旅游目的地。2017年全省旅游收入超过9 000亿元，旅游人次达到7.8亿，分列全国第四位和第一位。经过几十年的发展，旅游业已发展成为山东重要的战略支柱产业。在旅游公共管理体制方面，山东也一直走在全国的前列，是首个全面推动旅游管理体制改革的省份，更是我国7个全域旅游示范省创建单位之一。基于2017年山东省各市旅游业发展数据与各市旅游公共管理具体数据，采用耦合度与耦合协调度评价方法，解读各市旅游业发展与旅游公共管理的协调情况，并深入剖析旅游发展失调原因，于此基础上提出相应的改进举措。

2.数据来源

研究数据主要来源于2018年山东旅游统计便览与2017年山东省各市国民经济和社会发展统计公告，部分数据由山东省各市旅游委(旅游局、旅服委)协助提供。因旅游局改委、设置旅游工商分局、旅游警察创设等相关公共管理制度创新等均为近年改革，加之往年的政府发文等相关数据不易获取，故研究数据只截取2017年的面板数据。

(二)综合发展程度评价模型

1.指标体系的建立

根据旅游业发展系统与旅游公共管理系统涉及到的诸多方面内容，遵循相关指标体系构建原则，构建旅游业发展系统与旅游公共管理系统的指标体系。旅游业系统指标体系在立足已有成果的基础上，构建了包括旅游产业发展、旅游资源禀赋与旅游接待能力3个Ⅰ级指标，包含旅游消费总额等8个Ⅱ级指标。旅游公共管理系统指标体系的构建，主要利用理论分析法与主要词频统计法等系统体系构建方案，首先采取专家小组讨论方式拟定一个初步评价指标体系库，再征询5位学术专家与5位旅游管理业界专家的意见，结合专家打分情况，筛选出包括:机构设置、创新政策与保障举措等3个Ⅰ级指标，下设旅游委编制人数等8个Ⅱ级指标(详见表1)。

表1 旅游公共管理系统与旅游业发展系统指标体系与符号解读

2.指标的标准化处理

鉴于两大系统指标体系具体指标间存在较大差异，应对数据进行标准化与归一化处理，文章数据均为正向指标，故采用公式1计算指标评价系数uij:

其中，uij(i＝ 1，2；j＝ 1，2，…，m)为处理后的指标评价系数，xij为i系统下的j项指标的实际样本值，max(xij)为其最大值，min(xij)为其最小值。

3.旅游业发展与旅游公共管理综合发展程度评价模型

首先，利用线性加权法(公式2)计算旅游业发展系统与旅游公共管理系统各自的综合发展程度。公式中，u1和u2分别表示旅游业和旅游公共管理发展水平的函数，wij代表权重。

4.确立权重

权重wij的确定方法采用熵权法。熵是系统无序程度的一个度量，如果熵越小提供的信息量就越大，在综合评价中作用就越大。熵权法在确立权重时能较大可能避免主观因素导致的误差。具体步骤如[19]下:

首先进行指标标准化处理，运用均值法标准化公式(公式3)进行指标的标准化处理。其次计算i系统的j项指标所占的比重Sij，详见公式4。再次，根据熵值计算公式(公式5)计算j项指标的熵值hj；然后依据差异度计算公式(公式6)计算差异度aj；最后根据公式7计算各指标权重wj。

注:采用均值法标准化时有些数据为平均值，可能出现数值为零的情况，不便于后续计算，为此文章将所有标准化后的值加0.001。

根据以上方法步骤，利用山东省17市各具体指标相关数据，计算得出山东省17市旅游公共管理系统与旅游业发展系统中各细分指标的权重，具体数值如表2所示:

表2 山东省旅游业发展系统与旅游公共管理系统中各指标权重

(三)研究方法

1.耦合度模型与耦合协调度模型

当前对于耦合协调度的计算方法，学者多借鉴物理学中的容量耦合概念以及容量耦合系数模型，其多系

C为耦合度。u1、u2分别表示旅游业发展和旅游公共管理综合评价指数。但此模型的一大缺点是在某些情境下难以真实反映两大系统的实际发展水平和状态。例如，某市两大系统水平均较低，这样也可得到其协调度较高。为避免耦合度的这种弊端，本研究借鉴之前学者相关研究成果，构建如下耦合协调度模型(公式10)，即:

其中，D为两大系统耦合协调度；C为耦合度，T为旅游业发展与旅游公共管理的综合评价指数，α，β为待定参数。考虑到两大系统无重叠区域，且当前我国旅游业发展受行政管理影响较大，山东作为国有经济占主导的北方经济大省，政府作用尤为明显。故取α，β＝0.5。通过10位专家访谈，专家较多支持了该赋值设计。

