强化检察建议刚性的思考
2019-01-26孟祥梁金石颜琪录
●孟祥梁 金石 颜琪录/文
检察建议是各级人民检察院为加强法律的正确实施,促进司法秩序的正常稳定和社会和谐,在履行相关法律监督职能的过程当中,结合相关司法活动,建议有关单位和机构完善各项制度,加强内部监督、制约,保证法律法规正确实施,预防和减少违法犯罪的重要方式。其存在之初,就决定了与提起公诉等行为在各方面的不平等地位。随着我国法治建设的不断完善和经济水平的不断提高,检察建议的数量呈现上涨趋势。同时,得益于我国监察体制改革的深入推进,检察机关作为法律监督的主体地位逐渐增强,检察建议在司法体制改革中地位愈加显著。
例如:2018 年5 月21 日,被告人任某在上海市嘉定区驾驶出租车搭载乘客至目的地,在乘客下车时,任某趁其不备将其手机从背包中窃取。随着案件的办理,嘉定区人民检察院针对从案件事实中发现的问题向该涉案出租车分公司制发检察建议书。为提高检察建议的刚性,嘉定区人民检察院决定开展宣告仪式,同时邀请两名人大代表参加。在公开宣告现场,嘉定区人民检察院针对该公司在人员聘用和制度管理等方面存在的漏洞提出意见和措施,同时建议该单位要针对此类案件产生的不利影响给予高度重视,进行相关规章制度的完善,有针对性地严控相关招募和管理工作。该公司在现场表示,将在今后工作中针对检察建议中提出的问题进行整改,努力提高服务水平。
同样,2018 年初,阜城县人民检察院民行部门的干警在履行职责过程中发现:部分乡镇仍疑似存在个人侵占农用耕地建设地上建筑物的问题,例如建设厂房、停车场等。经过检察机关的研究,决定在该县开展“督促清理擅自占用耕地建房建厂公益诉讼专项行动”。阜城县人民检察院将此专项行动和近期非法侵占耕地的案件受理情况向当地县委及时汇报,并得到县委领导的支持。在行动过程中,检察院的干警深入实地,摸排调查,对怠于履职的乡镇政府因可能致使国家或社会利益受损的行为及时立案,向有问题的乡镇制发履职检察建议书。为加强检察建议的刚性,阜城县人民检察院在发出建议书的同时针对拆违任务较重的乡镇专门委派检察干警亲临现场监督,切实保障群众的合法利益不受侵犯。同时,检察机关针对试图阻止拆违的村民进行法律知识和土地政策的耐心讲解。截至当时,在阜城县拆除“双违”专项行动中,共拆除所在地非法建筑物200 多处,恢复当地农田150 余亩。[1]
最新修订的《人民检察院组织法》就检察机关行使法律监督职权的方式和程序进行了完善,其中明确规定人民检察院行使法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。如何在司法实践中运用好检察建议这一监督方式,强化检察建议的刚性,切实提高监督质效就成为亟待解决的重要问题,为此,笔者拟就这一问题从以下几个方面来讨论,望能引起大家共鸣。
一、立法层面
明确检察建议的内涵与强制力。“建议”一词的约束力并不是很强,与检察监督的法律监督特征不符。所以,要将检察监督落到实处,首先应当明确检察建议的内涵,即检察建议应当具有强制力,当检察机关发出检察建议时,被监督机关就应当明确作出回应,而不是将检察建议仅仅作为一种纳入考虑范围的建议。
检察建议作为一项法律监督方式,在我国法制道路的不断探索中积累了丰富的经验,地位不容小觑。从长远角度考虑,检察建议的相关规制应当从法律角度去思考,但是因为检察机关法律监督权等问题的限制,该考虑还不能进入施行阶段。目前,检察系统内部应当将检察建议的认识以及定位、操作等具体事项进行统一规范,并逐渐推动检察建议的作用充分发挥。
《检察院检察建议工作规定》是现阶段检察监督相关规定中相对全面和完备的规范性文件,其订立以及施行的进步意义很大。但是,综合其内容来看,该规定尚存在一些不足,例如针对检察建议的地位、范围以及如何有效进行检察监督等方面的规定仍不是非常明确、充分,导致检察机关内部针对检察建议适用存在一定的分歧。若检察机关内部针对该问题已经出现分歧,那么其信服度能有多高?所以,将实践经验进行总结,不断将理论以及相关实践结果充分论证,完善《检察院检察建议工作规定》是完善检察建议,并规制进行立法的首要环节。
检察机关内部还应制定详尽的操作流程,即如何对检察建议进行具体化,如何对检察建议的内容、形式和范围等进行统一化。同时,针对不同种类的检察建议,例如民事、环境公益等进行分类规制,针对检察建议的审批、具体回访等问题进行细化。这样,不仅会从检察机关内部进行规制,针对外部检察监督也能够一致,外部机关体会到规范化的监督,其信服力度也会越发刚性。
地方性法规在国家层面和地方层面均起到重要作用,但是各个地区针对检察建议单独制定相关内容的并不多。若各个地方针对该地区的具体情况制定适合本地区的监督规则,不仅会与上位法相融合,同时也注重了地方的特征以此进行规制,不论从法理角度还是情理角度,都是一举多得的举措。
