社区警务理念下的高校校园警务制度及其建设探索

赵长明

(陕西警官职业学院，陕西西安710061)

公共安全理论诞生于英国新公共管理运动，在我国，公共安全服务的实现形式之一，就是我们熟悉的社区警务。它的基本内容是合作和预防，核心追求是“以人为本，确保安全”。这就要求警务人员为民众的安全而奋斗，注重和民众的直接交流，努力为民众提供切实有效的安保服务，把民众满意作为警务部门追求的工作目标。[1]从严格意义上来说，高校校园警务是一种特殊类型的社区警务，它是将社区警务的指导理念经过创新应用于高校校园安保工作之中。[2]

近些年来，新闻媒体不断披露的高校公共卫生问题、校园火灾、人身伤害、精神伤害、违法犯罪、网络暴力等高校校园安全危机事件，虽然单个案件的受害人数不多，但是社会负面影响大，给社会大众和师生的心理造成了沉重负担。因此，高校校园安全危机问题一直被社会各界所关注，教育部和各省市均制定了有关高校校园安全危机事件的管理规定或者应急处置预案，各高校也根据自身实际制定了校园安全管理办法和应急工作方案。然而，尽管采取了一系列防范措施，但高校校园安全危机事件仍然易发多发，如何提升高校校园安全管理工作水平成为急需解决的重大问题。

一、高校校园警务制度的内涵及域外经验解读

高校作为一种特殊的社会组织机构，其安全稳定形势牵动着国家、社会乃至成千上万个家庭。近年来，国内个别高校连续发生安全危机事件，在社会面形成了极大的不良影响，也影响到了全国高校的稳定和师生正常生活、学习的情绪。在校园安全危机日趋严重的今天，必须采取一种全新的防控理念来保护校园的平安。世界各国纷纷出台相应的校园警务制度来保护在校学生的安全，国内学者也提出应发挥政府警力的积极作用，加强警察和学校的联系，建设新型校园警务制度，共同维护校园平安。国家亲权哲学最早提出高校校园警务制度这一理念。所谓国家亲权，用拉丁语解释是“国家家长”的意思，现在一般解释为国家居于无法律能力者如未成年人或精神病人的君主和监护人的地位。作为安全监管的国家亲权哲学，其内涵有三：首先，国家是未成年人的最高监护人，承担保护教育未成年人的职责；其次，国家的监护权地位高于父母，假设未成年人的父母缺乏教育保护子女的能力，或者不能尽职尽责地履行监护权，国家可以替代父母履行对未成年人的监护权；再次，国家在行使监护权时，应当以保护未成年人的权利为核心，以未成年人的健康成长为本位。根据国家亲权哲学的观点，国家负有保障高校校园平安的首要责任，高校校园安全纳入警察权治理范畴。

(一)高校校园警务制度的概念

社区警务是20世纪六七十年代欧美国家第四次警务革命的产物，在这种警务模式中，警察与社区百姓建立良好的合作关系，共同维护社区安全与稳定，共同预防犯罪，是一种警民双主体共同参与的警务模式，这种警务模式改变了传统警察在刑事犯罪预防、治安管理供给方面的独一地位，勾画出了社区百姓作为主体参与治理的蓝图。

