大数据时代政府治理成本控制初探

王远才

（中共涟源市委党校，湖南 涟源 417100）

大数据时代是这样的一个时代：信息技术空前发达，移动互联网、云计算、物联网快速发展，信息爆炸式增长，数据有超乎想象的量，并被储存、分析、利用。大数据时代已经来临。像IBM、华为、阿里巴巴、微软、百度等知名的中外IT 企业，对大数据都有比较深的开发与应用，它们是大数据时代的引领者、推动者。越来越多的国家开始重视并全力抢占大数据高地。英国2006年启动“数据权”运动，韩国2011年提出打造“首尔开放数据广场”，美国2012年启动“大数据研究和发展计划”，联合国2012年推出“数据脉动”计划，日本2013年正式公布以大数据为核心的新IT 国家战略。而我国在2015年8月31日，由国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）的通知。在《纲要》中提到，将建立“用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新”的管理机制，逐步实现政府治理能力现代化。表明我国政府认识到大数据的巨大潜在价值，正积极推动大数据在政府治理创新以及经济社会发展中的开发、应用。

一、大数据时代对政府治理成本控制的影响

根据维基百科的定义，大数据是指无法在可承受的时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合。大数据的特点可以用4V来概括。即大量（Volume），多样（Variety）,高速（Velocity）,价值（Value）。政府治理成本，从狭义上讲，是指政府维持自身运转的花费以及为履行行政职能所进行的资源投入；从广义上讲，是指政府维持自身运转的花费，为履行行政职能所要进行的资源投入以及由此产生的影响与结果。例如“三公”消费、提供公共物品、环境污染治理、维护公共安全的花费等都包括在内。大数据时代将改变政府治理的方式、方法，也将从多个方面对政府治理成本控制产生影响。本文将从广义上的政府治理成本展开相关讨论。

（一）对政府组织的影响

大数据时代，将加速推进我国政府层级、机构、人员的减少。我国目前的政府体制主要以五级制为主，即由中央—省—（自治区、直辖市）市—县—乡（镇）组成，层级结构较多，等级制较严，不利于地方政府尤其是基层政府的自主性发展。早有学者提出实行四级制、三级制政府，但由于诸方面因素并未推行。其中原因之一，就是技术基础还不能支撑这项改革。大数据时代，互联网技术、物联网技术、云计算技术的迅猛发展，将有力的支持这一改革。政府利用大数据技术能够在第一时间收集到有用的数据、信息，并及时分析利用数据、信息，从而对经济社会进行有效监控。三级制政府减少了管理层级、部门机构、工作人员，将大幅度降低政府治理成本。大数据时代下，政府将会在更多的领域、部门、岗位实现虚拟办公，更多的通过数据进行管理。比如政府财政部门可以依靠信息技术收集、处理大数据，实现更快速更精准的预算和实时的预算监控，减少大量繁琐的人力劳动和资金的乱用；涉及多个部门的行政审批可以在网上完成；老百姓在网上参与某些公共决策，实现与政府互动。

（二）对公共决策的影响

利用大数据进行决策，能够更加准确把握公众偏好需求，增强决策科学性。公众在新浪微博、微信等社交网站，在百度搜索，在浏览新闻网页时都会留下大量数据。通过对这些大量数据的分析可以准确把握人们对哪些方面感兴趣，在知民意的情况下，制定有针对性的政策，符合民众偏好的政策，不仅可以减小执行阻力、降低执行成本，还可以带来良好的经济与社会效果。利用大数据，避免错误的决策，本身就降低了政府治理成本。国家审计署报告披露，2002年全国审计机关查出由于违规担保等决策失误，给国家造成了72.3亿元的损失；2004年，在他们对10 家中央企业领导人任期经济责任审计中查出，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉及经济犯罪的金额为16亿元，而由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元，竟是9倍之多。利用大数据也可以推动政府快速决策。及时有效的决策，可以避免带来更大的损失，也可以在民众心中树立一个负责、高效的政府形象。2014年，青岛市安监系统微信公众平台开通，该平台的一大功能，就是“有奖举报”。用户可以通过视频、图片、文字、语音等方式在线及时举报事故隐患，微信平台值班员将事故隐患第一时间上报，第一时间查实、查处，并对举报人给予奖励。

（三）对社会危机治理的影响

社会危机给国家、社会、个人带来灾难和损失，也极大的增加政府的治理成本。2014年12月31日23时35分，上海外滩发生踩踏事件，造成36人死亡，49人受伤。当危机发生后，政府再采取补救措施，一方面政府要投入大量的人力、物力进行抢险，投入巨大的财力进行人员的抢救，伤员的康复疗养，和人员安抚工作；另一方面民众对政府的治理能力会产生怀疑，对政府的形象会打折扣，这种无形的无法量化的成本才是政府难以承担的。在大数据时代这种危机是可以避免的。政府通过民众分享的图片、聊天记录、电话记录、上网记录的数据，可以知道某个时间段哪个地方人比较集中，从而可以提前采取预防措施。大数据将极大提升政府对社会运行状况的监控和预测能力。危机的发生都不是偶然的，而是有着内在的联系和必然性。通过大量的数据收集和分析，找到危机发生的规律，增强政府预见性，减少危机发生的不确定性，降低乃至避免危机带来的危害是完全有可能的。利用大数据技术可以增强对经济风险、自然风险发生可能的预见性；可以有效追踪食品与药品从生产到流通的各个环节，将隐患消除在源头；通过对公众所关心的社会热点、微博等社交媒体的分析，可以较早地发现社会群体事件预兆，进而采取有效的解决策略。比如，2009年谷歌利用大数据成功预测流感的发生，其所依赖的大数据就是人们在某个地区、某个时间段内在搜索引擎上留下的“治疗咳嗽和发热药物”等类似词条。

