县政建设的延安道路及其经验意义

杨 东 吕 皓

（天津商业大学 马克思主义学院，天津 北辰 300134）

在近代中国的历史发展进程中，县政建设始终是历史变革进程中的重要内容。探究当下的县政建设，如果不从历史变革的视角入手，是很难真正获得具有时代价值的认知素材的。特别是延安时期陕甘宁边区的县域制度与县域社会，有着比乡村社会更为系统的组织构架，也更具有昭示现实的意义和研究价值。

一、建政要旨：县政要成为政权体系的枢纽

延安时期，中共根据战时特点和陕甘宁边区的实际情况，设置了边区、县、乡三级政权。其中边区政府是政权首脑，以掌握政策、干部以及组织和领导政策之执行为主要任务，而“县政府是边区各级政权的枢纽”［1］5。基于此，边区政府分别从县级区划设置、县政组织架构和县政运行机制等方面来凸显其枢纽地位。

陕甘宁边区的县级行政区域是依据抗战时期民主政治的客观要求和实际需要，并依据统一战线的基本原则来规划设置的。基于这些原则，陕甘宁边区政府将其所辖各县划分为直属县区、统一战线区、军事防御区及其它特殊区域。［2］边区县域区划的特殊设置，一方面是因为边区所处的农村环境；另一方面是在战时条件下，针对一些复杂局面和专门问题设置特殊的县政区域，以承担特殊职能，这些特殊县政区域往往能起到与一般职能相互补充的作用，以便突出县级政权的枢纽地位，强化边区政权体系的中间环节和纽带作用。

县级政权的枢纽地位首先要突出党的领导。其时，中共要求陕甘宁边区县级所有机关、团体、企业、事业单位都需建立党组织和党的工作制度。其中县委书记“应选择能掌握党政军民各方面工作的同志担任之”，他“不仅须懂得党务，还必须懂得战争和政权工作”［3］424。县级党委的任务，分为总任务、基本工作和具体任务。所谓总任务，即是“争取抗战的胜利”。所谓基本任务，就是要使边区成为全国抗战动员的模范地区。党工作的中心要放在对政府工作的统一领导与掌握政策上，反对一意孤行，“不倾听别人意见，不与别人商量问题，一意孤行把持包办的现象”［4］533。

为了强化县政府县级政权的枢纽地位，县级政权机构要通过县参议会选举产生，受县参议会监督。县长作为县级政权的首脑，同样是由县参议会选举产生。县政府实行委员制的组织形式，由县长和六至十人组成县政府委员会作为县级政府的权力机关，来决定和处理县级政权的相关事宜。县政府委员会以县长为主席开展工作。与此同时，县政府还根据实际需要成立其它委员会等，这些组织是县政府开展工作的重要补充。县政府的职责权限，主要包括贯彻上级政府的政策法令、加强基层政权工作、组织民众的经济生活、建立地方财政制度、加强拥军与优抗工作、维护地方治安秩序、管理基层各级政府干部、实施干部教育、处理法律诉讼等。［5］226-227

为了强化边区政权体系的中间环节和纽带作用，根据陕甘宁边区各级参议会组织条例的相关规定，县参议会是县级政权的最高权力机关，规范县级政权的职责权限，主要体现在批准县级政权的预算、批准各项建设计划、审议各项税收和地方公债、议决县级政权的单行法律、推选县级行政长官等各项权力。［6］县级政府必须执行参议会的决定，并定期向其报告工作。为更好的推动县域社会各项事业的顺利进行，县级参议会还设置常驻委员会对县参议会负责。县参议会所形成的大会决议案以及具体地实施，就是通过常驻委员会来监督实行，以免发生决而不行的情况。

陕甘宁边区县政的运行是以民主集中制为基础的。在县级政府的决策运行中，任何党派、团体和个人，只要不卖国、不反共，都可按照自己的意志自由行使民主权利，自由推选县级政权机构的成员。在讨论决定具体问题时，实行少数服从多数的原则，这是县级政权机构运行的法定原则和准绳。县级政府也要成立委员会，集体决定相关事宜。为确保边区政府的政策和目标能够实现，还需依据一定的程序手段对县级政府进行监督，以约束县级政权机关及政策执行者的行为，防止在政策执行中出现偏差失误。其中县级参议会对县级政权实行全方位的监督，上级政府和行政督察专员公署对县级政府实行行政监督。另外诸如审计处这些职能部门也起着重要的监督作用。当然，县域群众无疑是最重要的监督员。因而，要“放手发动群众，检查政府工作和人员”，以“发现问题，给以适当的解决，并求得经验，使工作能更好地向前推进”［7］296，达到“十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范”［8］522，这是边区政府开展群众监督的基本要求。“只有发挥民权，实行民主，才能改变人心，扶植民气，提高民众抗日热情，发挥民众抗日的力量。”［9］254群众对县级政府的监督，可以通过批评建议乃至控诉的形式，直接监督政府工作和工作人员。

