检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究

●姜红舸 孟祥凤/文

长江是中华民族的母亲河，蕴含神奇的自然景观和厚重的人文景观。近年来，长江流域生态环境不断恶化，水质污染严重，水生物的生活空间越来越小，水生物资源持续衰退。破解长江生态环境的“公地悲剧”、［1］加强对长江生态环境资源的保护，要求我们结合实务开展深入的探索和研究，推动公益诉讼的创新和发展。

一、检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务剖析

在长江生态环境资源保护中，检察机关开展了支持起诉、提出检察建议、提起诉讼等公益诉讼实践，助力长江保护。

（一）支持起诉

长江生态环境资源保护领域的案件多存在伴随刑事犯罪而发生、涉及面广、容易引发群体性事件等问题，且由于环境污染案件比较复杂，诉讼成本较高，有关机关和组织提起环境民事公益诉讼存在调查取证难、环境损害鉴定难、明确诉请难等问题，而检察机关的支持起诉正逐渐成为保护长江生态环境资源的有力方式。

［案例一］2015 年，南京市某区某公司旁的通江河（直通长江）内发现固体废弃物，水体被污染。街道和社区组织人员和机械，将污水、污泥进行抽运、冲洗。经查，通江河内固体废物系朱某某非法倾倒。为保护公共利益，区检察院支持社区提起了环境污染追偿诉讼。

案例一中，通江河周围居民发现通江河内被倾倒固体废物后，即向媒体反映，社区迅速采取了应急处置措施，将污泥抽运处置，将污水多次处理，但未保留污水、污泥作为样本检验，也没有提起环境污染诉讼的打算。检察机关发现该线索后，先督促社区提起诉讼，后又支持起诉。因该案证据保留不全，没有能反映污染后果的证据，检察机关在帮助整理了相关证据后确定诉请为应急处置费用，得到了法院的支持。

（二）提出诉前检察建议

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。［2］公益诉讼诉前检察建议以其指向性明确、操作性强等特点，促进环境保护等行政机关依法履行职责，有力地保护了长江生态环境资源，实现了检察监督“三个效果”的统一。

［案例二］2017 年，南京某区检察机关在依法履职中发现，某水业有限公司未办理环保竣工验收，未建设批复要求的泥水分离系统等环保配套设施，且持续向长江水体排放不达标的泥浆水，污染水体。区检察机关经审查认为，水业有限公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条“三同时”的规定，同时，该公司持续向长江水体排放未按环保要求处理、不达标的泥浆水，造成了环境损害，遂向市级环境保护主管部门提出了检察建议，建议责令该水业股份有限公司按照规定建设相关配套设施，并对该公司向长江水体直排泥浆水的行为作出行政处罚。

案例二中，该区级检察机关直接向市级行政主管部门发出检察建议，是针对辖区内不具备行政执法主体资格的监管部门开展检察监督的有益探索，该举措进一步丰富和完善了诉前检察建议的对象。

（三）提起刑事附带民事公益诉讼

长江生态环境资源保护领域进入诉讼程序的案件数量较多，而基层检察机关开展的刑事附带民事公益诉讼以其特有的力度大、效率高等特点在其中占据了较重的分量，发挥了保护公益的积极作用。

［案例三］2018 年，一对老夫妻未取得危险化学品处置资格，在江北新区内清洗残留有危险化学品槽罐车罐体内部，并将废水通过暗管排放至靠近长江支流的公益生态林。李某某及其挂靠单位和另一公司明知前述情况，仍委托老夫妻清洗槽罐车罐体内部。经鉴定，清洗危化品运输车辆所产生的废水，属于含有有毒物质的废水，造成了土壤生态环境损害，生态环境损害费用和鉴定费用共计人民币933985 元。后检察机关对该案提起刑事附带民事公益诉讼，要求被告承担环境损害费用和鉴定费并在省级以上媒体公开赔礼道歉。该案最终调解结案，933985 元在两周内全部赔偿到位。

案例三中，刑事部分被告人是3 名自然人，如果仅将被告人作为环境侵权的主体，被告人经济能力有限，修复环境的费用无力承担，难以实现保护公益的目的，而选择刑事附带民事公益诉讼将非法委托被告人清洗槽罐车的单位纳入侵权主体，一方面可以在刑事侦查程序中完成对侵权单位违法行为的调查，及时调取、固定证据，避免后期单独提起民事公益诉讼取证困难，另一方面也可以高效完成诉讼，尽快落实环境修复。

二、检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼的困境

虽然公益诉讼检察是检察机关“四大检察”之一，近年来也取得了明显的成效，但因公益诉讼检察正处在发展之中，尚有许多不完善的地方，检察机关开展长江生态环境资源公益诉讼还面临着一系列的困难和挑战，需要我们直面困境，不断探索、研究、创新、发展。

