政府数据共享的法治路径和突破点

王 静［中共中央党校（国家行政学院）政法部副教授］

刘晓晨（中国科学技术信息研究所副所长）

2015年，国务院《促进大数据发展行动纲要》中明确将“稳步推动公共数据资源开放、形成国家政府数据统一开放平台”等写入主要任务，当时规划的是2020年底前逐步实现信用、交通、医疗等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。2016年9月5日，国务院颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》，包括总则、政务信息资源目录、政务信息资源分类与共享要求、共享信息的提供与使用、信息共享工作的监督和保障及附则共6章26条。地方政府也陆续有相关文件出台。但是，实践中，政府数据共享的局面尚未实现全面突破，在很多地方，政府数据共享还停留在“说起来重要”的阶段，仅仅是无关紧要的部分数据的共享，数据共享的覆盖面不仅严重不全，而且共享的质量不过关，真正实现数据共享之后的应用也是有限的。

政府数据共享，是与政府数据开放相对应的概念，特指行政机关之间共享政府数据的行为，政府数据开放则指行政机关向本机关以外的其他社会主体开放数据的行为。政府数据共享是政府数据治理的前提基础，关系着政府治理在现代信息社会转型改革的成败，也关系着政府数据开放的实现。

第一，没有政府数据共享，何来政府数据的融通使用，也就没有政府数据治理真正实现的可能。一是政府数据共享已经构成政府治理转型的掣肘。目前政府数据共享的滞后已经严重影响到政府治理转型的步调，政府治理模式和手段不得不依赖传统路径，仍然在行政许可、行政处罚等“老路”上打转。行政审批制度改革中的诸多怪相，比如政府继续倚重身份核验、核准、证照颁发等，将备案当做许可来使用，审批制度改革换汤不换药，政府权力依然将事前审批作为最主要的手段。所有这些改革中的难题都与当前政府资源有限、人员有限及缺乏与现代信息社会相匹配的管理手段直接相关。目前，政府信用治理如火如荼，很多机构、很多地方都在把黑名单、灰名单、信用惩戒等作为治理的亮点。然而，政府数据在内部都不能共享，信用治理成了无源之水、无本之木。从这个角度来看，简单粗放地批评各地方和各部门过于倚重事前审批也是有失公允的。如果政府不能在数据治理上作出全面布局，明确方向和路径，那么目前政府所谓“刀刃向内”的改革是无法保证科学性和实际效果的①2017年浙江省二手房交易500万套，正常情况下向国土、住建、地税三部门递交65份600多页材料，实现政府数据共享之后只需要递交17份200多页材料。住建部门房产交易信息办完以后共享给地税部门用于税费核算交费，并最终由国土部门办理证件，这是浙江省实现政府数据共享的典型案例。浙江省数据管理中心副主任徐颖分享“互联网+政务服务”的浙江实践，“2017互联网+智慧中国年会”，2017年11月23日。。二是政府数据共享迟缓也使得政府治理缺乏整体性和全局性。政府治理应当是一个在各个角度各层面都协调自洽、目标统一的体系，缺乏数据共享的政府治理呈现出各部门、各地方各自为政的“肠梗阻”问题，对落实党中央、国务院推动经济社会发展的总体目标只能从各自立场出发，实践中为实现某一监管目标而损害全局的现象层出不穷，比如为实现税收征管目标而过重增加企业负担、为实现工商执照办理目标而抑制创新创业或给就业造成困难等等。惟有政府数据共享才能使政府整体运作更加和谐统一，才能通过数据融通运用为科学决策提供更多依据，切实提高政府社会治理能力和公共服务水平。三是政府数据共享未能到位，也使得“数据铁笼”的监督规范作用无法发挥。如果不能从源头上规范权力行使，无法实现对公共权力、公共资源交易、公共资金的全过程监督，就使得公权力的监督不得不依赖传统方法，效果也不够好。

第二，没有政府数据共享，何来政府数据开放，大数据产业也无法获得发展。政府数据共享是开放的前提，没有政府不同部门不同层级的数据共享，数据无法积聚形成跨行业跨领域的大数据，面向社会和商业也无法实现高质量高水平的开放。从一定程度上讲，目前政府数据共享与开放的难题是一样的，都是地方和部门对数据“把持”过紧。这其中既有政府数据共享与开放的总体布局不清晰的原因，导致地方和部门对共享与开放的路线图、时间表不确定，也与目前政府和公务员政绩考核和问责制等有关，相关责任人对共享与开放可能造成的风险不知如何控制，也没有激励机制鼓励共享与开放。然而，没有政府数据共享，政府数据开放也就无法真正实现，也就无法创新技术、产品和服务，无法发挥政务数据资源的经济价值和社会效益，进而无法推动全社会创新创业和经济发展方式转变。现在对大数据的积聚和应用是两类大型主体，一类是政府，另一类是社会主体，既有商业公司，也有公益组织和科研机构等。政府掌握着关系到社会经济发展、民生福祉等最为基础的数据，也是范围最为广泛的数据，这些数据依法有序开放是大数据产业发展的关键。政府数据属于全体人民，只有政府数据开放，才谈得上商业公司、公益组织和科研机构等对政府数据的利用。从鼓励大众创业、万众创新方面来讲，在政府信息共享基础之上对商业增值潜力显著的高价值公共数据的开放，是比任何补贴奖励措施更为有效的招商引资手段。

