以中国特色法治营商环境体系助力全面提升国家竞争力

李富成（司法部政府法制研究中心副主任）

习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”。李克强总理提出，“营商环境是发展的体制性、制度性安排”。营商环境涵盖行政审批、公共服务和执法司法，与“放管服”改革密切相关，与法治工作息息相关，在当下中国炙手可热。法治营商环境贯通融合“营商富国”与“法治强国”理念，为国家优化营商环境筑牢改革和法治底层，为国家法治建设引入新理念、新导向、新机制，具有重大理论和实践价值。

法治营商环境方兴未艾。外部环境越是复杂艰难，世界竞争格局越是变动调整，我们越不能放弃推进自身改革与法治、优化营商环境的基本功。我们要深入开展法治营商环境理论研究和顶层设计，突出法治营商环境研究的实践导向，推动形成中国特色法治营商环境体系，以标准化、模块化、可视化、可验证的方式传导最佳营商环境理念、方法和实践，助力国家用最好的法治打造最优营商环境，全面提升国家竞争力。

要注重法治化营商环境。营商环境可以说是一种系统性竞争优势。一个国家、一个地区在资源、科技、制度及企业家人才、科技人才等方面可能具备一定的要素优势，这些要素优势在优质营商环境的支撑下，更容易转化为实实在在的竞争力优势和看得见的经济社会发展实绩。习近平总书记一语“法治是最好的营商环境”，指明了法治是营商环境这个系统优势的最稳固基石。法治最重要的作用是固根本、稳预期、利长远，法治最基础的载体是法律规范、制度规则。我们要把改革、立法、决策、审批、管理、服务、执法、司法、办事等营商环境建设全程纳入法治轨道，用法治方式把科学民主决策、精简规范审批、高效优质服务、依法依规管理、公正执法司法的标准固定下来、公之于众、落地执行，努力使每一项改革、每一部立法、每一个决策的出台都接续提升营商环境水平，每一件审批管理、每一次服务办事、每一宗执法司法都让人体验到优质营商环境。

要突出中国特色营商环境。2004年以来，世界银行用一套方法论、指标体系和调查机制，对全球营商环境进行了17次评价，方法不断完善，影响不断扩大。近年来，我国在世界银行的最新全球榜单上排名不断提升。经连续两年大幅跃升，我国在世界银行最新排名榜里居31位，已超过部分欧盟国家和经合组织成员国水平。有好成绩当然是好事，但我们既不能满足于名次提升，也不能止步于世行指标，要关注三个以下问题。一是世行评价针对全球经济体，无论体量大小、国情差异如何都用一把尺子衡量，固然实现了全球可比，但在赶超发达国家和地区实力对手方面我们始终不能松懈失焦。二是重要的投资和营商决策当然不会刻板机械地使用任何一个排行榜，积极参与评估重在展示我国对标世界先进营商环境标准的底气和自信。我们当然重视排名，但也不必让排名成为情结或者包袱。三是世界银行指标注重全行业特别是实体经济行业面临的共性问题，不能凸显支撑我国未来竞争优势的重点产业发展需求，要以我国为主形成充分适应战略产业的营商管理服务标准。正因此，国务院常务会议提出，营商环境评价要坚持“国际可比、对标世行、中国特色”，中国特色是落脚点。

要形成体系化梯度化的营商环境标准体系。我国各地区禀赋差异大，发展不平衡，营商环境建设不可能步调划一、千城一面、百业同标。推进优化营商环境，不宜只突出一个标准，不宜只强调行政主导。在保持营商环境标准内部和谐成体系的同时，宜包容各地区各行业的营商环境差别，推动形成兼容四种标准的体系化、梯度化营商环境标准体系，逐渐引导国家和各地区各行业形成新的核心竞争力，摆脱对资源禀赋和政策优惠的过度依赖。

第一，要始终对标国际一流营商环境标准，瞄准主要发达国家先进经验，学习排名提升快、优化幅度大的发展中国家经验，目标就是使我国营商环境在一定时期内达到发达国家的平均水平。同时需要注意的是，我国香港和台湾地区的营商环境排名较高，对标这两个地区先进行业的营商环境建设经验，可以让两地相关行业和从业人员共享祖国大陆发展机遇，增强向心力凝聚力。第二，国家标准通行于全国，是各地区必须达到的营商环境最低标准、共同标准。为此，要把优化营商环境目标明确为各级党政机关的共同任务，推动营商环境建设动员机制法治化，明确各级政府制定优化营商环境的任期目标、年度目标、优化清单等，让优化营商环境内化为各级政府的法定职能、置顶议程，不断提升营商环境国家标准的覆盖率和内容水准。第三，地方标准侧重反映本地区的营商环境特色，便于投资者横向对比、精准决策项目落地。第四，行业标准不必重复其他标准的共性内容，只需集中反映本行业企业经营发展的特殊需要，便于对标优化、精准吸引、精细服务于符合规划定位的重点产业，推动形成一个国家或者地区的未来产业竞争优势。

