养老改革下一程

本刊记者 张菀航

“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。”2019年政府工作报告中的这句承诺，掷地有声、直抵民心。

从经济供养、生活照护，再到精神层面的慰藉，中国老龄事业从一元走向多元。改革下一程，仍将致力为“老有所依”的朴素愿景添注加解。

养老痛点待破题

大国养老的焦虑背后，一面是无法回避的老龄化趋势，一面是养老供需的脆弱平衡。

“截至2018年末，我国60岁及以上人口规模达到2.49亿人，占总人口比重达17.9%，其中65岁及以上人口1.67亿人，占总人口比重11.9%。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛在接受《中国发展观察》采访时，首先列举了上述数据。

冯文猛分析道，2022年，我国第二次婴儿潮时期（1962年至1976年）出生人口将会陆续进入老年阶段。与此同时，伴随医疗技术和生活条件的改善，人均预期寿命在现有基础上继续增加。且基于2018年出生人口数量，低生育率水平在未来一段时间仍将持续。综合以上因素，我国今后的养老形势不容乐观。

在接受《中国发展观察》采访时，河北大学经济学院人口研究所副教授王朋岗提醒道，“人口老龄化进入快车道，留给我们的准备时间更为紧迫。据预测，到2050年我国老年人口将超过4.87亿。时间紧、任务重，且没有成功模式可借鉴，需要我们明确应对的新思路。”

“老龄社会不单单是老年人口超过一定比重，而是一种全新的社会形态。”王朋岗进一步指出，长期以来，我国社会政策和经济运行建立在人口年轻化的基础上，劳动力相对丰富。未来以人口老龄化为前提，则需要进一步加强养老改革顶层设计的超前性与整体性。而当前，我国涉老公共政策相对不协调、碎片化特征明显。

“养老问题涉及面广，适应未来老龄社会需要诸多公共政策的协同推进。可以说，养老问题牵一发而动全身。”王朋岗强调。

总体而言，尚有诸多改革痛点待破题。冯文猛具体指出，在老年服务体系方面，难点集中于社区层面医养结合的有效落实，当务之急是对失能、半失能和失智老年人提供上门医疗，对独居患病老人提供疾病监测紧急救助服务。而老年经济保障领域的突出问题，表现在部分城乡居民养老金水平过低；此外，有关老年人力资本的开发，尽管各地已在逐步推广“时间银行”等互助模式，但仍待转变对老年“人口红利”的偏见，有效利用也尚未成气候。

“实际上，当前我国养老金体系的积累资产相对不足，养老保险的供求缺口较大。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室朱俊生教授在接受《中国发展观察》采访时指出，特别是城镇职工基本养老保险，作为第一支柱的主体承担了大部分的养老责任。近年来，其制度赡养率逐渐提高，据《中国养老金精算报告（2018-2022）》预测，到2022年，全国平均每一名退休者将由不到2名缴费者来赡养。

王朋岗还指出，城市居民和农村居民的养老金差距明显，是城乡二元体制在养老领域的突出表现。另外，老年人作为医疗产品和服务需求的最主要群体，亟需更多医改效果的呼应与关照。

养老服务需提质效

养老服务的高质量转型已提上日程。2月19日，国家发展改革委等18部门联合发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》，明确到2022年，我国要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

王朋岗回顾道，特别是近几年，围绕养老服务业的配套扶持政策密集发布，涵盖了养老设施建设、用地、政府购买服务、社会资本进入、医养结合、互联网+养老、智慧健康养老、标准化建设、人才培养、养老服务补贴、金融支持、税费优惠等诸多方面。

“在顶层设计中，更加适合我国国情的养老服务体系逐渐明晰。”冯文猛进而指出，“十三五”规划将养老服务体系定位为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。较之前呈现两个明显变化：一是将机构为支撑改为机构为补充，更加注重居家和社区的作用，在此背景下，多省市陆续出台了居家养老服务条例，将养老工作的重点从机构逐渐转为居家和社区；二是首次提出了医养相结合，以此为依托，相关部委陆续推出了医养结合试点工程。

3月5日，李克强总理作政府工作报告时提出，要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施。

“所谓社区养老服务，是指以社区为平台提供给居住在家中或社区养老机构中老年人所需服务的模式。”冯文猛介绍，具体涉及两种方式：一是以社区为平台，对居住在家中的老年人提供各类服务；二是在社区建立养老服务机构，接收老年人就近开展养老生活。