需要指出的是，陕甘宁边区的县级干部大多都有艰苦奋斗的传统和较丰富的实际经验，但是“还存在有不少的缺点，比如一般工作人员还不习惯于正规的工作制度，工作进行还不够紧张，生活习惯还不尽适应于今天的环境等”［10］287。如何通过奖惩机制，确保县级政府工作的顺利开展，就成为一项重要任务。

对于县级干部，政治品行和业务能力是基本标准。“奖励模范，不使先进分子沉没于一般群众之中”，发扬干部的模范作用，确保县级政府机关工作任务之完成，是“提高全部工作全体人员的最好办法”［11］439。为此，边区政府专门颁布制定陕甘宁边区各级干部奖惩条例，对有贡献的干部给予奖励。在对县级干部贯彻执行奖惩条例时，坚持教育为主、惩戒为辅，鼓励多于责备、奖励多于惩罚、自我批评多于批评的原则。要广泛听取各方面意见，真正做到“处罚一个人，可使全体警惕；奖励一个人，可使全体兴奋”［12］57。

边区县政的运行，尤需强调县域自治这一方针，这也是突出县政枢纽地位的应有之义。延安时期，民主自治始终都是中共强调的主要内容。“新民主主义的政治，实质上就是授权给农民。”［8］692也就是说陕甘宁边区的县政建设，要充分发挥县域民众的自主参与力量，通过充满活力的自治机制，“健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”［13］210。而且从根本上讲，县政建设本身即包含着民主建设，一定意义上可以说，没有民主自治就没有真正意义上的县政建设。因此，只有积极开展县域自治，才能充分调动县域民众的积极参与，县政建设才能顺利开展。这也是中共开展县政建设的主要制度措施。

二、县政民主：制度和道德的双重规范

在陕甘宁边区，县政民主建设是县政建设的重要一环。但作为战时体制下的民主，不可避免带有时代局限。为此，边区政府又通过大力培育和弘扬县长的政治道德，实现政治目标和政治程序的基本要求。可以说这一做法在陕甘宁边区起着至为重要的作用。

民主化是现代革命运动与现代社会的基本价值取向。作为领导现代中国革命运动的共产党，必须回应这一基本价值诉求。这首先表现为县政选举和县级自治的推行。县政民主的首要表现，“就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人”［14］48-50。除此之外，县政民主建设也要以地方自治自给作为基本要求。周恩来说，我们要以自治来动员民众，在组织上“应该从县区上施行地方自治”［15］169。与此同时，县政民主还要健全监督制度。“任何好的政府，如果没有人民的监督，它是可能松懈的”［16］。为了确保各项政策和目标在县级政权中有效开展，边区政府还要求用法定的程序手段对县政府的运行和决策进行监督。为此，中共借助县参议会监督、行政监督、职能部门的监督和群众监督等形式，对县政权力实行制约与监督。为此，陕甘宁边区政府明确规定，人民“有用无论任何方式，控告任何公务人员非法行为之权利”［17］91。这就从法规角度上保证了人民对政府及工作人员的监督权利。同时，边区政府还以宪法原则要求“人民对各级政权有检查、告发及随时建议之权，每届选举时则为大检查”［9］59。但不可置否的是，陕甘宁边区的县政民主也带有当时一些局限性。

