多约束条件下的精准创业扶贫政策设计

彭华涛 马晓煜 林 琳

精准扶贫是新时代民生领域的一次重大创新，是有效动员全社会力量扶贫、有效防止返贫的重要实践和经验。然而，截至2019年2月，中国仍有399个国家级贫困县、1660万人口仍处于贫困状态。

已有相关研究者认为，贫困地区扶贫对象普遍存在创业观念缺失，创业意愿不高（Yadav，Goyal，2015），资源所有权、自然资源、文化资源和风险资本（Bruton，Ahlstrom，Si，2015）等资源问题，创业生产力和技术含量低的问题（Usman，Tasmin，2015;Thiem，2015;王嘉毅等，2016）等。目前存在一种情况，许多风险贫困模型逻辑并不是对我国精准扶贫实情的进一步研究。外部环境的动态变化在不同的约束条件下如何优化精准创业政策，政策设计仍需强化精准内涵。本文将坚持精准内涵、围绕创业扶贫面临的多约束条件，研究中国情境的扶贫政策设计，以期丰富和发展精准扶贫与创业扶贫的相关理论，为各级扶贫开发办公室等部门提供创业扶贫工作的理论依据，为精准扶贫对象理性选择自主创业、深度参与创业扶贫工作、科学规避创业扶贫误区提供思路和建议。

理论依据

（1）精准扶贫与创业扶贫理论

区别于一概而论的“粗放式”扶贫、途径相对单一的“输血式”扶贫，扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退等问题的解决贯穿于当代精准扶贫的全过程。而在具体社会实践中，这些问题的形成机理往往多种因素交织、解决和发展过程中前进性和曲折性相统一。

具体实践中，一部分贫困户因家庭条件先天性底子薄、自身完全或部分丧失劳动能力等客观约束条件而逐渐丧失脱贫信心。同时，贫困的现状加重了贫困户的风险防范心理和保守观念，使得脱贫意愿往往也只停留在主观意识层面，无法转变为一定的脱贫行动。即使是脱贫意愿强烈的贫困户，脱贫的道路上也时常受多约束限制。贫困不仅仅指资金的缺乏，社会资源、技能资源极度短缺也是致贫原因。贫困地区受历史地理制约、物质资源限制等，使得自然资源的开发利用率低、社会网络及社会资源稀缺，可直接利用的脱贫资源不足以形成成熟的脱贫路径。在无外界力量扶持的自然生态下，贫困户的代际传递难以阻断，贫困户的受教育水平普遍不高，贫困地区普遍人才回流少、人才流失严重，而在当今知识社会，基础教育的不完善意味着信息获取和技能学习等能力的不足，贫困户的脱贫能力、途径进一步受约束。

创业扶贫作为能够刺激资本流通、提供更多岗位和解决贫困问题的重要手段，是对原有单一“输血式”扶贫的一种优化，资源的巩固和发展，贫困家庭脱贫的内在动力的刺激，以及脱贫意愿的强化，都导致了贫困家庭能力发展的增强。精准扶贫与创业扶贫在多约束背景和宏观规划等多方面上相辅相成，将精准扶贫理念与创业扶贫途径相结合，有助于精准突破贫困问题的症结。

（2）社会交换理论

在多约束条件的客观环境和人的理性意识的作用下，出于解决生存问题的物质需要和追求小康生活的自我实现需要，脱贫成为贫困户的目标取向。在当代中国，经济体量、创新创业的迅速发展和贫富差距、城市化等问题的凸显同时存在，精准扶贫、创业脱贫成为党和国家治理能力和治理水平现代化的重要切入点和抓手，是扎根人民群众、具体问题具体分析、经得起历史和实践检验的重大工程，层次丰富、意义深远。

发达地区的资金、技术、人力需求、创业前景、社会网络，与贫困地区的创业意愿、良好的自然禀赋、大量劳动力等多种物质和非物质约束条件，双向吸引、精准匹配、整合开发，有助于社会在交换过程中创造价值、协调发展，符合各类人群对美好生活的需要。创业扶贫作为其中一种重要的实现形式，在实践中将自我脱贫努力、贫困户聚力互助和社会他助资源互补结合、充分涌流，发挥了创业效应，实现了一部分贫困人口的脱贫。

（3）要素禀赋理论

由于贫困地区的脱贫问题受多约束条件综合影响，所以克服和解决约束条件是精准扶贫攻坚的重要内容。无论是农民趋利避害的自发选择还是区域产业开发的整体导向，因地制宜要求贯穿于精准创业扶贫的过程。派驻村干部、“五个一批”的机制设计等都在寻找贫困地区的资源优势，降低脱贫成本。