冯文猛继而指出，社区养老服务进入发展快车道，是基于对养老问题认识的深化和对我国养老形势的准确把握。面向大规模的老年人提供生活照料和养老服务，单纯依靠机构无法完成。从北京、上海等地已推进的“9064”和“9073”模式看，老年人中96%到97%的人群需要依靠居家和社区完成自己的老后生活，这是我国的基本国情。因此，大力发展社区养老服务业，是顺应老年人生活需求的客观选择和必然要求。

既有探索，也为社区养老提供了更多可借鉴思路与范式。冯文猛表示，当前，诸如社区养老驿站、日间照料中心、嵌入式社区养老机构等各种类型的社区养老模式已蓬勃发展起来。在服务范围上，已涵盖用餐、家政、日间照料、医疗卫生、家庭护理、紧急救援、精神慰藉、文体活动、适老化改造等多项内容。

不久前，国家发改委等多部门发文指出，要全面放开养老服务市场。具体细则包括，推动民办养老机构发展，取消养老机构设立许可，支持境内外资本投资举办养老机构，落实同等优惠政策。深化非营利性养老机构登记制度改革，允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造后用于养老服务。开展城企协同推进养老服务发展行动计划。

由社会力量充分参与构建的养老产业格局，天然地秉持着开拓性与竞争性，以聚合中国养老强大的创新势能。王朋岗看来，应充分调动政府、市场与社会三者在老龄事业与养老服务体系建设中“1+1+1＞3”的叠加效应。

冯文猛强调，鉴于养老服务的特殊性质，在对行业特性认识不足、绝大多数居民收入不高、市场发育尚不健全的背景下，政府需要强化支持、引导，在承担保基本责任的同时，鼓励各类主体进入养老市场，推进包括养老机构建设、适老化改造、养老金融、康辅器具、智慧养老等多个领域的产业发展。与此同时，强化行业监管和规则制定，为企业和机构发挥主体作用营造公平竞争有序的市场环境。

养老保障重在可持续

多层次目标对应多元化诉求，我国养老保障体系的优化，正值改革窗口期。

在今年的政府工作报告中，着重提及了“多层次养老保障体系建设”。并具体指出，要继续提高退休人员基本养老金。同时，加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。

朱俊生总结了当前我国养老金体系基本概况：第一支柱是由政府提供的公共养老金，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；第二支柱是所有用人单位提供或发起配资的计划，包括企业年金和职业年金；第三支柱是包括商业养老保险在内的个人养老储蓄计划。

具体分析我国养老保障“三支柱”的现状，朱俊生表示，由于制度赡养率逐渐提升、参保人员缴费比例不断下降、对财政补贴的依赖性较大以及基金的当期结余减少，城镇职工基本养老保险正面临严峻的可持续发展压力。企业年金覆盖的企业数量、参加职工人数以及基金积累的增加速度均趋缓，而职业年金有可能加速发展，职业年金市场化运营将为年金行业带来新增长点；同时，商业养老保险发展虽有滞后，但潜在优势与发展空间巨大。

养老鸿沟待弥合，针对保障水平的地区差异正向全国统筹发力。

冯文猛强调，“建立多层次的养老保障体系是方向，更加公平、更可持续则是原则。”

他继而指出，对于城镇职工养老金而言，应聚焦在更大范围内实现共济互助，确保基金的可持续性。正是基于此，政府提出了关于提高企业职工基本养老保险基金中央调剂金比例、划转国有资本充实社保基金等措施。

与此同时，也需逐步消减城镇职工和城乡居民群体间在养老获得感上的落差。“应加快城乡居民养老保障水平的提升，缩小与前者的待遇差异，在这一过程中，可考虑通过征缴方式变化等改革逐步加大这一制度的保险属性。”冯文猛表示。

在第一支柱稳健发展的基础上，朱俊生进一步建议，顶层设计中应将商业养老保险的发展放在更加突出位置。政府需统筹考虑基本养老和补充养老的协调发展，逐步降低一支柱的替代率目标，实现“基本养老渐退，补充养老渐进”。要充分考虑商业养老保险作为二、三支柱与基本养老保险之间的互动关系，改变其在发展上的自发状态，给予有力的政策支持。

作为第三支柱突破发展的契机，个人税收递延型商业养老保险已于2018年5月1日起在上海等地试点实施。在朱俊生看来，可将其作为国民退休收入结构的重要组成部分，有助于纠正我国养老金体系的结构性失衡。商业保险竞争力，有待税收政策加持，建议适时提高缴费的免税额度，建立面向第三支柱的双重税收优惠模式。也可考虑在基本养老保险制度中适时引入“协议退出”机制，利用置换出来的缴费资源，为企业年金和个人税收递延型商业养老保险发展提供空间。