我国从20世纪80年代引进西方的社区警务理念，并于21世纪初进行实践尝试。“社区原本属于社会学范畴，通常是指一种以地域关系为纽带的居民及社会生活的共同体。”[3]高校社区是指以高校校园为基本框架，包括教室、食堂、操场、宿舍等学生学习、生活的校园内部区域。高校社区是传统社会社区的组成分子及缩影，社会社区的大部分功能都可以在高校社区得到折射，高校社区是大中专学生社会化演变的一个重要场所，也是大中专学生迈入社会的最后预演舞台。西方的社区警务作为一种新型警务理念，近些年来在预防与打击犯罪方面取得了显著的成绩。因此，我国高校校园安全管理也相继引入社区警务理念，并且逐渐被各院校所接纳和采用。“依据高校校园警务理念，将警务部门的服务职能和管理职能延伸到高校校园，针对高校校园实际拟定防范措施，增强在校师生的安全防范意识，形成和谐防控违法犯罪的警务模式，同时高校校园警务工作的重点也发生了很大的变化，由事后追究转变为事前预防，这是高校校园警务工作的核心。”[4]部分学者从社区警务的概念出发解释高校校园警务：“高校校园警务是一种以公权力(警察)机关为主导的，警务人员通过和校方直接进行沟通交流，针对学校实际，制定预防处置高校校园安全危机事件的具体措施，同时对师生进行安全教育，使师生不断增强安全防范意识，最终达到及时防控高校校园及其周边违法犯罪行为的警务理念。”[5]高校校园警务模式作为一种新兴的社区警务模式，针对高校校园开展警务工作，能够有效地预防和抵御高校校园安全危机事件，做到预防违法犯罪和预防灾害事故并举，有效维护高校校园秩序的和谐稳定。

(二)高校校园警务制度的特征

1.公共安全教育。主要表现在对师生进行安全防范教育，普及安全防范知识，提升安全防范意识。警务人员根据高校校园工作的特点，结合高校校园治安管理的具体情况，适时进行防火、防盗、防食物中毒、防传染疫情教育，进行防踩踏事件、防危险化学物品泄漏、防各类灾害事故教育，进行防电讯诈骗、防贷款陷阱、防意外伤害教育，提高师生员工的安全防范意识，提高在校学生认识危险、防范危险、化解危险的能力，提高校园内部的安全防范水平。

2.公共安全防范。主要表现在预防高校校园安全危机事件，维护高校校园交通秩序，防范高校校园火灾及其他灾害事故，治理高校校园安全环境，负责高校校园门卫值勤，巡查高校校园重点部位，发现制止违法犯罪，预防高校校园刑事案件等。在预防高校校园安全危机事件的过程中，强调警务人员要融洽警学关系，注重与师生员工的沟通协调，获得师生员工的理解支持，共同研究预防高校校园安全危机事件的方法，制定打击高校校园违法犯罪的策略，努力构建温馨和谐的高校校园安全秩序。从公共安全防范职责上考量，高校校园安全保卫工作既涉及到高校校园内部的管理职能，又涉及到警察的公共管理职能。

3.公共安全执法。公共安全执法是指警务人员依照法定职权和法定程序，执行法律、法规、条例、规章，直接影响公民、法人和其他社会组织的权利义务的具体行为。高校校园警务制度所体现的公共安全执法特征是警务人员根据法律规定及时处置高校校园安全事故、高校校园意外事件、高校校园治安案件、高校校园刑事案件，保护师生员工的人身财产安全。公共安全执法涉及警察的刑事司法职权和行政执法职权，执法内容包括刑事侦查、治安管理、户证管理、出入境管理、道路交通管理、计算机安全监察等；执法形式分为刑事强制措施和行政强制措施。

4.服务学校师生。警务人员作为高校校园警务的参与主体，不是置身于师生员工的教学科研及学习、生活之外，而是融入师生的日常工作、学习、生活之中，以高校校园服务者的形象出现在公众的视野。他们不再以冷酷执法的面孔出现，而是以亲和服务的形象出现，重友情、善交流，注意聆听师生员工的意见，成为学校师生员工的贴心人。此外，在行使警务职责，处理校内纠纷、治安案件、刑事案件时，不再是以往的生冷蹭倔，而是以高校校园工作者的姿态去教育、劝解、协调，在遇到紧急情况时，辅助以强制手段解决高校校园突发安全危机事件。在日常警务活动中，注重细节，注重与每个师生员工的联系沟通，逐步提高师生员工对警务工作的信任、理解和支持。在预防高校校园安全危机事件的过程中，强调构建和谐的服务型警学关系，寓管理于服务之中，通过服务营造和谐向善的高校校园氛围。