二、监督能力方面
首先,将法律监督从受理—立案—调查核实—提出监督意见—跟踪反馈—复查复核到最后的归档,建立起一套完整的监督归档程序,将法律监督具体化,转变思想观念,让法律监督者意识到法律监督属于办案,并将其纳入考核范围,从根本上改变监督工作“重办案、轻监督”的局面,使得监督规范化、程序化、具体化。
检察建议提出后,为确保检察监督的正常行使,被建议机关应当在一定的期限内做出回复。而从现行实际情况来看,被建议机关回复情况并不是十分理想。若被监督对象的回复义务没有确立,被监督机关针对检察建议的自主性过强,检察建议的约束力则会无法实现。诚然,检察建议作为一项“建议”,其权能并不强,但是完全依赖自身价值和对方配合去实现价值显然是不可能的。另外我国法律对再审检察建议和纠正违法行为做出了规定,但针对执行检察建议的期限未作出明确的限制,所以应当从立法等角度将其规范化,确保检察建议落到实处。
检察机关发出检察建议时,被建议单位多少都会存在不满情绪,这时相约座谈就会显得非常重要。积极与被建议单位进行面对面的沟通,针对异议点进行充分解释,使得被建议机关充分信服该检察建议,从而提高检察机关社会管理创新的参与度。但是这一工作机制的工作流程应严格。其启动应由相关部门负责人提出,并由分管部门检察长进行审批。商谈、约见的时间,可在检察建议的送达阶段或整改阶段。在送达阶段,检察机关将检察建议发送到被建议单位;在整改阶段,当面与建议单位主要负责人沟通交流、讲清利害达成共识,并督察督办落实情况。
增强检察监督专业化导向。加强检察官以及干警的监督意识,实行监督与办案并重,培养检察官与干警的监督工作能力,加强监督修养与监督素质,实行专业化培训,在审查证据、运用法律知识等传统法律监督能力的基础上,重点增加监督能力培养,例如调查核实能力、现代科技调查运用能力等,强化管理办案质量,考核办案质量,统一执法的标准,使得办案更加规范化。
加强法律职业共同体建设,可以在一定范围内有条件地要求检察官与法官、侦查人员共同学习、共同培训,增强检察官与其他法律工作者的沟通交流,提升法律运用的能力,从而间接强化履行监督的能力,同时对干警而言可以使其在环境监督、经济行业等相关的行政部门进行有针对性的交流,促进干警熟悉相关行业,以解决“外行监督”问题。
三、救济途径与“借力”
检察建议作为履行法律监督职能的手段,应作为一种公权力而存在,所以其应当按照公法领域中的救济方式去行使。在公法中,救济途径主要有申请复议,提起行政诉讼、申请国家赔偿等,但是检察建议由检察机关行使,检察机关本质上是司法机关,具有公诉职能,若救济方式中包括诉讼将会导致“既是裁判员又是运动员”现象存在,故诉讼的救济方式不宜出现。当被监督对象提出异议时,检察机关应对该检察建议进行审查,若发现检察建议存在事实不清、证据不足的应当及时撤回;对其内容、程序发现不当的,应当变更或撤销;对不当检察建议使被监督机关造成损失的,应当赔偿。而且,检察机关在发布检察建议时,应当及时告知其有提出异议的权利。
向相关监察机关、纪委借力,增强“检察建议”监督执法的刚性。明确建立“三大机制”,即信息共享及线索移送机制、联合监督机制、检察建议及监察建议落实机制。可以与监察机关建立常态化的联系,加强与纪委和监察机关的交流与协作,可以互相指派一名联络员,对职务犯罪等相关线索进行整合,定期召开联席会议,通过对检察建议落实整改情况进行沟通交流、分析总结,将检察建议的落实回复向职务纪律、监察等进行“借力”,在加强检察监督刚性问题上发挥各自的职能作用。同时在检察建议发送给被建议行政执法机关后,该机关在法定期限内不回复、没有正当理由不采纳检察建议,经催办后仍不积极回复或采纳的,检察机关可以对被建议行政机关的相关线索进行整理,发现属于纪委或监察机关管辖的,依法移交。
向相关执法机关借力,增强“检察建议”监督履职的刚性,应主动与被监督单位沟通交流,针对检察建议提前进行交流,虚心听取意见,能够纠正的错误及时纠正,确有必要时再启动检察监督,积极化解监督的对抗心理,共同解决执法中遇到的困难及存在的问题,将问题化解在萌芽状态下。
向内部相关科室借力,增强“检察建议”自我完善的刚性。重视与内部科室的协作配合,让“检察建议”更为科学。制定犯罪线索及时移送、反馈与协查得工作办法,在调查违法行为时,可邀请其他部门的干警人员协助把关,全力保证每份检察建议都建立在深入调查、找准问题、核清事实的基础上。
注释:
[1]林中明、嘉剑轩、郑荣花、张博韦:《让检察建议有刚性有公信力》,《检察日报》2018 年8 月27 日。