面对动态性和复杂性兼具的外部环境和地区间激烈的市场竞争，一味迎合市场对于脆弱的贫困地区创业产业而言，不确定性风险极高，很难培育可持续的支柱产业。而找准和发扬贫困地区发展中的比较优势，为精准创业扶贫提供了较为有利的基础。将贫困地区的天然优势转化为地区所需的物质条件，将资源、能力等“多约束”转变为已掌握技能、可利用资源等“多动力”。

政策设计

（1）精准创业扶贫的“普惠政策+特惠政策”设计

全面覆盖建档立卡贫困户与贫困村是精准创业扶贫的普惠政策的重要特征之一，首先要求精准识贫，使真正的贫困人口能够获得扶贫开发的各种优惠政策及帮扶政策。意愿、感知及社会规范是创业者进行职业选择的决定性因素（Liñán，Chen，2009），外部环境是影响价值体系的重要因素，由个体对创业活动进行有意识或无意识的可行性分析，从而影响其创业意愿，因此良好的区域创业氛围有助于精准扶贫对象创业意愿及资源的破解。

以普惠性扶贫政策为精准扶贫对象提供帮扶，激发其创业意愿，以特惠性政策为有创业意愿的贫困户提供创业资源，能够充分发挥精准创业扶贫模式效用。在中国情境下，精准扶贫对象作为特殊群体，其创业过程受资源约束较强。以创业资金为例，精准扶贫对象的创业资金主要来源于家庭储蓄或亲朋好友资助，传统的扶贫贷款普遍存在贷款门槛高、贷款缺乏针对性、贷款效用偏低等问题，因此需要在传统普惠性政策的基础上，针对精准创业扶贫对象设置特惠性扶贫政策，构建能够满足精准扶贫对象创业需求的扶贫资源使用制度。对于精准创业扶贫的特惠性政策，可以从以下几个方面设置：

其一，完善精准创业扶贫模式的创业资金保障制度。从财政经费中设立面向有创业意愿、注册个体工商户并经营超过一定时限的建档立卡扶贫对象的精准创业扶贫基金，及精准创业扶贫风险补贴。引导精准创业扶贫对象设立互助基金，将政府扶贫资金、社会组织及成功脱贫创业者捐赠都纳入基金，每个精准创业扶贫对象可以在互助基金中领取定额创业资助，并承诺在创业成功脱贫后，向互助基金返还高于所领的创业基金。对于通过创业成功脱贫的精准创业扶贫对象，给予一定的创业补贴。对于向金融机构获取资金的方式，创业扶贫对象往往很难有抵押品和担保条件，需要政府引导金融机构设计更加多样化的金融产品，例如小额扶贫信贷，使精准创业扶贫对象能够拿到切实可用且低成本的创业资金。

其二，根据致贫原因提供差异化帮扶措施。对于疾病致贫的建档立卡贫困户，为其提供基本医疗保险及补充医疗保险，减轻精准扶贫对象因重病产生的经济负担，降低扶贫对象因病致贫的风险。对于缺乏办公场所，政府在一定程度上减免扶贫对象在指定区域办公的使用费，或给予小额贷款贴息；分层次管理建档立卡的精准扶贫对象，对贫困程度较高的，优先发放免息贷款。

其三，以激励性政策激发社会力量参与扶贫。对于为其他精准扶贫对象提供一定时间的就业岗位或创业机会的企业，根据提供的岗位数量给予补贴。对于帮助其他扶贫对象成功脱贫，且在一定时间内不返贫的，根据脱贫成效给予奖励。

（2）精准创业扶贫的“专项政策+综合政策”设计

对于精准创业扶贫政策，结合各区域在实施过程中出现的问题，系统梳理已有的政策体系并加以完善，解决扶贫政策碎片化及交叉问题，可以为一线扶贫工作者提供最直接的指导方案。心理扶贫、基础设施扶贫和技能扶贫等专项政策是精准创业贫困户突破意愿、资源、能力多约束的重要政策依托，而包括社会扶贫、专项政策和产业扶贫在内的“三位一体”的综合扶贫格局也对提高区域脱贫质量有重要作用。

其一，精准创业扶贫的专项政策设计。心理扶贫的目的在于提高精准创业扶贫对象的创业脱贫意愿与参与度，营造具有地域特色的精准创业扶贫文化。通过宣传片、广播、宣讲等多种形式对国家和区域精准创业扶贫政策、项目进行宣导，有利于营造良好的创业氛围。通过对成功脱贫的相关事迹进行多方位宣传，定期对精准创业脱贫代表进行评选，可以充分发挥精准创业扶贫模范效应。