要探索差异化的法治营商环境管理服务。程序越少、时限越短、成本越低、制度越完善、执法越规范，在世界银行评价中的得分一般就越高。在优化赶超的初步阶段，我们需要按照这样的思路全面提升政府管理服务质效，保证公平可及于所有的公众和企业。这对所有企业都会起到降低营商成本、控制营商风险、促进营商活动的作用，从而使营商环境具有同质普惠的公共产品性质。但是，程序、时限、成本的减法终究是有底线的，递减量变还可能导致风险质变；对制度、流程、材料、执法等营商要素的敏感度也往往因企不同、因事而异、因时而变。如果在理论和实践中只强调平等对待、一视同仁，营商环境得分是提上去了，但很可能还会遇到“固然说不出不好、但办事又不够顺”的情况。这就要求我们尝试创新营商理念，在不断提升同质普惠的营商管理服务水平的同时，允许引入差异化的营商环境概念，为不同营商需求提供更加精准对路的营商管理服务。

需要注意的是，设定差异化的营商环境要避免造成新的歧视和不平等，可以通过制度规则明确需具备的条件与可获得的管理服务，保证公平可及于符合条件的所有企业。通常可以考虑的差异化因素有专业程度、守法诚信情况、研发投入和创新产出等，还可以考虑关系国家未来竞争力的战略行业发展需求。例如，知识产权审查确权和维权调查所需时间越长，企业损失就越大。对研发投入、创新产出达到一定条件并且办理同类事项专业程度高、经验丰富的企业，可否在申请人提供适当担保的同时加速批办，甚至“先批后审”？再如，办理施工许可所需程序和时间通常很难大幅减少，与其硬着头皮、带着风险简化程序、压缩时限，不如尝试允许守法经营、老练专业、稳定合作的建设单位和施工单位履行简单的备案程序后，一边进入新项目的实际施工，一边继续按照规定从容办理手续？一旦发现不符合许可条件的情形，按规定处置直至恢复原状。

要建立法治营商环境的支撑机制。一是标准化，将法律法规制度规定的有关营商环境标准事项的实体和程序要求加以标准化，提高法治体系的可预期性和法治实践的运行精度。二是信息化，在标准化基础上，将营商环境标准事项逐步纳入信息化系统运行，提高公共权力运行的效率和透明度。三是法治化，用法治刚性保障营商环境标准落地执行，用法治评估检验营商环境实际水平。四是社会化，实现第三方评价全程全域全时覆盖，注重用真实数据反映企业经营真实成本、制度运行实际效果。

需要强调的是，营商环境建设的出发点和最终目标是让企业享受到优质管理服务，必须注重建全与企业、群众和地方的有效互动反馈机制，把注重治理实效落实到营商环境建设和评价的全过程。为此，要注重规范使用、精心培育第三方，认真对待评估成果的转化运用，引入负责任的第三方参与跟踪评估、培训指导、梳理经验、固化标准、复制推广等营商环境建设全过程，推动形成政府与行业、社会之间理性沟通、良性互动的现代化治理方式。

要发挥法治营商环境支点的带动作用。一是北京上海等地既是全国的龙头城市，也是京津冀、长三角等区域的龙头城市。这些城市在法治营商环境建设中承担的使命决不限于提升排名，还要高点示范，充分发挥营商环境高地辐射带动的强大势能，以便于以高效推广复制的方式定型成功经验，全面梳理、有效集成、持续输出优化法治营商环境经验，与其他地区之间形成协同传导改革经验的梯队。正因此，国务院办公厅于2019年9月3日发出通知，要求在全国复制推广借鉴京沪两地的34项优化营商环境改革举措。二是自贸试验区、雄安新区等各类改革一线地区分别担负国家赋予的改革先行先试任务，要根据国家授权积极开展先行先试、容错探索，使改革动能不断转化形成优化法治营商环境的新经验。三是京津冀、长三角、珠三角等国家改革开放空间布局的重要区域要积极探索协同优化有效机制，做好营商环境法治协同的理论支撑和实践调研工作，推动形成一体化法治营商环境，以法治助力形成更加有效的区域协调发展新机制。四是要围绕国家重点产业形成5G产业集群、区块链、现代制造业和服务业等战略产业的营商环境标准，引导具备基础优势的地方定制打造有助于吸引新动能新产业项目落地发展的高品质、标准化政务审批管理服务和法治环境。

要推动法治营商环境城市联盟。国家明确鼓励积极探索建立城市群协调治理模式，鼓励成立多种形式的城市联盟。据此，可以考虑在四个基本条件基础上，推动形成法治营商环境区域城市联盟。一是开展法治评估，根据统一的营商环境标准，对本地区出台实施的法规政策制度进行全面评估清理，保证申请城市达标加盟。二是实行营商年检，联盟城市每两年安排一次营商环境全面体检，根据年检情况专项整改，保证联盟城市持续达标。三是推行营商审查，联盟城市引入统一的营商环境标准审查制度，对城市拟出台的立法政策执法等进行预审评估，保证联盟城市的营商环境标准持续优化、不降低。四是发布营商案例，联盟城市按规程发布优化营商环境标准化案例，建立典型案例库，支持联盟内和更大范围内优化营商环境经验的研究交流和复制推广。