检察机关提起刑事附带民事公益诉讼难点问题探究

●赵辉/文

［基本案情］2018 年5 月1 日凌晨，李某醉酒后为寻求刺激，驾驶黑色华泰越野车强行驶入Q 市西区大草原，并在大草原内肆意行驶，造成较大面积的绿化草地毁坏，直至车辆陷入泥地不能行驶。后李某打电话给朋友求援，并驾驶朋友机动车再次驶入大草原，试图将被困越野车强行拉出。西区大草原维护人员夜巡发现后立即向公安机关报警。经鉴定，被毁坏草坪价值3762 元；李某血液中酒精含量为98mg/100ml；草坪损坏更换及修复造价鉴定价值为14964 元。Q 市K区检察院对李某故意毁坏草坪损害社会公共利益的行为，作为公益诉讼案件立案。K 区检察院认为：被告人李某违反国家城市绿化管理法规，醉酒后滋事将车辆驶入草坪的行为，严重损害了社会公共利益，其行为违反了《环境保护法》第6 条，国务院《城市绿化条例》第20 条、第26 条，《侵权责任法》第4 条、第15 条之规定，被告人李某应当承担相应的民事责任。请求法院判令李某赔偿草坪损坏、修复及鉴定费用共计人民币17964 元。2018 年8 月2 日，李某因犯寻衅滋事罪、危险驾驶罪分别被判处有期徒刑1 年6 个月，拘役1 个月并处罚金2000 元，决定执行有期徒刑1 年6 个月，并处罚金2000 元。同时，一审法院全部支持检察机关提起的附带民事诉讼请求，判令被告人李某赔偿草坪损坏、修复及鉴定费用共计17964 元。

［难点分析］

一、是否损害社会公共利益如何认定

本案中，被告人李某醉酒驾车损坏西区大草原草坪的行为能否认定为损害社会公共利益存在一些争议，案件办理中也进行了多次论证。

首先，从西区大草原的公共属性和生态价值来看，Q 市是国际花园城市、国家森林城市，良好的生态环境是Q 市的一张金名片。西区大草原位于Q 市主城区，是Q 市的核心地标， 总面积约10 万平方米，周边有多家政府单位和居民小区，是Q 市居民观光旅游、休闲娱乐的重要场所，也是涵养Q 市西区水土资源、保持Q 市良好生态资源的重要组成部分。本案案发时正值五一假期期间，西区大草原日均人流量达8000 余人次，许多游客在Q市进行游览，李某的行为对Q市有礼城市、美丽大花园形象造成了严重破坏。案发后，该事件在Q市范围内引起了巨大舆论反响，人们纷纷谴责李某的行为，相关新闻浏览量近10 万余人次，相关评论上千条。市、区两级检察院在认真审查核实案件事实与证据的基础上，认为西区大草原作为Q 市的城市地标，与周边环境共同构成了花园城市的核心景区，是Q 市良好生态环境的重要组成部分，本案中李某的行为对草坪造成的损害需要至少5 个月时间才能彻底修复，对周围生态环境和居民生活娱乐造成了较大不良影响，损害了社会公共利益。此外，案件会如何处理也是Q 市居民关注的焦点之一，案件如何处理、处理的好不好直接会影响到人们对Q 市生态环境保护的重视程度和认知程度。

其次，从案件范围来看，有观点认为，本案中的大草原属于国有资产，从属于国家利益，不属于《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）中规定的民事公益诉讼的案件范围。笔者认为国家利益和社会公共利益并无明显区分，且多有重合之处，对国家利益的破坏也可能对不特定多数人造成侵害，从而损害社会公共利益。本案中，被破坏的草坪属于市基础设施投资有限责任公司（以下简称基投公司）所有，属于国有资产，由Q 市双林园林绿化管理有限公司进行养护。基投公司属于为市国资委管理的直属企业，对国有资产承担保值增值责任。根据《行政诉讼法》第25 条第4 款、《民诉法》第55 条第2 款以及《公益诉讼解释》第13 条、第20 条和第21 条的规定，行政公益诉讼的案件范围比民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的案件范围多了国有财产保护、国有土地使用权出让两个领域。最高检张雪樵副检察长在接受《北京青年报》采访时提到：行政公益诉讼案件范围较民事公益诉讼案件范围宽。而且，行政公益诉讼保护的客体是国家利益和社会公共利益，民事公益诉讼主要保护社会公共利益。［1］从此处来看，国有资产应当从属于国家利益，不属于社会公共利益的范围。但国家利益和社会公共利益多有重合之处，本案中被破坏的西区大草原是不特定多数人生产生活的重要生态场所，具有较高的生态属性和社会公共利益属性，对涵养水土、净化空气以及人们休闲观光具有不可替代的作用，并不能仅仅将其视为国有资产。被告人李某醉酒驾驶汽车，随意损毁草坪的行为损害了良好生态环境，损害了社会公共利益，应当以提起检察公益诉讼的方式，要求被告人李某赔偿西区大草原的草坪损坏、修复等费用，全面修复西区大草原生态环境景观，维护社会公共利益。