(三)域外高校校园警务制度分析

借鉴西方发达国家关于高校校园警务制度的成熟模式和管理经验，有助于更好地探索适合我国国情的高校校园警务制度。

1.美国校园警务制度。“美国是最早对校园警务制度进行探索的国家，已经取得了良好的实践效果。”[6]美国校园警务制度的特点有三：一是校园警察在法律上享有执法权。校园警察与地方警察互不隶属，职权相同，执法区域不同，两者之间是合作关系，一切行动对法律负责。二是校园警察的管理理念强调以人为本，负有服务师生、保护师生的义务，这种义务拉近了警察与师生的距离，促进了校园安全保卫工作的实施。三是校园警察机构由校长直接领导，与学校其他职能部门一样隶属于学校，校务委员会在法律许可范围内制定校园警察履职的规章制度。

2.瑞典校园警务制度。“瑞典的校园警务制度主要是通过行政管理模式实现的。”[7]瑞典校园的安全保卫工作，通过寻求地方警察部门和商业保安公司的协助进行，学校出钱雇佣保安公司，由保安公司派出经过严格训练的保安人员为学校提供安全保护，以合同形式对安全工作负责，警察机构和保安公司互不隶属。瑞典的大学大都是开放式校园，地方警务人员将各个高校校园与社区等同，维护其安全秩序。地方警察确保高校校园周边安全，负责治安案件、刑事案件的预防与处置工作，学校雇佣的保安公司配合地方警察工作，维护校园内部安全。

3.英国校园警务制度。英国的高校校园警务制度模式多样，最主要的模式有三种：一是安保外包为主、驻校警察为辅的混合模式。这种模式表现在，当高校校园内部发生财物被盗时，由保安公司负责调查处理，如果保安公司无法破案，则由保安公司作出赔偿。这种通过借助保安公司的力量保护高校校园内部安全的做法，有助于解决警力不足的问题。“这种混合模式综合运用了驻校警察和保安公司的力量，使得驻校警察和保安公司优势互补，最大限度地发挥他们在维护高校校园安全方面的作用。”[8]二是驻校警务模式。“这种模式的校园警察是以当地警局分支机构的角色，管理学校的安全事务，学校没有权利对在校工作的警务人员进行解聘和续聘，驻校警务人员可以在执法方面，对学校师生提供咨询建议以及进行安全教育。”[9]三是校园警务大队模式。牛津大学和剑桥大学在高校校园管理中采用这种模式。在这种模式之下，高校校园警察具有高度的自治权，校长具有设立和任命高校校园警察的权利，由校长和学监直接领导校园警察，维护校园安全。

二、我国高校校园警务制度建设存在的问题

目前，我国高校校园暴力事件、精神伤害事件、公共卫生事件、失火事件、偷盗事件以及“校园贷”“套路贷”等诈骗案件等仍处于易发多发状态，直接表明高校校园警务制度建设的不完善。

(一)校园安保法律支撑不足，高校安保人员没有执法权

从我国现有的法律制度来看，在警察序列之内并没有关于高校校园公安派出机构及警务人员的安排，高校校园安全保卫人员不是警务人员，没有执法权。历史上，我国高校公安机构曾经是公安机关的基层组织、派出机构。1994年，《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》取消了高校公安机构，仅对重点大学已设立的公安派出机构暂予保留。2002年发布的《教育部、公安部关于加强安全保卫工作的通知》虽明确“要在重点高校派驻公安机构”，但现实中并没有得到落实。2004年发布的《企业事业单位内部治安保卫条例》规定，单位内部治安保卫机构、治安保卫人员“维护单位内部的治安秩序，制止发生在本单位的违法行为，对难以制止的违法行为以及发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件应当立即报警，并采取措施保护现场，配合公安机关的侦查、处置工作”，[10]进一步明确了单位内部治安保卫机构、治安保卫人员的职责。由于高校的特殊性，虽然该《条例》规定“高等院校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定”，但国务院至今并没有制定关于高校治安保卫工作的规章。

高校安全保卫人员不具备警察资质，不具有执法权，“而当地的公安机关因为社会治安管理以及繁琐沉重的执法工作，没有多余警力监管高校校园安全问题，最终将所有高校校园安全问题交由学校保卫部门处理”，[11]高校校园安全管理工作面临各种不确定因素，困难重重，校园内部的安全保卫工作已经难以适应新时代校园安全防范工作的基本要求。