（一）支持起诉以保护公益的作用不具有直接性，容易受到限制

检察机关支持适格主体提起长江生态环境资源公益诉讼，并不能完全达到预期的效果。检察机关与原告起诉的目的不完全一致，恢复环境公益的目的较难实现。原告是因为个体利益受到损害而参与诉讼，诉讼目的是损害赔偿； 检察机关的支持起诉实质上着眼于公益保护，其追求的更多是公益修复与弥补。而且检察机关支持起诉不能直接产生保护公益的作用，需要借助原告的起诉，而有些原告本身没有起诉的意愿，在检察机关的督促下才起诉的。［3］如案例一中社区起诉是在检察机关督促下提起的，对于公益保护没有自觉意识，属于检察机关叫我起诉、我就起诉，至于起诉的原因和目的都不明确，起诉的积极性、对待庭审的重视程度明显不足。

（二）单独提起民事公益诉讼限制较多，诉讼效益不明显

检察机关提起民事公益诉讼效益不明显，对环境违法行为的打击力度不够。法律规定单纯民事公益诉讼由市级检察机关提起，实践中存在较多困难。首先，线索发现难。环境侵权案件往往发生在基层检察机关辖区，市级检察机关不能直接对线索进行掌握。其次，存在调查取证难和诉讼效益不高的问题。如案例三中，在刑事案件审理完毕之后，再单独提起民事公益诉讼，一方面增加了单独取证的难度，另一方面也影响诉讼效果，难以圆满达到及时修复公益的目的，效果大打折扣，难以及时有效打击环境违法行为，不能对社会公众形成警示作用，不能更好地实现保护长江生态环境资源的目的。

（三）诉前程序中界定行政机关是否履职的标准不明确

根据相关法律规定，检察机关应履行诉前程序，发出诉前检察建议督促行政机关在2 个月内整改。实践中行政机关在收到检察建议以后，一般都会在2 个月内给检察机关回函，形式上采纳检察建议，但检察机关也面临着在收到回函后如何界定行政机关是否依法履职、检察建议内容是否得到整改以及整改的程度等问题。如案例二中，环保部门2 个月内回函采纳检察建议，但未对违法单位向长江直排泥浆水的行为进行处罚，仅作出立案决定，该环保部门是否已履职？或者，环保部门已作出处罚决定，但违法单位仍未停止违法行为，该环保部门是否已经履职？界定行政机关是否履职关系到国家利益、社会公共利益是否已得到保护，后续是否进入诉讼程序。鉴于目前长江生态环境资源保护的严峻态势，如果行政机关能够在诉前程序依法履职、实现对公共利益的保护，将极大地促进长江生态环境资源整体的保护效果，故界定行政机关履职的标准尤为重要。

（四）检察机关提起公益诉讼的程序保障缺乏具体规定

检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权，缺乏具体操作规范：（1）调查取证问题。破坏长江生态环境资源的主体涉及面较广，往往是一些私营企业或者个人，如何对这些主体开展调查，如果被调查对象不配合怎么办？（2）组织开展生态环境损害鉴定评估问题。生态环境事件是否造成了损害、造成了什么样的损害后果、如何确定生态环境损害赔偿范围等问题，应由哪个或哪些机关牵头开展相关工作？（3）鉴定费用垫付及生态环境损害赔偿费用的管理支出问题。目前实践中，诉前开展评估鉴定存在资金垫付的问题：检察机关没有生态环境鉴定专项资金，而行政机关垫付鉴定费用也存在程序上的障碍。此外，判决被告承担生态环境损害赔偿费用后，费用交由哪个机关管理、支出，也是法院、检察机关、行政机关之间较难协调的问题。前述问题已构成了检察机关开展长江生态环境保护公益诉讼的程序障碍。

三、检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼的几点思考

检察机关大力开展公益诉讼，对于当前长江生态环境资源的保护能够起到很好的助推作用，可以从以下几个方面着手解决实践中的难题：

（一）充分发挥刑事附带民事公益诉讼的优势作用

笔者认为，选择公益诉讼类型时应充分考虑诉讼效益、保护长江生态环境资源的诉讼目的并结合案件实际情况。目前来看，刑事附带民事公益诉讼更符合当前基层检察机关开展长江生态环境资源保护的要求。

