关于法治乡村建设的思考——以江苏省为例

周福莲（江苏省司法厅副厅长）

李长山（江苏省司法厅副巡视员）

许建彤（江苏省司法厅）

推进全面依法治国，根基在乡村、难点在乡村、希望也在乡村。为深入了解法治乡村建设的现状，探索乡村法治建设的有效途径，笔者对江苏法治乡村建设情况进行了专题调研，为推进全省法治乡村建设提出若干对策性建议。

一、全省法治乡村建设基本情况

近年来，各地司法行政部门和基层村（社区）提高站位，紧紧围绕高质量发展要求和乡村振兴战略实施，深入贯彻十九大关于“打造共建共治共享的基层社会治理格局”决策部署，全面落实江苏省司法厅关于法治社会建设和基层社会治理相关要求，开展了积极的探索实践，基层治理体系不断完善、治理能力逐步提升，法治乡村建设各项探索实践运行态势良好。

（一）以加强党的领导为切入点推进农村法治建设。各地突出党建引领驱动、三治融合发展，切实把基层党建贯穿于村居治理的全过程和各方面。一是提升党员基本素质。常州市组织“两委”成员法治专题轮训，金坛区积极推行“总支设岗、代表说岗、党员认岗、群众评岗”农村无职党员定岗制度，扬中市八桥镇利民村开展“党员示范户”评比，徐州市贾汪区马庄村坚持实施支部“流动红黄旗”考评、实行党员月度积分制管理，镇江市在每个“两委”中培养兼职法治干部，有效发挥了农村基层党组织、党员的领头雁作用，有效营造了“干部干事创业、百姓安居乐业”的良好氛围。二是规范村级权力运行。扬中市新坝镇新治村对村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，架构了党委会提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表会议决议以及公开决议、公开实施结果的程序，泰兴市滨江镇仁寿村建立“群众说事”决策、“正反评级”管理、“内外评议”监督“三项机制”，靖江市德胜村、高邮市清真村等基层村居普遍建立“信息公开日”“政务公开日”“情况通报日”等制度，把村级小微权力关进制度的笼子，有效推动了村（社区）干部依法办事、廉洁自律。三是强化党员带头作用。马庄村党员干部工作守则第一条规定：要求群众做到的，党员干部先做到，在规则的执行方面，坚持在规则面前人人平等基础上的党员干部“逆向特别对待”原则，奖励时同等条件下群众优先，处罚时党员干部较一般群众加倍，强化了村民对各类规则的内在认同和自觉遵守。

（二）以强化法治宣传为着力点推进农村法治建设。各地始终把法治宣传教育工作作为法治乡村建设的基础性、先导性、战略性工作抓紧抓牢抓实，有效增强了农民群众的法治观念。一是主题活动贴近民生。紧紧围绕乡村振兴，聚焦影响基层经济社会发展和社会稳定的难点热点问题，充分发挥各部门各行业职能作用，持续开展“美好生活·德法相伴”“德法涵养文明·共建绿色生活”系列法治宣传主题活动，先后对基层村居道路交通安全、假冒伪劣化肥、种子、易燃易爆物品、学校周边环境、食品药品安全、拖欠农民工工资、妇儿儿童权益保障、社会非法集资等问题进行集中整治。扬州市邗江区竹西街道安平社区实施治理“脏、乱、差”、治理乱修乱建、治理陈风陋习等“五项治理”，社区面貌焕然一新，村民在真实感受、享受法治建设成果的过程中强化了尊法学法守法用法的自觉性。二是法治文化融入生活。按照“一地一特色一品牌”要求，法治文化场馆、中心、长廊、景观基本覆盖每个村居，镇江市丹徒区世业村法治漫画墙，扬中市会龙村干部法治教育基地，各具特色、氛围浓厚；马庄村“金马之声”广播室连续32年每天早、中、晚三次定时播报，法治文化表演团每月定期演出，已成为村民离不开的法治正能量之源。一系列富有农村本地特色的法治文化作品，对大操大办、厚葬薄养、人情攀比、封建迷信等陈规陋习进行正面引导和专门教育，更加贴近乡村法治建设实际和群众法治需求。三是农民自我教育方式创新。泰州市平均每2个村（社区）拥有1个普法社会类组织，常州市由村民自行确定“道德讲堂”法治宣讲的时间、内容等，金坛区把无职党员培养成为学法中心示范户、学法明白人，拓展了法治宣传教育的参与渠道。