(二)落实安保责任不到位,校园安保与校园服务脱节

安全保卫工作是一个综合管理系统，不仅涉及治安管理问题，还涉及政治、经济、文化等多个方面的管理问题，包括了治安、户证、宗教、消防、交通等方方面面的工作。从社会管理职责来看，安全保卫工作除了涉及公安机关的职责之外，还涉及到环境、医疗、卫生、工商、税务等部门的职责。从学校内部管理职责来看，安全保卫工作不仅涉及保卫部门的职责，还涉及学生工作、教学管理、实验管理、后勤服务等部门的职责。由于目前国家对高校校园安全保卫工作缺乏明确的指导意见，导致管理主体不够明晰，容易出现管理职责多头交叉、具体责任无人承担的局面。

高校校园安全保卫部门既是校园安全管理部门又是校园公共服务部门，师生员工的安全满意度既是对高校校园安全保卫工作的直接反映，也是衡量检验高校校园公共服务工作的根本标准。但是，当前高校校园的不少安保人员，既缺乏服务意识,又缺乏服务能力，还缺乏服务热情，直接导致校园安保与校园服务脱节，影响高校校园公共服务效果，也对校园安全保卫工作提出了挑战。

(三)校园安保资金投入不足,安防技术水平偏低

当前我国高校校园安全保卫经费投入差距较大，经济发达地区的重点高等院校，政府及学校对安全保卫经费投入大，校园安全保卫硬件设施比较完善，而其他普通高等院校特别是经济落后地区的地方院校，因为教育竞争激烈、办学规模不大、地方财政紧张等原因，安全保卫经费投入不足，安全保卫硬件设施不全，物防、技防环节薄弱，特别是安全保卫技术防范水平偏低，预测防范校园安全危机事件能力不足，潜在威胁师生员工的安全。“据不完全统计，公安部在2017年接到25个省、市、自治区发生的67起严重危及师生生命的高校安全危机事件，造成50人死亡，171人受伤”；[12]“在2018年的1至4月，9个省、市、自治区发生19起危及师生安全的高校校园刑事案件，造成9人死亡，34人受伤；更令人震惊的是在2018年的仅仅50天之内，就有6起高校校园暴力案件发生”，[13]这些案件引起了社会大众的广泛关注。

“涂尔干认为，当社会发生迅速变迁，原有社会制度也会伴随着社会的变迁迅速瓦解，导致人们对原有社会的基本社会规范失去信任以及对生活感到迷茫，最终拉大了人与人之间的内心距离。这种因为社会制度瓦解，导致失去规范产生的距离感，由涂尔干定义为‘失范感’。”[14]实践研究发现，在人类社会迅速变迁的过程中，人们往往容易产生以上所说的“失范感”，这种“失范感”使各种社会矛盾日益凸显，各种不稳定因素聚集。此时，高校就会成为某些人泄愤的场所，防范能力脆弱的学生就会成为不法分子侵害的对象。轻则干扰正常的教学生活秩序，重则引发校园安全危机事件。而校园安全危机事件一旦发生，给死难、受伤的师生家庭造成刻骨铭心的伤痛，给其他师生心灵造成强烈的刺激，极大危害师生的身心健康，也会使社会大众陷入恐慌。加大校园安全保卫经费投入，提高安全防范技术水平,构建人防、物防、技防三位一体的安全保卫防控体系，已经成为维护高校校园安全稳定的一项迫在眉睫的工作。