最后，从案件类型来看，本案是应该由城投公司提起刑事附带民事诉讼还是由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼存在争议。刑事附带民事诉讼一般只能对侵权行为造成的直接经济损失提起诉讼请求，而无权要求被告人对生态功能损失和社会公共利益受损提起诉讼请求。具体到本案来说，如果由城投公司提起刑事附带民事诉讼，也只能就被告人造成的草坪的直接经济损失进行赔偿，无法起到保护生态环境效益和公共效益的良好效果。而由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的主要考虑是西区大草原本身具有的涵养水源、保持水土、净化空气以及人们栖息生存、休闲娱乐的环境属性和公益属性，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼能够要求被告人对其造成的生态环境损害和公益损害进行修复和赔偿，更好地保护良好生态环境和社会公共利益，也能更为有效震慑破坏生态环境的相关违法犯罪行为。

二、对于非环境资源保护犯罪能否提起刑事附带民事公益诉讼

一种观点认为，《公益诉讼解释》第20 条的规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼……”。上述规定的破坏生态环境和资源保护的犯罪行为应限于《刑法》分则第六章第六节环境资源犯罪所规定的案件范围，不应随意扩大，类似于寻衅滋事罪等类型犯罪不属于该节规定的罪名，因此对这些罪名不能提起刑事附带民事公益诉讼。另一种观点认为，《民诉法》第55 条第2 款以及《公益诉讼解释》第20 条关于“破坏生态环境和资源保护”的规定，实际上是对侵害行为所侵害的对象的规定，具体到刑事案件来说，只要犯罪行为破坏生态环境和资源保护，且损害了社会公共利益，检察院就可以提起公益诉讼，与所触犯的罪名没有直接关系。笔者赞成第二种观点，《公益诉讼解释》规定刑事附带民事公益诉讼是为了更有效地保护生态环境和资源免受犯罪行为所侵害，将刑事附带民事公益诉讼的范围限制在刑法分则第六章第六节规定的案件范围内不利于对生态环境形成有效保护，也无法及时震慑犯罪分子。因此，对于生态环境资源领域提起刑事附带民事公益诉讼并不仅限于《刑法》分则第六章第六节破坏环境资源保护罪的几种类型，如果寻衅滋事、故意毁坏财物等犯罪行为破坏了环境资源，损害了社会公共利益，同样也可以提起附带民事公益诉讼。本案中，李某醉酒后寻衅滋事，驾车碾压大草原草坪的行为，严重破坏了环境资源，检察机关可以提起刑事附带民事公益诉讼。

三、行政机关已经进行行政处罚或法院已判处罚金的案件，检察机关还能否提起刑事附带民事公益诉讼要求被告人赔偿生态损失

本案中，开庭前相关行政机关已经对李某作出罚款1000 元的行政处罚，且在判决时，法院同时判处了罚金。检察机关还能否提起刑事附带民事公益诉讼要求被告人赔偿生态损失，这样是否造成被告人重复接受处罚以及如此处罚的依据在哪？上述问题理论界与实务界一直有很大争议。一种观点认为可以同时判处，行政罚款和罚金属于责罚，而刑事附带民事公益诉讼的损害赔偿是一种民事补偿行为，二者同时判处不会造成被告人重复接受处罚。而反对的观点认为，被告人已经承担了行政处罚或者被判处了罚金，再让其承担生态修复补偿责任违反“一事不再罚”的原则。笔者赞成第一种观点。根据我国法律规定，罚金是刑罚中的一种附加刑，是被告人承担刑事责任的一种刑罚。根据我国《刑法》和相关法律规定，人民法院应当根据犯罪情节，如违法所得数额、造成损失的大小等情节，并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力，依法判处罚金。《环境保护法》第64 条规定：因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。《侵权责任法》第4 条规定：侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。虽然，行政机关已经做出行政罚款的处罚，以及法院判决被告承担生态环境损害赔偿责任的同时判处了罚金，但生态环境损害修复赔偿责任不同于行政责任和刑事责任，行政处罚和刑事处罚更多地是一种对违法犯罪行为的责罚，不让行为人因犯罪而获利，告诫其打消通过违法犯罪而谋取利益的想法，本质上是通过处罚达到使犯罪分子不敢再犯罪的目的。而民事侵权赔偿更多地是一种补偿性赔偿，是对所损害的权益进行修复补偿，属于民事侵权责任。同一事实同一行为造成的后果的行政罚款可以折抵刑事罚金，而弥补其造成的生态功能损失，并不具有惩罚性。而且，行政处罚和刑事处罚主要针对的是被告人造成草坪破坏的直接经济损失，而生态环境损害修复赔偿更多地是考虑到草坪被破坏所造成的生态损害价值和修复生态所要承担的费用。被告人因破坏草坪造成损害承担刑事责任或行政责任并不影响其依法承担相应的民事赔偿责任。