刑事附带民事公益诉讼具有节约司法资源、保护公益高效及时等独特优势，也更能实现目前保护长江生态环境资源的目的。因此，检察机关在提起保护长江生态环境资源的公益诉讼时可以适当放宽刑事附带民事公益诉讼的审批限制，以便及时、有效打击破坏长江生态环境资源的违法行为，提高违法成本，警惕违法行为人再犯，也提醒公众勿越雷池。如案例三，刑事附带民事公益诉讼的惩戒力、震慑力和实质效果均得到了体现。一是高效完成了调查取证工作。在刑事侦查程序中检察机关指导公安机关及时完成了对侵权单位违法行为的调查，及时调取、固定证据，避免单独后期提起民事公益诉讼取证困难。二是高效完成了诉讼过程。在庭审中，5 被告当庭表示愿意调解，当天即达成了调解协议。三是高效实现了生态环境损害赔偿目的。检察机关在调解中引导各被告正确认识和对待环境修复和赔偿问题，5 被告共同承担了全部生态环境损害费用及事务性费用共计人民币933985 元，并在2 周内将全部费用缴纳到位。

（二）建立、完善公益诉讼中的程序保障制度

程序保障制度包括完善检察机关的调查取证制度、构建生态环境损害鉴定评估相关制度、建立检察公益诉讼专项资金管理制度。

（1）规定检察机关调查取证的相关法律责任，强化刚性监督。鉴于破坏长江生态环境资源的主体多是私营企业或个人，可能对检察机关的调查采取消极应付甚至对抗的态度，建议规定检察机关可以联合公安机关开展调查工作，借助公安机关的侦查手段，减小检察机关调查取证的工作阻力。（2）建立损害鉴定工作机制，由行政主管部门牵头组织、检察机关和公安机关共同参与，及时组织专家或评估鉴定机构对生态环境资源事件进行评估鉴定。（3）建立长江流域省份省级以上的环境损害评估鉴定专家库，发挥专家在长江生态环境资源司法保护中的积极作用。（4）建立检察公益诉讼专项资金管理制度，一方面解决检察机关因生态环境损害类的鉴定费用数额较大难以承担的问题，避免因费用问题而导致无法开展鉴定的情形再发生，另一方面解决生态环境损害赔偿资金没有专门机关管理或者几个机关之间争夺管理权问题。

（三）初步明确诉前程序中行政机关不当履职的参考标准

行政机关不履行法定职责的表现方式容易界定，相对难界定的是不当履行，主要表现为未按要求履行或履行不到位，如何界定不当履行，可以参考以下标准：

1.行政相对人是否停止违法行为。如案例二，检察机关向环保部门发出检察建议后，环保部门责令水业公司停止排污并处以罚款。但事后检察机关发现水厂仍在向长江排污，这种环保部门虽已作出行政处罚决定，但水业公司继续违法的情形，可以认定环保部门未依法履行职责。

2.行政机关是否已穷尽法律手段。案例二中，环保部门对污染环境的企业作出行政处罚后，不符合标准的环保设施未在指定期限内拆除，罚款也未予收缴到，环保部门对相对人催告无效后，不再采取任何措施。根据《行政处罚法》《行政强制法》的规定，环保部门可以在规定期限内申请法院强制执行，但环保部门未提出申请，可以认定环保部门不依法履职。

3.受损的公益是否被弥补或修复。如检察机关就农林部门怠于处罚滥伐江边林木的行为发出依法履行职责的检察建议，农林部门在二个月内回函采纳建议，并对滥伐林木的相对人作出了行政处罚，要求相对人补种林木，但相对人一直未补种，农林部门也未跟进监管，受损的林木资源无法得到弥补，可以认定农林部门未依法履职。

以上标准对于检察机关界定行政机关是否不当履职起到了较好的参考作用，但在实务中不能孤立地适用其中的某一个标准，而是应将标准视为一个整体加以参考，并且需要结合实际情况综合判断。如，农林部门对相对人作出行政处罚、要求补种林木，但由于不是合适的林木种植季节，或者没有合适的补种地点，所以相对人未能补种树木。在这种情况下，不能因为行政机关未穷尽法律手段或者受损公益未得到弥补就简单粗暴地认定行政机关不当履职，而应当审查农林部门在此过程中是否积极作为：如果农林部门因前述季节或地点问题就此搁置补种，不采取办法解决，那么可以认定农林部门不当履职；如果农林部门因季节问题而要求相对人在合适的季节补种并且跟进管理，或者已将地点问题上报地方政府并在等待批示中，可以认为农林部门在积极履职中。

注释：

［1］ 转引自海贝读书会：《谈谈公地悲剧》，搜狐网http://www.sohu.com/a/326743157_120066732，最后访问日期：2019 年7 月27 日。

［2］ 《人民检察院检察建议工作规定》第2 条。

［3］ 参见钱文杰、方福建：《公益诉讼中检察机关的角色扮演——从“支持起诉”“督促起诉”迈向“直接起诉”》，《云南大学学报（法学版）》2015 年第4 期。