此外，长期护理保险作为医疗保险制度的补充和延伸，同样是多层次养老保障体系中不容忽视的一环。

2016年6月，人力资源和社会保障部办公厅下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，并明确15个试点城市。“这标志着从国家层面推进全民护理保险制度建设与发展的启动。”王朋岗表示，在《关于老龄化与健康的全球报告》中曾提出，目前没有任何一个国家能够负担得起缺乏综合性系统的长期照护的后果。长期护理保险主要以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料及与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。就长期照护服务的完整体系建设而言，还需重点关注老年人能力和需求评估、照护服务清单制度、护理保险融资机制等内容建设。

“应进一步厘清公共养老金和私营养老金的制度定位，清晰界定政府、企业和个人的责任。明确养老金体系市场化的发展方向，将鼓励支持私营养老金的发展作为核心战略来设计和实施，打通二、三支柱流动通道及实现年金化领取，充分发挥商业保险作用并完善监管体制。”朱俊生强调。

而单纯依靠政府职能，也远不能满足日益庞大和复杂的养老诉求。“除将着眼点放在养老金制度改革外，还应兼顾提升老年人的劳动收入、财产性收入等其他收入。”冯文猛提到，总体而言，同发达国家相比，我国老年人收入源自劳动等其他收入的比重过低，对养老金的依赖过重，未来改革应继续关注增收的积极对策。

养老改革顺民意

两会期间，围绕养老愿景的民意表达与官方回应，汇聚成改革的定力与底气。

有关下一阶段的改革侧重与趋势，冯文猛判断，首先，居家社区养老将成为今后养老服务体系的核心。这是近些年在实践中摸索出的基本结论，这一结论在今年两会上被再次强调。这一背景下，预期中国未来的居家社区养老将迎来新机遇。

其次，医养结合将更加走向实处。医疗服务是养老服务中的痛点，也是难点，有关部委也正致力推进相关试点工作。今年两会上，围绕如何做实医养结合继续成为关注焦点，政府工作报告中将发展重点放在社区，其中也应包括对老年人生活至关重要的医疗服务。

同时，养老服务和产业发展将聚力升级。经过几年发展，无论是养老服务体系，还是老龄产业，已完成基础性的布局工作，随着公众对养老问题认识的逐步深化，养老需求也将逐步释放，而如何做精、做深成为围绕未来养老服务与产业革新的关键主题。

王朋岗进一步提出以下三方面建议：第一，要理顺管理体制，明确责任部门，加快政策落实。“养老”概念宽泛，相应涉及的职能部门较多，易出现补贴优惠难落实、各部门养老职能不清等问题。政府已发布的上百份养老文件中，涉及地产、旅游、购物等多个领域，在省一级牵涉的职能部门就有发改委、民政厅、卫健委、住建厅、老龄委等，而主要负责养老服务的民政部门，难以牵头处理如此繁杂的工作。因此，建议国家发改委牵头做好各部门统筹规划，厘清政府、市场、社会、企业的边界，明确养老服务中应由政府兜底的公共服务范围，精确测算每项服务需要的成本，采用“精准清单式”购买服务。另外，要明确应由市场提供养老服务的群体及内容，以促进养老服务业健康发展。

第二，建立与健全面向基层的整合型老年医疗服务体系。医养结合的重点应该在社区。建议由卫健委、民政等部门统筹规划，为老年医疗服务体系改革确定任务书、路线图和时间表；在“大卫生大健康”的背景下，从健康投资的角度围绕老年群体功能发挥，提供综合有效的基层基础健康服务，如全周期呵护健康的卫生知识、疾病预防、疾病诊疗、康复服务和失能护理等；完善老年人口健康数据收集与检测系统；全方位培养社区老年公共卫生服务人员队伍，形成包括老年病方向的全科医生、专科医生及老年护理在内的人力资源体系。

第三，因地制宜，探索符合农村实际的养老模式。当前，我国已契合农村实际探索出了以互助养老为主体的多种养老模式，具有“政府扶得起、村里办得起、农民用得上”的特点，既有敬老院等社会化养老特征，又符合传统家庭养老习惯，更强调普通居民间相互帮扶与慰藉。因此，建议各地着力扶持、规范现有农村养老模式，促进其可持续、可复制发展。