为能直观反映两大系统耦合协调发展状况，按照耦合协调度的大小将两大系统耦合状态分为协调与失调两类，并细分为十个小类，具体划分标准见表3。为探寻两大系统间发展不均衡状态，利用u1与u2大小不同将其分为三种类型:u1＞u2为旅游业发展滞后型城市，u1＝u2则同步型发展城市，u1＜u2为旅游公共管理滞后型城市。统相互作用的耦合度模型(公式8)。鉴于研究涉及两个子系统，借鉴Tang[20]建立的耦合度模型(公式9)计算系统耦合度。

表3 旅游业发展系统与旅游公共管理系统耦合协调度等级划分标准

四、旅游公共管理与旅游业发展耦合协调关系分析

根据耦合协调度模型计算出2017年山东省17城市旅游业发展系统与旅游公共管理系统综合评价指数u1、u2和耦合协调度，并以此划分耦合类型。

(一)山东省旅游业发展与旅游公共管理耦合度与耦合协调度

通过表4和图1可以看出，2017年山东省旅游业发展与旅游公共管理耦合度分布范围为0.62～1.0，这反映出旅游业发展与旅游公共服务具有较强的匹配性。旅游业发展水平较为良好的城市一般其旅游公共管理水平也较高。如:青岛市旅游业综合发展水平全省第一，旅游公共管理评价水平全省第二，于此同时菏泽、莱芜等市在旅游业发展水平与旅游公共管理水平上均处于较大落后状态。

就山东省整体而言，旅游业发展与旅游公共管理两系统较为协调。17市两系统耦合协调度分布范围为:0.27～0.91，涵盖了从中度失调至优质协调的7种类型。首先青岛、烟台与济南三大城市在耦合协调度上表现优异，其中青岛市系统间优质协调，而烟台与济南属于良好协调阶段，较为发达的旅游业与相对完善的旅游公共管理体系为两系统协调发展奠定了良好的发展基础。其次，济宁、泰安与临沂均属于中级协调阶段，三市都属于省内较为知名的旅游目的地，旅游业发展与旅游公共管理都受到了较多的重视，使其两大系统处于中级协调发展阶段。再者，威海、日照、淄博与潍坊四市属于初级协调发展阶段。另外，东营、聊城、滨州、德州、莱芜、枣庄、菏泽等7市均处于失调阶段。其中，聊城、枣庄两市属于濒临失调阶段，东营、滨州、德州与莱芜四市属于轻度失调阶段。7市的旅游业发展水平指数均低于0.17，在全省处于较为落后状态，落后的旅游业与相对完善的旅游公共管理发展水平差异较为明显，严重掣肘了旅游业发展与旅游公共管理两大系统的协调发展。

表4 山东省旅游业发展系统与旅游公共管理系统综合指数、耦合协调度数值及等级

图1 山东省旅游业发展与旅游公共管理耦合协调度等级比较

(二)山东省各市旅游业发展与旅游公共管理发展水平对比类型分析

根据u1与u2的关系，可将耦合协调度分为旅游业发展滞后型(u1＜u2)、旅游公共管理滞后型(u1＞u2)和旅游业与旅游公共管理同步发展型(u1＝u2)。从表4可知，威海市与潍坊市属于旅游公共管理发展滞后型，青岛市属于旅游业发展与旅游公共管理近同步发展型。其中青岛市旅游业发展水平与旅游公共管理水平均处于全省领先水平，达到了同步协调发展状态。烟台、济南、临沂与泰安等14市属于旅游业发展滞后型城市。

(三)旅游消费总额与旅游公共管理系统要素的相关性分析

依据旅游业与旅游公共管理耦合协调类型划分，济南等14个城市属于旅游业相对滞后型，威海与潍坊两市属于旅游公共管理相对滞后型。两种类型的城市在相关方面都需要采取措施提升，以达到协调发展。文章尝试对17市中占大多数的旅游业发展滞后型城市进行深入探索，以探究其发展不协调的深层次原因。对于旅游业相对滞后型城市，文章将旅游消费总额作为因变量，旅游公共管理系统的其他八个指标作为自变量，运用Person相关系数计算公式，计算其相关性分析，其具体分析结果如下:

表5 旅游消费总额与旅游公共管理系统的相关性分析

从表5可知，旅游业发展相对滞后型城市，与旅游业发展水平相关性由高到低排列依次为旅游编制委人数＞网络服务＞旅游委科室数＞旅游规划数＞旅游协会数＞年度经费数＞年度发文数。表明了旅游业的快速发展与旅游管理体系机构职能存在一定的关系。其中旅游委编制人数、旅游委科室数与旅游消费总额的相关性较高，说明当旅游委人员编制紧张时，不利于政策的推动与实施。因此对于旅游业发展相对滞后型的城市，要适当的扩充人员，以保证产业政策和具体项目的有效推进与落实。网络服务与旅游收入具有高相关性，表明在互联网时代，网络化已是旅游服务的重要途径之一，各地旅游委应高度重视网络服务与营销，派专人负责在线服务与推介工作，如微博、微信公众号内容的发布与更新。此外，市级旅游规划数与旅游消费总额也具有相关性，旅游规划发挥着先导与统筹作用，规划数量在一定程度上体现了各地旅游委对旅游业的重视程度。因此，在今后的旅游发展中，要切实做好规划先行，在顶层设计中要保证旅游发展的科学性。年度经费、年度发文数、管理机构创新数等指标与旅游消费总额的相关性相对较小，主要与山东各地普遍重视旅游业有关。山东各市年度发文数相对差距较小，旅游委年度经费也相对较为合理。“1＋3＋n”创新管理机构数与旅游总收入相关性较小，其原因在于当前山东省各市均在推广旅游创新管理机构改革，差异相对不明显。

五、研究结论与启示

研究构建了旅游公共管理与旅游业发展的三级指标体系，运用耦合度与耦合协调度评价模型，以山东省17市为研究对象，对山东省各市旅游业发展与旅游公共管理的协调程度进行了实证分析。结果表明:(1)通过运用耦合评价模型计算发现，2017年山东省旅游业发展与旅游公共管理耦合度分布范围为0.62～1.0，反映出山东省各市旅游业与旅游公共管理二者相辅相成，存在着显著的耦合发展特征。(2)通过耦合协调度模型计算发现，2017年山东省各市旅游业发展与旅游公共管理的耦合度地区差异较为明显，耦合协调度分布范围为:0.27～0.91，涵盖了从中度失调至优质协调的7种类型。其中青岛市为优质协调，烟台、济南两市为良好协调，莱芜等市为轻度失调，菏泽市为中度失调发展阶段。(3)基于旅游业发展与旅游公共管理的综合发展水平对比发现，山东省17市共有三种发展类型，其中青岛为同步发展协调型；威海与潍坊两市为属于旅游公共管理发展滞后型，其余各市为旅游业发展滞后型。(4)针对旅游业发展滞后型城市，通过Person相关系数分析可知:旅游委编制人数、旅游委科室数、网络服务与旅游规划数量等4指标与旅游消费总额有着较高的相关性。研究结果显示，提高旅游公共管理部门编制人数、完善相关职能处室、提高互联网服务水平与完善规划指导体系等相关举措有利于旅游业与旅游公共管理的耦合协调发展。

基于相关研究发现，对当前山东乃至全国旅游公共管理具有重要的启示意义。为构建更为合理完备的旅游公共服务体系，需从以下几点着力:一是提高各市旅游部门的政府公共预算，切实增加各市城市旅游管理部门的管理与服务经费，才能更好的提供旅游公共服务。二是打破小旅游管理部门的限制，借助地方文化部门和旅游部门的合并机遇，提高旅游管理部门相关职能处室数量，构建完善的旅游公共管理职能处室体系。三是向相关管理部门积极争取增加旅游公共管理部门的编制人数，解决旅游管理部门人才短缺的短板问题，打造更为完善的旅游公共管理人才体系。四是加大对于旅游规划编制的财政投入力度，持续强化旅游公共管理部门的规划职能，为各地旅游发展提供更为完善的旅游发展规划体系。

研究贡献主要有以下三点:第一，利用专家打分法等多种方法建立了旅游公共管理评价体系，为地区公共管理效率与管理服务水平提供了依据与参考。第二，采用耦合度与耦合协调度对山东省旅游业发展与旅游公共管理的协调关系进行了实证研究，为经济转型期的旅游公共管理改革提供了经验证据。第三，剖析了旅游公共管理促进旅游业发展的机理，从理论上探究了公共管理体制影响旅游发展的因素与根源。在未来的研究中:一是仍需持续进行数据挖掘，采用面板数据进行分析，以更好的揭示旅游业演进与旅游公共管理变革的历史脉络；二是扩宽研究数据来源，引入多个地区作为研究对象进行比较，探究影响两者间深层次的影响机制。