强化权力运行监督制约体系——以四川省X县乡镇（街道）党政正职监督点工作为例

邢永亮 章 敏

（中共都江堰市委党校，四川 成都 611830）

加强对党政“一把手”的监督，既是深刻把握从严治党规律的基本要求，也是落实从严治党主体责任的应有之义。成都市纪委于2014年末出台《关于“研究制定对地方党政正职和部门主要负责同志加强监督的实施办法”改革项目实施方案》（成纪办〔2014〕50 号文），选择X县开展建立完善权力运行监督制约体系试点工作，本课题组对该试点工作全程参与，对权力运行监督制约体系有了进一步认识，针对强化“上级纪委监督下级党政一把手”试点工作进行如下综述。

一、当前X县党政“一把手”违纪违法案件的主要特点及原因分析

（一）主要特点

2014年以来，X县共涉及 9 起党政“一把手”违纪违法案件，主要呈现以下特点：一是从案件类别来看，主要表现为贪污贿赂类违纪违法案件，且涉案金额巨大。二是从涉案单位来看，重要部门党政“一把手”违纪违法情况频发，国有企业“一把手”违纪违法问题严重。三是以涉案一把手任职时间来看，大部分涉案“一把手”久居要职，缺乏轮岗，心存侥幸。四是从涉案主体来看，违纪违法案件由个体向群体发展，窝案、串案较多。

（二）原因分析

1.制度缺失，监督缺位。虽然从上至下“三重一大”制度、财经管理制度、审计监督制度、招投标管理制度、廉政风险防控制度等方面的各种制度应有尽有，一应俱全，但从监督效果上看，这些制度还存在不配套、不完善、针对性较差和执行不力等问题，问责纠错机制很不健全，致使个别单位在制度的执行上做选择、搞变通、打折扣。同时，“一把手”权力过分集中，班子成员“有职无权”，普遍存在“好人主义”思想，内部监督制约形同虚设，“失监”“漏监”“弱监”“难监”的问题较为突出。

2.体制不顺，方法不多。一是在监督的内容和形式上，目前还普遍存在处置违纪违法多、监督工作情况少，事后监督多、日常监督少，具体事项监督多、系统防控少等问题。二是在监督成效上，各职能部门没有充分发挥监督职能，相互之间衔接不密切，监督结果没有得到有效运用，难以形成监督合力。三是在监督的体制上，各级纪检监察机关既受同级党委或党组领导，又是同级党委或党组监督的监督体制，这使纪检监察机关的独立性大打折扣，纪检监察监督力量较为薄弱，导致监督流于形式。特别表现在乡镇（街道）的纪（工）委书记由党委副书记兼任，分管工作较多较杂，难以把主要精力放在纪检监察工作上，其履职也受到本乡镇（街道）党委很大制约，开展对党政“一把手”的监督存在较大畏难情绪，普遍感到有心无力，很难发挥监督作用。

3.作风霸道，贪欲膨胀。个别“一把手”缺乏正确的人生观、价值观和权力观，特权思想严重，工作作风霸道，将自己凌驾于单位党组织之上，一手遮天，把干部群众的监督看成是“拆台”，把不同意见看成是“杂音”，独断专行，独揽大权，肆无忌惮，公权私用，“决策一言堂，权力一把抓，用人一句话，花钱一支笔，言论一个音”的现象较为突出。

二、X县开展党政“一把手”监督试点工作主要做法

（一）实行“五不直管”，科学配置权力

科学配置权力结构是防止权力被滥用的重要举措之一。X县大胆探索，推行党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程项目、行政审批和执法、物资采购等，将这些事务的日常管理权力分解给其他副职行使，强化副职的执行职责和“一把手”对副职行权的监督职责，使决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，在领导班子内部形成既高效运行、又相互制约的权力运行新机制。

（二）建立“五项制度”，规范行使权力

厘清权力，让权力在阳光下公开透明运行是规范用权的前提，建立健全决策议事规则和程序，完善责任追究机制是促进权力规范运行的保障。一是建立权责清单制度。按照“有权必有责、权责相一致、权责受监督”的原则，各试点单位建立了“三重一大”事项清单以及“一把手”权责事项清单，摸清了“一把手”权限底数，编制了职权运行流程，明确了违反权责要求应承担的相应责任。二是建立“三重一大”的事项决策制度，各单位完善了决策议事规则和决策程序，大观镇建立了“三重一大”事项“三同步”机制，即集体决策与风险排查同步，决策执行与监督检查同步，效益评价与廉政回访同步；X县教育局建立了《重大决策事项专家咨询论证办法》，促进了决策制定科学、程序合法、过程公开、责任明确。三是建立“三重一大”事项全程记实制度。X县建设局针对本单位以前存在的“三重一大”事项不公开、不透明、暗箱操作等突出问题，将“三重一大”事项“全程”细化为酝酿、决策、执行和监督四个阶段，对每个阶段责任科室、分管领导或主要领导以及派驻纪检组履职情况进行详细记录。四是建立“三重一大”事项实施效果评估和纠错制度。加强对决策实施效果的综合评估，对执行过程进行跟踪检查，对发现问题及时整改进行纠错。五是建立决策失误责任追究制度。对单位及其工作人员不履行或者不正确履行职责，造成决策过错后果的，按照权责对等的原则，依法追究主要负责人及其工作人员相应的责任。