从县参议会来看，当时很多地方实际并没有形成制度化和程序化的制度建构。张闻天在陕甘宁边区所属神府县调查时就发现，县政府对群众切身问题关心很不够，群众不敢也不愿意说话，他们“对民主的兴趣不大”，因而参议会“完全代表还不一定”。这就表明参议会“代表全体人民利益还只是理想，是奋斗目标，实际一下子还做不到”［18］671，687。加之参议会和参议员并没有开展日常的民主管理，致使不少地方很少按时召开参议会。结果县级参议会是“只闻其名，不见其会”，民众不知他们还有代表机关，县政府即便有事也几乎“忘记了有事要问问它的主人——民意机关”［19］358。这样，原本是“兼议会与直接民权之长”的参议会组织优势，由于“与农民目前还无关痛痒”，结果成为“成年不开一次会的空名机构”［20］。由此可见，陕甘宁边区县级民主“不是没有缺点，相反，缺点还相当大”［14］176。民主制度尚未正规化，县政民主在很大程度上缺乏坚实的制度原则。再加上县域民众文化水平本身较低，也缺乏民主理念的熏染，结果往往会逾越既定的制度规范体系。究竟如何弥补民主制度的局限？陕甘宁边区政府的一个重点，就是大力发扬县长与县政人员的政治道德，通过弘扬他们的道德水平来实现县域秩序的规范化。

政治道德就总体而言，是有关政治权力、政治活动及政治主体的道德体系等方面的总和，是关于政治权力、政治行为、政治制度本身的道德约束。从一般意义而言，尽管政治制度设置合理、政治目标符合实际，也符合民众的利益诉求，但终究还是关涉公务人员的政治价值和道德操守。如果公务人员能体现应有的政治道德和行为规范，由此体现的价值张力往往会成为民众认可特定政权的助推力量。从中共对陕甘宁边区县级干部政治道德的强有力的推动，我们不难发现其中的情由。

延安时期中共对政治道德的倡导，达到了前所未有的高度。值得一提的是，中共所弘扬的政治道德也体现鲜明的服务现实功能。总而言之，“是把道德和人民大众相结合，奉行于革命的实践之中，来为中华民族、中国人民与中国工人阶级的解放事业，作英勇的奋斗”［21］。这是因为共产党员担负着空前未有的重任，共产党员必须“把自己锻炼成为一个忠诚纯洁的进步的模范党员和干部”，要“在思想、言论、行动上严格地约束自己”，特别是关涉革命任务与革命斗争等有关的政治思想言论和行动，“要用严格的立场和正确的原则来约束自己”，即便是“个人生活和态度等也注意到”［22］470，527-528。

延安时期中共对干部的政治道德的弘扬，既是砥砺干部的思想道德和服务意识，也注重激发干部工作的历史担当。这是中共彰显县政人员政治道德和价值张力的一个重要出发点。正如毛泽东所说，干部的出发点必须和“最广大的人民群众取得最紧密的联系，全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性”［23］1094-1095。只要我们具有这样的政治道德品质，在县政实践中“不断地工作，我们也会感动上帝的。这个上帝不是别人，就是全中国的人民大众”［24］554。当中共以政治道德作为县政干部工作的要求和出发点，并以此作为干部任用的基本标准，由此产生的县政干部在工作作风和工作方式上必然会体现其独特的政治价值和道德张力。实际上这也正是延安时期县政建设的重要特点。一如林伯渠所说，我们的政权工作者队伍中没有特殊的阶级，只有服从和服务于人民利益的公务人员。他们由民众选举，只知克己奉公，“从来不计较个人的享受与地位”，无论什么时候“都和人民在一起去完成身负的任务”［25］226-227。由这种政治道德而彰显的价值张力，是“政府在人民中获得精神上的和政治上的信任之必然结果。如果没有这一信任，那么我们就不能动员所有人民来执行每一号召”［26］1。

这样一来，边区县政民主尽管有着特定条件下的历史局限，但是通过大力弘扬县政干部的政治道德，由此凸显的价值张力即可在很大程度上弥补县政民主制度的局限。这样的县政设计，即便是国统区的人士也不得不承认，“延安的行政干部，是没有什么特殊的威风可以向民众摆架子的，延安人的群众主义，不容许行政人员有激起群众反感的态度与行为，一个干部，要想升官，也必得在群众工作中建筑地位，这颇有一点公仆的精神，也是我们应当公平承认的”［27］227。赵超构通过他者的眼光，道出了政治道德建设在延安干部中所起的积极作用。如果从更宽阔的视野考察，政治与道德原本就是一个相辅相成的逻辑概念。政治目的就是让人们变得更理智、更道德。从这个意义上讲，政治问题“首先是一个道德问题”，倘若政治与道德脱离，“会使政治堕落为一种冒险事业”［28］2-3。政治与道德的关系，无疑是中共在陕甘宁边区县政建设中始终都在强调的重要原则。

三、边区县长：县政建设的指挥员和战斗员

延安时期是中共历史上的一个大时代，大时代需要能担负起伟大事业的干部。县长就是承担县政建设这一伟大任务的重要干部群体。这是因为县长是真正意义上的亲民治事之“官”，也是“真能做事的官”［29］90。