（三）以优化法律服务为增长点推进农村法治建设。各村（社区）普遍建立司法行政服务站，配备法律顾问，聘请专职人民调解员，建立“法润民生微信群”，开辟农村法律援助和办理公证事项绿色通道，矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位，全面推动基层治理纳入法治化轨道。镇江市部署了法律服务“双微双员”进村居、进社区、进企业，常州市金坛区每年两次组织“法润民生微信群”群主和法律顾问团培训，扬州市开展“法律明白人”“乡贤能人”德法专题培训千余场次，极大地方便了农民群众遇事“想得到法、找得到法、用得到法”。

（四）以民主法治示范村（社区）创建为支撑点推进农村法治建设。将民主法治示范村（社区）创建工作作为农村法治建设的重要抓手，始终坚持自治法治德治融合发展，促进自治法治德治相互支撑、相得益彰，实现乡村社会充满活力、治理有效、文明和谐，将创建工作向更深处推进。各村（社区）普遍依照法定程序制订和完善村民自治章程、村规民约等自治规章制度，健全村“两委”工作例会、联席会议、村民会议、村民代表会议等制度，建立百姓议事、民情沟通、和谐促进的村民说事平台，依法公开村务、党务和财务。马庄村通过网格化社会治理以及“用老百姓的法儿平老百姓的事儿”调解模式的“乡贤会”、由村民认可的德高望重的“人头”组成的“大佬执”理事会、热心人士组成的“平安志愿者协会”等自治措施引领各项事业健康发展。泰州市1786个村（社区）全部成立道德评议会、村民议事会、红白理事会、禁毒禁赌会等群众自治组织，80%的村居建立乡贤会、法律明白人队伍，镇江市组建“乡贤联谊会”，常州市探索“网格议事会”，都有效激发了村居民参与基层治理的积极性主动性创造性，引导了群众用法治思维和法治方式主张权利、解决纷争。把道德融入基层治理的各个环节，有效破解基层治理中法律手段太硬、说服教育太软等难题，是各地在乡村法治建设中比较成功的做法。各地建立村民“道德银行”，统一家规家训展示牌，常州市在村（社区）设立“红黑榜”“曝光台”，镇江市全面开展“崇德尚法”新型村居培树，扬州市邗江区以“邗江好人”为典型示范传播“邗江好人”精神，以道德滋养法治，形成了风清气正、向善向上的浓郁氛围。

二、法治乡村建设存在的困难和问题

党的十九大把“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”作为实施乡村振兴战略的重要内容专门进行了部署，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对法治乡村建设明确了具体要求。与全面依法治国的要求相比，与人民群众的新期待相比，各地基层村居依法治理工作取得了一定成效，但也存在一些问题。

一是少数基层党组织参与社会治理的能力需要进一步提高。从调研情况看，农村基层党组织成员尤其是书记的年龄普遍偏大，存在着后继者“断层”问题，某县农村支部书记年龄在55岁以上的占54%，他们有经验，但对解决基层治理中的一些新情况新问题，往往运用行政手段较多，缺少法治思维和方式，亟需培养年轻干部。而经济发达村（社区）党组织成员包括书记大多年轻，他们知识面较宽，工作有激情，但缺乏实践积累，做群众工作的经验不足，引导各类社会组织、企事业单位和公民个人等多元主体参与基层治理的核心作用发挥不充分。

二是乡村法治建设存在薄弱环节。部分乡镇存在“一手硬、一手软”的现象，对经济社会发展、村庄整治等工作比较重视，而对农村法治建设工作认识不足、被动应付，造成法治建设发展不平衡；部分村干部在贯彻执行党的路线、方针、政策、上级规定和民主决策、依法办事方面还存在差距，一些干部办事不讲政策，习惯我说你听，想当然任性作为；部分村民依法维护自身合法权益的意识不强，在生产生活中遇到矛盾或纠纷，不是通过调解或法律途径解决，而是采取“速战速决”，甚至打架斗殴，也有片面过度维权，“信访不信法”、无端上访，不遵法纪的现象。

三是基层村居治理的方式方法需要进一步创新。在新型城镇化建设加快和统筹城乡配套改革进一步深化、基层群众需求日趋多元化的背景下，个别地方村居治理工作沿袭老办法，缺乏管用实在的招数，存在“老方法不管用、新办法不会用”的现象，极个别劳动力流出“空心村”出现放任自流、自生自灭苗头。特别是一些司法所长的指导能力不强，误认为基层治理就是法治宣传，存在单打独斗、相互配合不密切的现象，没有形成合力。尤其值得警惕地是，个别地方司法所管理体制不顺，司法所工作人员的政法专项补贴迟迟不到位，已经影响了工作正常开展，制约农村法治建设工作长足推进。