从以上两个角度的深入分析可以看到，政府数据共享是政府治理转型升级的关键，亦是大数据产业发展的关键，无论在中央层面，还是在地方层面，领导干部和公务人员亟待进一步提升认知水平，对政府数据共享的重要性和紧迫性的认识要升级，要实现入脑入心，要在国家治理现代化、提升政府治理水平、推动政府改革攻坚克难的高度上来认识这一工作。进而要在推动政府数据共享的路径和突破点上深入研究，建立科学有效的工作机制，采取可行措施，以下就最为重要和关键的八个方面展开讨论。

第一，中央层面需要进一步加速政府数据共享与开放的相关立法和政策制定。关于政府数据共享和开放，国务院办公厅和工信部等部门已经有一些重要文件相继出台，比如2017年5月18日，国务院办公厅颁布《政务信息系统整合共享实施方案》，6月30日国家发展改革委和中央网信办发布《政务信息资源目录编制指南（试行）》。中央层面已经在高位阶、高站位上进行统一部署安排，2019年4月26日《国务院关于在线政务服务的若干规定》从全面提升政务服务规范化、便利化水平，为企业和群众提供高效、便捷的政务服务，从优化营商环境的角度对在线政务的重要问题作出明确规定，其中也涉及到政府数据共享的问题。对政府信息共享，还需要进一步进行研究，起草法律或者行政法规，对政府数据的属性、共享和开放机制等问题在立法上予以明确，为地方和部门推动政府数据共享和开放提供坚实的法律依据，保证地方和部门在这一工作上信心不动摇、动作不走样。更为重要的是，国务院的各组成部门应当在政府数据共享中履行首要职责、承担主要责任。目前在政府数据共享中存在着跨部门、跨层级、跨地域的几重障碍，但是，跨部门的数据共享是重中之重，也是难中之难。信息孤岛难以撼动，与传统行政管理条块分割有直接关系，政府数据系统是以部门为中心构建的，加之各部门启动时间不一、建设水平不一、数据标准不一，造成相互无法融通交流，相比较而言，技术上的难题通过技术可以逐步解决，也一定能解决，然而思想观念上的“藩篱”、数据在不同部门横向共享机制上的欠缺、部分部门的不作为与慢作为是更为重要的原因。如何破解政府数据共享的难题，国务院各部门承担首要职责，应当在建设全国政府数据共享系统中起到表率作用②2016年9月5日《政务信息资源共享管理暂行办法》第12条对部门之间申请共享信息的程序和纠纷协调机制进行了清晰的制度设计。第一步是使用部门通过共享平台向提供部门提出申请。第二步是提供部门在10个工作日内予以答复：（1）提供共享信息；（2）对不予共享的，提供部门应说明理由；（3）属于不予共享类的信息资源，以及有条件共享类中提供部门不予共享的信息资源，使用部门因履行职责确需使用的，由使用部门与提供部门协商解决。第三步是协商未果的，要由本级政务信息资源共享主管部门协调解决。第四步是涉及中央有关部门的，要由联席会议协调解决。这一规定看似为政府数据共享搭建了沟通渠道、明确了申请程序、建立了协调机制，其背后反映出的是部门壁垒之深以及在中央层面协调的难度之大。。如海关、税务、市场监管、民航、通信管理等中央或者垂管部门，其系统相对独立，实践中出现地方一线部门需要在部门平台和地方平台两个系统上重复录入数据，严重影响行政效率和服务百姓的问题，这些如何接入地方政府数据平台，亟待实现突破③沈都：《政府大数据共享到底卡在哪》，《湖北日报》，2018年10月14日。。