四、是否需要进行诉前公告

《公益诉讼解释》并没有明确刑事附带民事公益诉讼案件是否应该履行诉前公告程序，对于此类案件是否需要进行公告程序一直存在争议。主张应该履行诉前公告程序的观点认为，从刑事附带民事公益诉讼在《公益诉讼解释》的规定和所属章节来看，其从属于民事公益诉讼，因此其诉讼程序应当符合民事公益诉讼相关规定，即“应当依法公告，公告期间为三十日”。履行公告程序有利于保障社会组织参与，保障程序公正。另一种观点认为，对于刑事诉讼和附带民事公益诉讼的被告同一，以及犯罪事实与公益损害事实基本一致的案件，因检察机关对于证据和事实的认定更为清楚，对于损害结果发生的原因以及其中的逻辑关系掌握的更为准确，由检察机关直接提起刑事附带民事公益诉讼更为适合，也更能及时修复受损害的生态环境，因此，不需要履行诉前公告程序。当前，从顶层设计来看，第二次全国环境资源审判工作会议明确了在刑事附带民事公益诉讼案件中，人民法院在立案时应当审查人民检察院是否履行了诉前公告程序。此外，最高法和最高检相关领导也认为刑事附带民事公益诉讼需要履行诉前公告程序。最高法江必新副院长认为“不能以附带诉讼为由损害社会组织的在先诉权”，［2］最高检张雪樵副检察长认为“无论如何，检察机关不能以办案效率等理由剥夺社会组织的诉权……所以，还是要严格执行公告程序”，并提出“在操作中，可以提前发布公告，如果因为公告实现而影响刑事诉讼的办案进程，则可以单独提起民事公益诉讼”的实践操作方式，［3］从而避免出现因履行诉前公告程序导致延长刑事案件审查起诉时限，造成刑事案件等待民事案件的现象出现。笔者更赞同张雪樵副检察长的观点，《公益诉讼解释》新闻发布会上提到增加刑事附带民事公益诉讼这一新的公益诉讼案件类型是为了节约司法资源，提高诉讼效率。［4］为了保障社会组织的参与权过分强调公告程序的作用而忽视效率也是不合理的，因为刑事附带民事公益诉讼设立的初衷就是为了提高诉讼效率。虽然全国约有700 余家社会组织，但由于许多社会组织以志愿者为主，既没有环境保护的专业人才，也没有从事环境法律服务的专职人员和固定经费来源，实际上提起环境民事公益诉讼的社会组织少之又少，有能力提起环境民事公益诉讼的社会组织也相对精力有限，每年能够提起诉讼的案件并不多。Q 市检察院与市中级人民法院、市林业局以会议纪要的形式明确在破坏森林资源刑事附带民事公益诉讼案件中“为节约司法成本，提高诉讼效率，人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件不需履行诉前公告程序，人民法院立案后也不再进行公告”。Q 市两级检察院2018 年共提起刑事附带民事公益诉讼21 件，其中涉林领域18 件均未履行诉前公告程序，附带民事公益诉讼部分从立案到起诉平均办案期限为7.8 天，如果履行诉前公告程序，至少需要30 天的办案期限，在很大程度上会造成诉讼时间空转。因此，为了兼顾公平与效率，张检提出的“提前发布公告”的操作方式更为适宜，也能更好地保障社会组织的诉权和提升诉讼效率。

西区大草原是Q 市的核心地标，本案在全市引起舆论高度关注，检察机关的及时介入和刑事附带民事公益诉讼的提起，及时修复了受损的生态环境，有效维护了社会公共利益，起到了较好的宣传、警示、教育的效果，案件办理过程中相关新闻媒体都进行了跟踪报道，该案的成功办理也得到了社会公众的广泛赞扬。案件开庭审理时，市人大代表、政协委员以及群众代表百余人参加了旁听，人们纷纷表示深受震撼和启发，在一定程度上提升了人们保护生态环境的意识，也使公众对检察机关的工作有了更深程度的理解，市委、市人大、市政府相关领导也都积极肯定了检察机关的工作，彰显了检察机关服务美丽大花园建设大局的保障作用，实现了“三个效果”的有机统一。

注释：

［1］张雪樵：《将设统一环境损害赔偿资金》，《北京青年报》2018 年3 月13 日。

［2］ 江必新：《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》，《法律适用》2019 年第1 期。

［3］ 参见张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，《国家检察官学院学报》2019 年第1 期。

［4］ 鉴于刑事诉讼和民事公益诉讼的诉讼主体一致，基本事实相同，为节约诉讼资源，提高诉讼效率，妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，《公益诉讼解释》在第20 条规定了刑事附带民事公益诉讼。参见最高人民法院、最高人民检察院：《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》新闻发布会，http://gjwft.jcrb.com/2018/3yue/jcgysssfjs/，最后访问日期：2019 年3 月26 日。