二、大数据时代政府治理成本控制的现实困境

大数据思维，大数据技术，数据安全、合法性与存在感问题将阻碍着我国大数据的发展，影响着我国治理能力的提升和政府治理成本的有效控制。

（一）大数据思维与大数据技术

大数据思维是一种宏观思维，要求政府看到事物的普遍联系，依靠大数据技术进行政府变革，利用信息技术进行有效预测、科学规划。从全国范围来看，政府大数据思维尚未形成，传统的思维理念阻碍着大数据在我国治理过程中的深入应用。大数据本身是没有意义的，是不会说话的，需要人才、技术让它说话，让它有价值意义。大数据的价值挖掘是大数据利用的关键一环，需要一批专业的技术人才，需要一套系统的技术支持。然而，我国关于大数据的收集存储、分析整合、提取利用的技术是不成熟的，人才是短缺的。就目前来看，利用大数据进行政府治理成本控制的能力是有限的。

（二）数据安全问题

数据安全主要涉及两方面：一方面是政府的数据安全问题。政府首先需要权衡的是自己的数据开放程度，哪些需要开放，哪些需要保密，在保证社会稳定与国家安全的前提下尽可能多的开放数据，要做到这一点并不是一件容易的事。另一方面是公众的个人隐私问题。数据收集利用必然涉及人们的个人隐私，如果政府不能保护好公民的个人隐私，其他一切都是枉谈，甚至会引起更多的社会问题。美国的“棱镜门”事件及窃听丑闻，让人们更加关注数据安全。在这个离不开网络的时代，每个人似乎都变得不那么安全了，不经意间可能就“红”了。

（三）合法性与存在感问题

执政合法性主要表现在民众对政府的信任与认同。大数据技术是把双刃剑，随着大数据时代的到来，公民将会有更多地参与渠道，公民参与度会更高，但参与感会降低。因为人们更多的会进行一种虚拟参与或者说是一种网络参与，这种参与模式将会降低人们对政府的感情认同。而且人的社会性也将进一步弱化，这里的社会性是指人与人之间面对面的交流、学习、互动。认同的减少对政府来说是一种更大成本。大数据时代政府规模减小，公民与政府面对面直接互动的机会减少，也会降低政府与政府官员的存在感。如何在大数据时代充分利用大数据技术的同时保持合法性，保持政府与政府官员的存在感，实现长期执政，是一个不得不引起思考的问题。这一顾虑会使各级政府与政府官员在一定程度上阻碍大数据的应用。

三、大数据时代政府治理成本控制的路径选择

政府治理成本控制不仅仅是对政府某个方面的修修补补，它是一个系统工程，它将涉及到政府各个方面的改进与改革。从某种程度上讲，依托大数据提升政府治理能力的过程就是政府治理成本得到降低的过程。

（一）完善数据基础设施

完善数据基础设施，实现对数据的有效收集、实时共享、动态分析。首先，政府要进一步提高网速，改善用户上网体验，加快实现宽带网络全面覆盖城乡，推动移动互联网全面普及。其次，从中央政府到地方政府要建立网状结构的数据系统，并在各级政府中成立数据收集分析处理中心，重新定位各机构职能，对原有机构进行再设计，再造工作流程。最后，政府要建立数据管理制度体系，完善数据法律体系，如信息数据质量法、数据应用法，规范数据应用，保护个人隐私及国家信息安全。

（二）重视技术人才培养

人才短缺是制约我国大数据发展的重要原因。大数据本身是没有价值的，通过计算机相关技术处理，才变得有价值，完成这一过程以及技术的开发都需要人才。人才的培养关系到大数据时代政府治理能力提升，治理成本控制的成效。政府要加大对高校开设数据课程的支持。目前，香港大学、复旦大学、北京航空航天大学等高校都相继开设了相关数据科学的课程，以及硕士、博士学位，为数据人才的培养奠定了好的先行条件。政府要加大对企业数据开发研究的资金投入并给予企业一些优惠政策。政府要积极引进国外相关领域的人才，同时出台政策，鼓励大数据留学生人才回国发展。

（三）积极与企业合作

世界知名的IT 企业，都有对大数据的开发与研究。它们的技术远远高于政府，政府想要紧跟大数据时代的步伐，需要和这些企业展开积极合作。政府可以依靠IT 企业,研发各种公共服务手机应用软件，收集公众数据，加强社会监督，促进社会交流、社会协作。

（四）促进公众参与

促进公众参与是现代民主政治的基本要求。让公众广泛参与，可以增加公众对政府运作的了解，拉进与政府的距离，增强对政府的感性和理性认识，对政府有个正确的评判，而不是非理性的情绪化的发泄，也可以对政府施加压力，起到监督作用，形成双赢局面。政府要依托大数据技术，进一步扩宽公众参与渠道，创新公众参与方式。开发一些政府政务方面的手机软件让公众参与政务、表达观点，在打破公众参与时空限制的同时，降低公众参与成本。

（五）加强公众监督

加强公众监督就是要最大限度的进行政务公开，保证公众的知情权，公众知道的越多，政府就会越负责，以更加积极的姿态采取有效措施降低治理成本。大数据时代的政务公开要更加精确、更加时效、更加全面。利用大数据细化项目分类并对其费用开支进行精确统计，对政府招标采购、听证会等进行网络直播，对政府各种政策进行及时公示。