第二，地方层面需要在现有试验基础上进一步为政府数据共享的难点寻求突破。地方政府已出台了《贵州省大数据发展应用促进条例》《天津市促进大数据发展应用条例》《上海市公共数据和一网通办管理办法》《重庆市政务数据资源管理暂行办法》等地方性法规或地方政府规章，贵州省贵阳市政府是第一个在市级层面对政府数据共享作出专门规定的地方政府，早在2017年就颁布《贵阳市政府数据共享开放条例》和《政府数据共享开放（贵阳）总体解决方案》，今年7月江苏省南京市颁布了《南京市政务数据管理暂行办法》。这些地方性法规和地方政府规章对政府数据共享的多个重要问题作出规定。例如，在没有上位法可参照、没有同类法规可借鉴的情况下，贵州省率先创新制定大数据地方性法规。2016年《贵州省大数据发展应用促进条例》的起草说明中对这些问题的认识可谓是超前而且到位的，当时就已经认识到政府数据为主的各类公共数据数量大、质量好、价值高、增长速度快等特征以及公共机构对共享开放重要性认识不足、措施不力等情况，规定明确实行公共数据开放负面清单制度；除法律法规另有规定外，公共数据应当向公众开放，依法不能向社会开放的公共数据，目录应当向社会公布；全省统一的大数据平台（“云上贵州”）汇集、储存、共享、开放全省公共数据及其他数据等等。这些有益经验的制度化对推动政府数据共享与开放至关重要，但是也存在着规定范围宽泛、内容求全而不够精深、对上位法细化和创新不够等问题。地方层面还需要结合各地实际情况，为政府数据共享的难点寻求解决方案，需要通过多个配套规章或者规范性文件，扫清政府数据共享的障碍。

第三，政府数据共享的类型化研究有待深入并予以明确。2016年国务院颁布的《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条第一款明确规定，“以共享为原则、不共享为例外”。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。但是其中又规定，政府信息资源共享分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型。地方立法的分类不尽一致，有的是分为无条件共享和有条件共享，有的则是用授权共享来替代有条件共享。在何种情况下是属于有条件共享或者不予共享，各地规定也不同，有的规定“列入授权共享和非共享类的，应当说明理由，并提供相应的法律、法规、规章依据”，有的则规定，“应当有法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据”。在政府数据共享的种类和条件上出现理解不一、缺乏准确上位法依据的问题。这就带来第一个问题，数据共享虽然名义上是共享为原则，但是由于规章、各种政策范围广泛且数量繁多，不共享的范围可能更大。需要在未来进一步明确，除了法律、法规的规定，都应当是政府数据共享的范围，所谓不予共享，本身应当是涉及国家秘密和安全的，本不应当属于共享范围，从立法技术上讲，可以不列为单独一类。

第四，在省级层面甚至国家层面要尽快形成人口、法人、空间、电子证照等基础数据库。基础数据库是政府数据共享的基础。中央层面早有布局，但是推进速度还有待提高。2019年4月26日《国务院关于在线政务服务的若干规定》第5条又再次规定“国家政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等资源，建设全国统一身份认证系统，为各地区、各部门政务服务平台提供统一身份认证服务，实现一次认证、全网通办”，将统一身份认证系统的建立列为第一步，也是基础关键的步骤。自然人、法人、自然资源和空间地理、电子证照等基础数据库。多个地方政府的有关立法中还明确，此类基础数据库的基础信息项是各政务部门履行行政管理职能的共同需要，应当无条件共享。目前推进工作还主要是在地市级层面，在省级乃至国家层面推进还应当再加把力，为建立全国统一公平的市场、实现各种资源的有效流动奠定基础。

第五，政府数据共享系统中调取的电子文件的法律效力有待在实践中落实和检验。各地立法中都已关注到政府电子文件，例如各种文书、证照和合同等法律效力的问题，为了减少不同政府部门之间扯皮推诿，明确规定这些电子文件与纸质文件具有同等法律效力，在此基础上，还规定各行政机关能够通过政府数据共享系统获得的电子文件，不得要求行政相对人自行重复提供。2016年国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》中对于实践中可能出现的难题，加了“原则上”不得要求行政相对人另行提供，那么什么情况属于例外情形并不清楚，类似这样给实务开口子、找借口的立法，对政府数据共享的推动工作反而会形成阻碍，建议应当删除，或者采用更科学、准确的立法技术，将必须要行政相对人另行提供的情况在立法中予以明确列举或者明确必须有法律、行政法规的依据④同理，2019年4月26日《国务院关于在线政务服务的若干规定》更是关注到政府数据收集在此方面的问题，因此在第12条明确规定“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”。各地各部门需要对这一条规定予以高度重视，电子文件以纸质形式归档和移交的除外规定是仅有法律、行政法规，也就是说绝大多数归档文件都将是电子文件，这将为政府数据共享提供最为基础的保障。。目前基本规定已经齐备，关键是在实践中如何落实，电子文件的收集、使用、法律效力应当作为政府数据共享考核的关键点，可以将电子文件调取列入考核和督查督办的范围之内，推动行政机关尽可能从政府数据共享系统调取数据。