(四)校园安保队伍建设不力，安保能力水平偏低

我国高校属于事业编制单位，并且处于改革转型之中，由于人员编制紧张，加之高校一般把引进扩充师资作为首选要务，把工作重点放在教学、科研上，安全保卫工作往往得不到应有的重视，安全保卫队伍建设处于可大可小的附属地位，正式在编的专职安全保卫人员少，一些年龄偏大或者不好安排工作的干部被充塞在安全保卫岗位，学历不高，没有经过安全保卫专业培训，既缺乏文化知识，又缺乏专业素养。还有一些安全保卫岗位雇佣临时工担任，由于工资待遇偏低，企业下岗职工、年龄偏大的民工占有相当比例。近些年来，高校安全保卫队伍的文化素质呈现整体下降趋势，根据最新调查统计，在雇佣的安全保卫人员中大专以上文化程度者不足5%，达到高中文化程度者不足20%，他们中的绝大多数人只有初中以下学历。[15]这些人没有经过专业培训，不具备从业资格，人员身份属于劳务派遣合同，人员岗位流动性大，直接导致安全保卫工作长期处于薄弱状态，安全保卫效能难以充分发挥，校园安全危机预测防范与干预能力低下，给校园安全危机事件埋下了隐患。

(五)校园安保模式功能单一，不适应新时代校园警务发展要求

目前，虽然没有具体法律规范高校校园警务制度设置模式，但不少地区和高校为了保障校园安全，尝试探索实施各种校园安保模式，以满足校园警务发展的需要。

1.派出所模式。所谓派出所模式，指由公安机关派出具有实战经验的公安民警入驻学校，维护高校校园的安全稳定。这种模式有效地解决了内部安全保卫人员没有执法权的问题，把公安派出机构和学校保卫部门组合成为一个整体，由警务人员担任保卫机构的领导人，简单有效地管理高校校园安全事务。“在派出所模式下，保卫处既受学校党委领导，也受上级公安机关领导，其主要职责是配合当地公安机关或者派出所工作。”[16]这种模式有一个显著缺点，就是高校校园安全保卫工作接受双重领导，削弱了领导权威，导致领导效力下降，甚至演变为推诿扯皮。发生高校校园安全危机事件时，因受双重上级领导制约，难以快速高效地采取最佳应对措施。这也是派出所警务模式至今没有得到大面积推广的重要原因。

2.社区警务模式。所谓社区警务模式，指由当地公安机关分配一名民警“一对一”管理一所学校，指导高校保卫部门进行安全管理。派出民警不需要每天去学校上班，其职责在于指导高校安全保卫人员开展工作。出现一般性校园安全事务时，由高校安全保卫部门处理；出现治安案件、刑事案件时，由派出民警负责处理。这一模式密切了公安机关和高校的联系，但由于派出民警并未真正融入高校校园日常安全保卫工作，仍难以有效发挥警务效能。

3.大学园区警务模式。所谓大学园区警务模式，指在大学集中区域设立大学园区警务室，把大学园区警务室与高校安全保卫人员结合在一起，以学校内部安全保卫人员为主，以园区民警为辅，共同维护校园内部及其周边区域的治安秩序。这种模式一定程度上增进了公安机关和高校的安保合力，然而，由于大学园区一般由多所大学组成，人多事杂，加之园区警务人员一般配备不足，学校安全保卫部门与园区警务部门之间往往缺乏及时有效的对接沟通，容易出现治安真空地带，特别是在突发校园安全危机事件时，难以及时有效处置和应对。

三、完善现代高校校园警务制度的思考

高校校园安全涉及履责、监管、查处等方方面面，既包含横向平等的教育民事关系，又包含纵向惩治的教育刑事关系。因此，借鉴国外校园警务制度，结合当前国内高校校园警务制度实际，在公共安全战略视角下不断完善与新时代高校校园安全防范发展趋势相适应的校园警务制度，具有十分重要的意义。