就研究结果来看，收益相对稳定、技术易于掌握、熟悉度相对高的农林牧渔业、餐饮业、个体零售业等行业受到超过六成的精准创业扶贫对象青睐，因此为精准创业扶贫对象提供综合的创业培训是必要的，帮助其突破创业能力约束。技能扶贫政策设计主要包含以下几个方面：根据不同的行业技术需求，提供相应的技能培训及交流机会，引导精准创业扶贫对象从项目培育、生产等各个环节深化产学研合作，提升扶贫对象专业技能。根据企业的不同发展阶段，给予具有针对性及阶段性的企业发展及管理培训，提高精准创业扶贫对象的综合创业能力。建立精准创业扶贫对象与政府的长效沟通机制，对创业扶贫对象进行精准管理，以便随时了解到精准创业扶贫对象的创业情况，给予具有针对性的创业辅导与帮扶。

公路、电力、电话等基础设施建设对缓解农村贫困所起的作用是间接的，引导交通、水利等政策向贫困区域倾斜，改善精准创业扶贫对象硬性创业环境，设立扶贫对象创业基地并提供必要的基础设施配套，能够加速精准创业扶贫对象对资源的获取，改善精准创业扶贫绩效。

在国家发展战略和地区扶贫支持的双重机遇下，政府加强对致富带头人的培养和项目搭建、企业积极为其提供观摩机会和项目订单。如此，在对农村创业人才的优先培养政策倾斜过程中，意愿坚定、能力培养、资源拓展都得以实现。此外，项目扶贫不能单一依靠政府筹划，龙头企业的参与和付出也很重要，能够加速社会资源的交换和流动。

其二，精准创业扶贫的综合政策设计。明确精准创业扶贫方向，强化精准创业扶贫力量要求在专项扶贫政策基础之上，将精准创业扶贫模式与产业扶贫、社会扶贫等多种扶贫方式结合实行，达到创业扶贫的“精准”内涵。

在产业选择上，积极引导精准创业扶贫对象选择适合当地资源禀赋及个人知识背景的行业，对接市场需求，发展多种创业门类，逐渐形成主导产业并且适当形成多增长极；鼓励和引导农村创业人口选择与当地龙头企业相配套的产业，形成比较优势产业集群。

充分发挥社会力量，构建社会扶贫信息工作平台，在精准创业扶贫对象自愿的前提下，向社会公开精准创业扶贫对象的基本情况、创业项目、创业需求，倡导社会力量，在平台中与精准创业扶贫对象自愿结对。建立龙头企业帮扶制度，鼓励行业龙头企业与精准创业扶贫对象进行区域共建，以技术、项目、资金等多种方式，带动精准扶贫对象就业创业，并形成利益关联机制。

（3）精准创业扶贫的“集中村+分散村”政策设计

其一，精准创业扶贫的集中村政策设计。农村集中、连片贫困是区域性的、广泛存在的问题，由于地理环境特殊、历史背景复杂等多元交叉性致贫原因，地区的贫困绝对数量和发生率通常较高，扶贫工作基础薄弱难度大，因此政府对集中贫困村的致贫原因进行系统性、精准化的分析十分必要。集中村政策设计是深度挖掘区域集体致贫的诱发机制，并采用综合性的、可持续性的扶贫策略，提高区域内生发展动力。针对集中贫困区域，主要有以下措施：

鼓励精准创业扶贫对象充分利用本地区的自然资源优势，使扶贫工作与现代农业相结合，形成区域性扶贫支柱产业集群引导扶贫对象在创业过程中选择与周边地区相补充的产业，避免恶性竞争，形成“集产销”为一体的体系优势，并不断开发适应市场的新产品，提高科技竞争力，保持企业活力。集中连片贫困区域多出现在少数民族地区、边疆地区及革命老区，民族特色、自然风光和革命传统都保留了较为原始的风貌，其资源优势与区位优势的瞄准和发扬对于推进特色产业与教育、文化、健康等热点共性领域的深度融合，大力发展观光农业与文化产业提供关键助力。鼓励龙头企业领办农村合作社，组织、引导、服务、示范作用充分调动集中连片贫困区域内的精准扶贫对象脱贫积极性，主动加入农村合作社，改善生产及生活水平。对于自然条件恶劣的区域，在充分尊重个体意愿的基础上，对其进行整体的移民搬迁，选择适宜的地区异地安置，坚持实施人口有序转移，实现异地创业就业脱贫。