三、推进法治乡村建设的对策建议

法治乡村建设需要全民全社会共同参与，走出一条政治、自治、法治、德治、共治“五治一体”的新路子。

一是坚持政治引领，充分发挥党建在基层社会治理中的举旗定向作用。政治引领是方向引领、根本引领。要坚持党的统一领导，始终坚持走中国特色社会主义法治道路，自觉把党的领导贯彻落实到法治乡村建设全过程和各领域，确保法治乡村建设正确的政治方向和实践导向，实现党的领导、依法治理和尊重人民群众主体地位的紧密结合。要强化依法治省、治市、治县（市、区）办公室的协调指导督促职责，将法治乡村建设纳入农村改革发展稳定工作大局，作为全面依法治省和乡村振兴的基础工作，制定责任清单，建立有部署、有检查、有反馈、有整改，环环相扣的工作闭环，重点推动县乡党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责，加强领导、统一部署、统筹协调。要健全相关部门联动机制，落实“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”，重点增强涉农部门以及村（社区）干部的主体意识和责任意识，推动法治融入涉农行政管理以及村（社区）党团建设、村居建设，夯实农村法治建设基础。要发挥党员的先锋模范作用，组织开展党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务等活动，密切党员与群众的联系，了解群众思想状况，帮助解决实际困难，加强对贫困人口、低保对象、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、特困人员等人群的关爱服务，带动群众全面参与法治乡村建设。

二是坚持自治基础，充分发挥人民群众在基层社会治理中的主体作用。法治乡村建设必须要强化社会的自我治理能力，运用社会规范解决社会组织与成员之间、成员与成员之间的矛盾纠纷，修复维护良好社会秩序。要组织镇（街）司法所，依托村居法律顾问的力量，动员“新乡贤”志愿者力量，重点围绕法律法规空白，紧扣村民生产生活，按照收集意见、提出初稿、征集意见、合法性审查、表决通过、公布实施和备案“七步工作法”，梳理村民议事规则，更新村规民约，把村（社区）成员、各种组织的权利义务予以明确界定，把经济管理、社会治安、公序良俗等方面的法治要求变为全体村居民的共同约定，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”，夯实法治乡村建设的民主基础。要积极推行“政社互动”，确立政府和基层自治组织之间的平等地位和新型合作关系，推进农村社区、社会组织、社会工作“三社联动”，以村（社区）民代表大会为主要形式，以梳理制定村（社区）级事务公开清单、小微权力清单为主要抓手，建立健全村（社区）务监督委员会，开发线上查询小工具，健全村（社区）级事务协商机制，扩大议事范围，丰富议事内容，推动基层自治组织和群众成为重要主体共同参与社会治理，夯实法治乡村建设的自治基础。要探索基层政府在社区资源配置、公共政策决策和执行过程中，建立村（社区）民有序参与听证、开展民主评议的组织机制，支持和帮助村（社区）民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制，增强村（社区）民参与能力,寻求最大“公约数”，奠定法治乡村建设的社会基础。

三是坚持法治保障，充分发挥法治在基层社会治理中的规范作用。要大力加强信息化建设，加快实现县、乡镇（街道）、村（社区）司法行政工作机构的上下互联、相关单位间的左右互通，推动农村法治建设工作网络的扁平化管理，以信息化手段凝聚各方力量、整合各方资源，形成农村法治建设的社会合力。要加快建设省、市、县（市、区）、镇（街）、村（社区）五级互联互通的公共法律服务中心（站），强化党员群众服务中心、新时代文明实践中心（所、站）公共法律服务功能，建设全天候、全覆盖的智慧法务平台，构建网上网下公共法律服务的同心圆，努力为每个村、每个家庭、每个村民提供综合性、一站式公共法律服务，让基层群众“最多跑一次”，甚至可以“一次也不用跑”。要通过市场、行政、行业等手段，引导激励律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等行业，根据需求侧的变化，进一步完善服务制度、集约服务资源、丰富服务产品、升级服务手段，努力为人民群众遇事找法提供帮助、办事依法提供指导、解决问题用法提供依靠、化解矛盾靠法提供平台。要大力推动法治文化阵地的功能发挥，借助大运河文化带建设、公共文化服务体系建设，借助非物质文化遗产推广，针对农村人口呈外出务工人员、创业经商人员、企业务工人员以及留守老人、妇女、儿童等区分的实际，分别形成完整的分类式、菜单式、融合式法治宣传教育活动方案，强力推动群众性法治文化活动的经常化、常态化，实现法治信仰培育与文化启迪、道德升华的深度融合，提升法治宣传的感染力、影响力。当前，要紧扣基层依法治理，抓紧健全村居法律顾问制度，完善“法润民生”微信平台服务功能，编制基层法律服务项目库，广泛开展基层重大基础设施、产业项目、民生工程、脱贫致富等村（社区）级事务的法律体检、法制审查，提升专业法律服务的匹配度和便捷度，让群众切实感受到社会公平正义。