(一)打造高校“校园社区警务”模式

党的十九大提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。2019年5月召开的全国公安工作会议上，习近平总书记要求把“枫桥经验”坚持好、发展好。要把“枫桥经验”植入高校校园警务工作，将高校等同于社区，探索建立“校园社区警务”模式，凝聚公安机关与高校合力。公安机关根据学校的规模，选拔一定数量的民警和辅警担任“校园社区”警务人员，民警履行社区民警职责，辅警长期驻校，协助校内安全保卫人员开展工作，每周对学校的安全情况开展监督检查，定期对师生进行校园安全教育，适时组织学校安全保卫人员进行业务培训。民警、辅警经常深入师生沟通感情，建立信任伙伴关系，充分调动和发挥师生的主人翁意识，积极参与平安校园、和谐校园建设。坚持预防为主、打击为辅，微小的校园安全问题由学校处理，治安案件、刑事案件或危机事件由辅警及学校安全保卫人员在第一时间开展先期处置，再交由民警处理。依托当地政府部门的力量开展综合治理、群防群治，及时清理整顿校园周边的旅店、网吧、歌厅、电子游戏厅、台球室等公共复杂场所，形成持续稳定的“高压”态势，排除高危人群，消除安全隐患。通过多措并举，努力实现校园“小事不出系、大事不出校、平安不出事”。

(二)建立健全高校校园警务法律规范体系

“警察权力的本质就是行政权力，根据有关规定，行使行政职权必须得到法律的授权，也就是说必须具有法律依据，符合法律精神，才能进行行政授权或者行政委托。”[17]要在高校校园安全管理中引入警察权力，就必须完善立法，制订实施严格的校园安全法律法规，从源头上保证警察权力的介入。现实中，“我国和美国的发展情况不同，我国的高校校园警务制度发展至今还没有制定专门法律法规，曾经出台的一些规定，也仅仅属于一系列不正规的规章制度之列，没有法律效力”。[18]因此，必须紧密结合新时代高校校园安全管理、高校校园安全秩序、高校校园安全危机事件的新问题新趋势，出台规范性的法律文件，界定公安机关和高校在校园安全稳定中各自所承担的职能，明确高校校园安全保卫组织机构架设、软硬件设施配备、安全保卫人员职业素养及基本履职能力要求、校园危机干预处置等安全防范基本事务标准，形成完整的高校校园警务法律规范体系。

(三)搭建校园“智慧安防”平台

“智能警务”是现代警务技术发展的必然趋势。充分挖掘大数据、互联网、物联网和视频监控技术，以校园“智慧安防”平台建设为突破口，打造智慧校园警务，是现代高校校园警务的着力点和发力点。要加大高校校园安保经费投入，配备完善的高校校园安全视频监控设施，在学校重点区域如大门、操场、道路、围墙、学生宿舍、会议室、实验室、教学楼等公共区域安装监控探头，通过光纤网络高速传输视频信息，实行24小时监控。要建设校园视频图像智能综合应用服务平台，全面采集外来人员及车辆视频信息，通过人像比对、车辆识别、智能检索、目标筛查等技术工具进行动态视频和人像、车辆比对，实时推送预警信息，为学校日常安保工作提供信息储存和快速反应支撑。综合应用服务平台与辖区公安机关有效联网，确保公安机关及时全面掌控校园治安形势、及时有效预测防范和化解校园安全危机事件。要以创新移动校园警务应用为突破口，利用手机APP面向全体师生提供“全时空”在线智慧警务服务，设立一键快捷报警装置，提高安全防范实效。

(四)寓校园安保于全方位服务

构建现代高校校园警务制度的目的在于建设高水平“平安校园”，满足师生员工的安全需要，提升师生员工的安全感、幸福感。这就需要改变以往“重管理、轻服务”的陈旧观念，树立正确的安保观念，从师生中来，到师生中去，将安全保卫工作融于全方位服务。把安全知识普及作为服务的重要内容，紧密结合学校自身实际，结合师生特点，利用校园网络、QQ系统、微信平台、校园广播、黑板报、宣传栏等载体，或聘请警务人员、安保人员、专业教师、专家学者举办安全、卫生、禁毒、反恐防暴、灾害预防等知识讲座，为师生答疑解惑，提高师生的安全防范意识，增强师生的风险抵御能力。充分认识到危机事件的产生多与服务缺失或不到位有关，通过提高服务意识、优化服务流程、整合服务资源，在户籍托管、活动审批、车辆通行等方面建立一站式服务体系，通过优质便捷的服务，方便师生学习生活，建立与师生的良性沟通，营造和谐进取、开拓创新的校园环境。