其二，精准创业扶贫的分散村政策设计。除集中、连片的贫困区域外，个体和分散区域的贫困问题同样存在，基于贫困的资本理论认为个体在身体、货币、社会以及物质资本等方面的匮乏加之贫困的代际传递难以阻断，进而陷入恶性循环。相比于连片特困区域，个体陷入贫困则是有差别的、偶然的和特殊的，且没有统一的致贫原因和固定的脱贫模式，因此对于分散村的帮扶需更加灵活的扶贫政策，可以从对象脱贫需求出发，建立包括贫困人口家庭、从业背景、致贫原因等方面的信息系统。一方面，从多个方面准确识别贫困人口，结合地区差异进行多方位、深层次分析，区别帮扶，针对不同的贫困区域、贫困村、贫困户以及创业扶贫对象，给予差异化帮扶，避免精准扶贫对象被遗漏；另一方面，可以对其创业脱贫效果进行动态跟踪，提供具有针对性的帮扶措施，避免脱贫后返贫。分散式贫困村多由市直部门帮扶，普遍存在帮扶力量薄弱，帮扶力度有限的问题，因此在扶持分散式精准扶贫对象时，应充分动用社会资源，促成社会组织、已成功的创业者和创业贫困户的结对帮扶，改善过于分散扶贫对象的精准脱贫成效。

（4）精准创业扶贫的“区域+村+户”“个人+组织”政策设计

其一，精准创业扶贫的“区域+村+户”政策设计。统一规划贫困区域精准创业扶贫工作，构建扶贫的区域合作机制，搭建“区域+村+户”扶贫这政策设计框架。根据贫困区域情况选择合适的经营项目，将创业扶贫与精准扶贫相结合，充分考虑区域产业特点、市场需求及环境承受能力，发展区域特色产业。根据每个村的特点，建立“农业特色产业基地+农民专业合作社+龙头企业平台+扶贫农户”、“政府+精准创业扶贫企业+精准扶贫对象”等创新型精准创业扶贫模式，改变农业生产单打独斗的状态，带动精准创业扶贫对象由分散经营过渡成长为专业化经营、由“小生产”的旧有模式向“大市场”的趋势靠近。贫困村的创业扶贫模式推进可以从以下两个方面进行：一是合作社带动型，通过成立农民专业合作社，引导精准扶贫对象进行资源互补，形成供销一体的生产格局及规模经济效益，实现传统农业向高效现代化农业的转变；二是家庭农场支持型，现代农业规模大、集约化程度和商品化程度高，家庭农场作为新型经营主体，有助于提高贫困群众组织效能。同一连片贫困地区在自然环境、产业结构、历史渊源上具有相似性，通过土地、资金、劳动力等多种方式入社，更容易达到覆盖贫困人口和鼓励参与创业的效果，通过宣传合作社的公共资产及发展优势、收益及前景吸引农民参与合作。

其二，精准创业扶贫的“个人+组织”政策设计。构建"“人+组织”的精准创业帮扶及考核体系。政府相关部门要为精准创业扶贫对象提供指导和监督咨询服务。组织驻村帮扶工作队、强化驻村帮扶责任，针对实际情况为其制定创业扶贫方案及帮扶措施都体现了精准创业扶贫工作注重落实的内涵。通过精准扶贫政策、创业政策、产业项目的扎实推进，保证资源的有效传递。在监督考核方面，政府人员、高校专家和当地农户共同组成管理机构，进行规范的中期和阶段考核;事业单位、机关单位派出相关工作人员，成立扶贫小组到村到户开展工作，在明确帮扶时限与责任的同时，将脱贫成效与组织绩效综合考核，更有助于确保各项目标任务的完成。

研究启示

精准创业扶贫解决的不仅是传授能力、开拓资源，还在于为贫困户树立志向、坚定意愿、重振精神。精准创业扶贫实施过程中要坚持党的领导、坚持具体问题具体分析、坚持整体和部分的辩证统一关系等马克思主义和中国特色社会主义的基本观点。在创业扶贫中，加强党的基层建设，根据资源禀赋因地制宜地发展产业，着力打造可持续的主导产业，增强政策的精准性、区域扶贫政策的协调性和部门政策的一致性有利于发挥更好的脱贫成效。

精准创业扶贫要求在农村贫困人口瞄准基础上增加是否有创业意愿的调查，选择适合精准扶贫对象长期可持续发展的行业及模式，提高其通过创业进行脱贫致富的意愿及自信心，引导精准扶贫对象增强能力、开拓资源从而积极投身创业活动。融入中国情境要素的精准创业扶贫政策设计，必须有应对贫困的综合准备，包括创业意愿、资源、能力的多约束条件，发展和创新西方创业和扶贫开发理论。

区别于单项扶贫政策，政策的组合实施使得扶贫的效能被进一步激发。同时，从创业个体较盲目的选择转向在政府和社会的帮扶下利用资源禀赋的搭载开发以满足市场需求的综合工程，精准创业扶贫是一次综合性的创业造血，要坚持解决意愿、资源、能力的多约束和建立自助、互助、他助等扶贫机制“三位一体”的组合机制。（参考文献略）