四是坚持德治为先，充分发挥道德在基层社会治理中的教化作用。实施以评立德，推动每村设立道德银行，制定村民行为约束式“正面清单”和劝导式“负面清单”，定期发布“好人榜”“善行义举榜”“道德点评台”，建立道德积分评价、信息入档、典型推广运行机制，以村民身边人身边事展现日常生活的真善美，让群众参与其中、明辨是非、感同身受。注重以文育德，建设乡村德法孝悌文化、楼院文化、节庆文化，开展立家规、传家训、晒家风活动，推动每户拥有1条崇德尚法、可读易传的家规家训，户外设有村统一制式家规家训展示牌，营造崇德向善、见贤思齐的良好社会氛围，夯实乡风文明，筑好精神家园。结合新时代文明实践试点，完善社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，大力加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥社会主体的自我秩序化功能，倡导基层乡村尊重规则、弘扬公序良俗，推动形成“好坏大家判、事事有人管”的诚实守信氛围，潜移默化影响群众的价值取向和行为方式，强化人民群众对各类规则、规矩的内在认同和自觉遵守，厚植乡村法治建设的道德底蕴。

五是坚持共治共享，充分发挥多元合作在基层治理中的联动作用。法治乡村建设必须强调“治理”理念，推动实现政府治理和社会自我调节、村民自治良性互动，建立政府、市场、社会多元共治的全新工作格局，进一步提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。要依托农村网格化治理体系，每村建立新乡贤工作室、法律明白人辅导站，每个网格培育1户以上学法中心户、培养1名以上法律明白人，通过畅通服务渠道、规范服务记录、尊重保护权利等手段，着力解决队伍组织不紧密、激励不到位、名称不统一、服务不规范等问题，建立健全农民群众和社会力量参与法治乡村建设工作机制，打通法治乡村建设“最后一公里”。要加大政府购买公共服务力度，分类落实社会组织承接政府职能转移，重点加强扶贫环保、疾病防治、社区服务和慈善救助等社会问题较集中领域的社会组织的培育扶持，充分发挥“百姓义警”“百姓城管”“百姓河长”等志愿团队作用，针对聚集提升村、城郊融合村、特色保护村、搬迁撤并村等“四类村”不同特点，围绕居住更舒适、出行更通畅、生活更方便、环境更美好几方面，集中整治群众反映强烈的行人闯红灯、乱扔乱倒垃圾、乱停乱放车辆、秸秆焚烧、破坏公共绿化、乱拉电线等群众生活“痛点”，重点整治不敬老不养老、邻里不睦、大操大办红白喜事、聚众赌博等社会治理“敏感点”，实现群众自己的事情自己办、自己管，让农民群众成为推进法治乡村建设的最积极参与者、最大受益者和最终评判者，在村（社区）形成多主体合作参与乡村治理的氛围，为法治乡村建设获得持久生命力、赢得最多支持。要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，坚持发展“枫桥经验”，实施“矛盾不上交”三年行动，完善村（社区）调委会建设，推动建立“综合性”“一站式”调解工作平台，形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测为基本内容的运行模式，努力推动形成以人民调解为基础，人民调解、行业性专业性调解、行政调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局，有效监控基层农村的风险因素，及时补偿和救济受损权益，联动化解重大疑难复杂矛盾纠纷，逐年提升乡村“矛盾纠纷就地化解率”，做到“小事不出村、大事不出乡”。同时，要围绕群众思想认识上的困惑点、利益冲突的交织点、现实矛盾的多发点，注重党委、政府、社会、公众等主体的协同发力，结合防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，结合扫黑除恶专项斗争，结合促进民营经济发展开展专项治理，让基层群众在广泛参与中、在生活变化中，切身感受到法治可信赖、正义可期待、权利可保障、义务须履行、道德应遵守，不断提升司法行政工作的社会知晓率和满意度，引导更多群众更多社会力量参与法治乡村建设。