第六，在政府数据共享的实现路径上可以再做探索。2016年国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》对政府数据共享如何打破部门壁垒设计的思路之一，是将部分关系国计民生、百姓福祉的重要的、紧迫的领域，而实际上是跨部门的事项要求按照“主题领域”形成“主题信息资源”来推进。当时列出的主题领域包括健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、能源安全、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急维稳十一个领域，但是，政府管理涉及方面之广，不仅所列这些领域无法完全覆盖，而且层出不穷的社会事务，使得牵涉部门之多难以想象。例如，截至2019年6月，中央层面已有50余个部门以规范性文件的形式共签署了51个联合奖惩备忘录。因此，仅就信用体系建设领域，就囊括了绝大多数的中央部门⑤2017年国家发展和改革委员会牵头的失信联合惩戒备忘录，由多达27个部门联合签署印发。2018年国家发展和改革委员会再次牵头的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》更是有38个部门参与。参见信用中国：《2019年3月份新增失信联合惩戒对象公示及公告情况说明》，http://www.gov.cn/fuwu/2019-04/02/content_5378909.htm，最后访问时间为2019年9月16日。。因此，是否还有必要按照主题领域来推进、建设主题数据库是可以重新考虑的。笔者认为，主题领域的路径可以保留，但是不作为唯一路径，而是从方便调取数据的角度来使用。替代思路或者补充思路是不从横向的范围来设计，而是限制政府数据共享系统调取数据的官员的级别，并严格调取的程序，从而简化整个共享的类型和范围，最大程度减少产生部门壁垒的可能。

第七，政府数据共享的用途如何限定有待讨论。目前无论是国务院还是地方立法，都对行政机关使用共享数据的用途作了限定：一是要求在申请数据共享时要说明使用用途，有的规定还列举了比如作为行政依据、工作参考或用于数据校核、业务协同等；二是将是否提供共享的决定权赋予提供数据的政府部门，也就是说该部门有权力根据申请部门所提交的用途申请，来决定是否提供信息；三是明确规定，行政机关通过共享平台获取了政府数据后，应当按照使用用途满足本机关履行职责需要。对行政机关申请数据共享的用途进行限制的主要考虑是什么，尚缺乏学理上的讨论，如果是担心数据的滥用和泄露，可以通过严格公务人员工作流程和问责来实现；如果将是否提供共享的决定权赋予提供数据的政府部门，并没有充分理由，反而在实践中会增加沟通的成本，加剧推诿扯皮问题。可行的路径为两种，一是将共享数据的决定权交由政务中心、大数据局或者其他更加超脱、中立的部门来负责，在出现难以决定的情况时，可以在该机构内部设置专门的委员会或者合议机构来作出决定。二是设计激励机制，鼓励各部门以更为开拓创新的方式来共享使用数据，来发挥数据共享最大效用。政府部门调取和使用共享数据用于内部决策、推进管理科学化方面的应当大力鼓励。在数据治理方面，政府应当向企业和社会学习，积极拓展大数据应用，探索更为科学有效的治理模式和治理方法。但是，如果使用共享数据，应用于外部，也就是若作出对自然人、法人和其他社会组织的权益有所影响的决定时，则应披露所有考虑因素和使用的数据，应当在法律框架内，符合依法行政的要求。

第八，政府数据共享准确真实的保障机制有待完善。目前的制度设计都要求政府数据的共享是以数据真实、准确和完整为前提的，政府数据积聚的规模和数量越大，数据之间不一致乃至矛盾的问题越会越突出，解决这一问题有多重路径。一是加强政府共享数据的标准建设。中央和地方层面目前都在抓紧解决标准不统一的问题，比如浙江省提出“建立标准规范体系。研究制定数据采集标准及分级分类标准、政府数据共享标准、数据交换标准、政府及公共数据开放标准、统计标准，对共享开放的方式、内容、对象、条件等进行规范”。2019年1月3日杭州市数据资源管理局牵头制定《城市大脑建设管理规范》和《政务数据共享安全管理规范》，就在为政府数据共享建立具体的地方标准。二是建立数据更新机制。在发生外部环境变化，包括政治经济社会等方面原因而使政府数据变化的，政府需要更新数据。三是建立数据异议机制。不同部门数据汇聚后，对数据真实性和准确性存在异议的，应当有畅通的渠道和机制对数据进行校准、修订。四是设置政府数据共享安全容错机制。在政府数据共享的过程中，数据真实准确性等出现问题的，如果不是由于故意或者重大过失，不应当对提供数据的政府部门以及工作人员进行问责，需要细化制度设计保证参与政府数据共享主体的积极性不被打击。