（三）强化“五种方式”，严格监督权力

针对监督方式单一，渠道不畅，结果运用不佳等问题，X县以转方式为切入点，进一步整合监督资源，拓宽监督渠道，增强监督的针对性。一是强化内部监督。各试点单位通过建立“五不直管”和“三重一大”集体决策制度，完善了集体领导与个人分工负责相结合机制。二是强化职能部门监督。重塑监督的理念，改变以往纪委过多直接参与有关职能部门业务检查，大包大揽、事事牵头、样样主抓的监督方式，强化各职能部门对各单位的监督检查力度，注重体现“监督的再监督、检查的再检查”。三是强化纪检监察机构监督。建立监督检查责任追究机制和监督检查问题查处通报机制，采取片区巡查、集中检查、重点抽查、明察暗访等方式，加大对违纪违法案件的查处力度。同时，建立健全派驻机构纪检监察干部定期交流制度以及纪检监察机关监督责任考核制度，强化监督责任追究。Y街道建立了党政“一把手”重大工作月记实台账和纪工委监督工作月记实台账，加强纪工委对党政“一把手”履职情况的跟踪和监督。四是强化社会监督。探索建立人大、政协对“三重一大”事项的民主评议列席制度，通过公开述责述廉、党务政务公开、受理信访举报等多种方式，进一步营造社会各界参与监督的良好氛围。五是强化信息化监督。充分利用行政权力依法规范公开运行平台、岗位风险廉政防控平台、工程建设项目电子招标平台等电子信息化平台，全面发挥信息化平台在规范权力运行与监督中的作用，建立健全廉政风险防控体系。

三、取得的初步成效

（一）完善监督长效机制，收紧了对“一把手”监督的“紧箍咒”

围绕决策权、人事权、财经权和资源权，三级监督主体均建立了监督制约机制，为监督试点工作提供了制度依据，形成了职责明确、程序清楚、覆盖全面、约束有力的制度监督体系。X县级层面出台了《X县关于加强对乡镇（街道）党政正职及部门主要负责同志监督暂行办法》《X县“三重一大”事项决策程序暂行办法》《X县“三重一大”事项决策责任追究暂行办法》，建立了全县对党政“一把手”的监督制约体系，规范了“三重一大”决策行为，强化了责任追究；组织、财政、审计等职能部门制定了《X县党政领导干部“三责联审”办法》《X县关于进一步加强财务和物资采购监督的实施意见》《X县管党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施办法》等8个监督管理制度，建立了规范“一把手”权力行使的制度以及发现违纪违法行为的报告制度；各试点单位积极探索，建立了具有本单位特色的监督制约体系，监督措施明确，监督实效明显。

（二）推进分权限权，促进了权力运行科学规范

通过实行“五不直管”，对党政“一把手”的权力进行合理分解，变“正职行权、无人监管”为“副职分管、正职监管”，实现了决策、执行、监督职能相对分离，优化了权力结构的合理配置，有效防止决策失误、权力失衡和行为失控，形成了领导班子成员相互监督、相互制约的权力监督机制。通过实行“五不直管”，实现了“三大转变”。一是转变了权力结构模式，由过去的“一把手”集权、副职分责变为“一把手”放权、副职履责，体现了权责相当；二是转变了权力运行模式，由过去的“一把手”“大权独揽”变为副职“有职有权”，让“一把手”从繁琐的行政管理事务中解脱出来，集中精力谋全局抓大事，调动了副职的积极性和主动性；三是转变了权力监督模式，由过去的“一把手”用权无人监督变为副职行权、“一把手”监督，搭建了“一把手”和纪检监察机构“双重监督”的强大平台，有效解决了“权力一把抓、决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔、言论一个音”等问题。

（三）规范权力行使，增强监督的实效性

建立权责清单制度，明确界定了“三重一大”事项范围和党政“一把手”权责范围，促进了权力运行公开透明，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，避免了党政“一把手”以权谋私、权力寻租，树立了党员干部公信形象。建立健全“三重一大”事项全程记实、决策效果评估和纠错、党政“一把手”末位表态、决策责任追究等制度，细化了决策议事规则，规范了决策程序，增强了班子成员既维护“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又敢于监督“一把手”的意识，加强了班子建设，推动了工作开展，调动了干部群众积极性。

四、对X县开展试点工作的几点评价

（一）制度建设是加强党政“一把手”监督的首要条件

建立健全监督制度，强化监督制度的刚性，是加强对党政“一把手”权力监督的重要保证。要把健全完善“一把手”监督制度摆在更加突出的位置，围绕关键部门、关键环节和关键问题来扎紧制度的笼子，以制度制衡权力、规范权力。进一步增强监督制度的针对性、操作性，使各项监督制度落到实处，真正发挥作用，同时要从推进协同监督机制运转入手，加强监督制度建设和监督机制创新。

（二）责任落实是加强党政“一把手”监督的核心保障

加强对党政“一把手”的监督，要把责任落实贯穿于工作始终，强化党政“一把手”“两个责任”主体意识，促使“一把手”提高自觉接受监督的意识，变“被动监督”为“主动监督”。同时，全面落实班子成员“一岗双责”职责，突出纪检监察机构主责主业，增强班子成员监督责任意识，在领导班子内部形成既高效运行、又相互监督的权力运行机制。要进一步健全权力清晰化、责任具体化、权责一体化的权力运行机制，完善责任到人、记录在案、问题倒查的责任追究机制和监督考核机制，增强班子成员间相互提醒、相互监督、相互制衡的责任意识，提高班子内部的自查自纠能力。

（三）体系完善是加强党政“一把手”监督的要以手段

对党政“一把手”的监督，是一个系统工程，需要充分发挥各种监督主体、监督渠道、监督机制的作用和优势，从而有效整合监督资源，形成全方位的立体化监督体系，让“一把手”的权力行使到哪里，监督就进行到哪里，尽量减少和消除监督中存在“真空地带”和“盲区”，切实筑牢“不想腐”“不敢腐”“不能腐”的思想防线和制度高压线。