作为县级行政首脑的县政，开展具体县级行政事务是其基本的职责。这主要包括健全县政工作制度、制定施政方针计划以及汇报工作等事项。建立工作制度，目的是“使这一行政机构成为有机的合理化的组织，有能力而能适应客观需要的政权组织”［26］48。因此，举凡县政工作的一切行政制度章程、办公制度，都是县长基本的行政工作。“我们要使得工作做得好，须有一定的办公地方，避免游击式的办公法。群众正有重要事情找我们办理，但找不到我们的负责人，这样一来，时间长久，使群众对我们会发生一种不好的印象，脱离群众，不能很好的深入群众，使工作今后的进行亦有很大的妨碍，故须有一定的办公地方。”县政会议制度自然“以县长为当然主持”［30］108，制定县域施政方针计划亦是县长的另一行政事务。“在领导方面，每一工作之执行，一定要有计划，而计划又要遵照上级所给的任务，根据当地的实际情形，分别的具体决定，然后才能有步骤的去完成任务。”［13］64就总体而言，陕甘宁边区县级施政纲领的制定与颁布大体可分为两种类型：一种是以上级政府施政纲领为依据，以县长名义发布的施政方针；另一种是基于县级政务会议和县参议会提出并制定的县级政府施政纲领。前者一般都是政策性的阐释，后者则是较为详细的县域施政计划与方针，也是较为具体的施政计划。汇报工作既是县长接受上级监督检查的重要一环，也是民众督促检查县级政府工作的重要手段。县长的工作报告，根据内容与对象的不同，可分为对县参议会所做的政府工作报告、对边区政府的县政总结报告和一些专题工作报告。其中县长对参议会的工作报告完毕之后，要留给参议员充裕的时间进行质问讨论和批评建议。

县长不仅肩负着县政建设的行政事务，而且还要承担和处理纷繁复杂的统战工作。与此同时，由于边区干部特别是有一定文化水平的干部较为缺乏，因而边区县长还肩负县域内的司法审判和保卫工作。在县长的统一战线工作中，吸纳县域社会的威望人士参加县级政权管理，是县长和县级政府开展统一战线工作的具体体现。县长兼理司法，是陕甘宁边区司法审判制度的重要特点。在陕甘宁边区，多数司法处处长是由县长兼任，县司法处在县长领导下受理各项民刑事案件。在开展县域社会的司法审判过程中，不少县长是通过民事调解的方式来解决地方纠纷。此外，边区县长还承担治匪查奸这一重要工作。根据要求，县长要兼任县保安科直接处理地方治安、搜查情报和处置敌特等事宜。

动员工作在战时陕甘宁边区是县长“一个极重大工作”［7］102。边区县长的动员工作，说到底就是动员民众积极参与抗战和边区建设。在动员民众广泛参与的过程中，就制度层面而言“就是老百姓能起来说话、活动想办法”［31］132。边区县长在开展动员工作的过程中正是通过民主制度这一载体，让县域民众充分发表自己的看法和主张，以此激发民众的政治参与热情，进而“创造一个有见识的、政治活跃的人民群体”［32］135。此外，县长也要积极调动县域社会中间人士的力量，通过举行党外人士座谈会的办法，动员他们积极参加县域社会的建设。正如镇原县长冯治国所说：“为要使他们发挥工作的积极性，使他们信任政府，关心政府、团结进步，就首先要求我们信任他们、尊重他们、关心他们、帮助他们，并向他们学习。这也就是在三三制政权中我们与同盟者共事的必要态度。”［33］408

陕甘宁边区的动员工作，其主要目的是为抗战服务。但是县长的动员不是简单的军事抗战支援，而是将军事动员与基层社会建设密切结合。故而，如何开展基层建设工作，自然是边区县长一项极其重要的工作。

基层建设首先是民主政权建设。“县（市）长和区长必须把选举工作当作中心工作，负责地指导与检查，切不可把它交给选举委员会就不管。”［34］52因而，加强区乡民意机关建设，组织基层民众变工生产，推动乡村社会的发展是中心工作。与此同时，积极推进基层水利和植树造林建设，创办各种形式的合作社，活跃基层金融，提升群众生活，实现基层社会良好的经济与社会效益等等，都是县长开展基层建设工作的重要内容。加强基层文化教育建设更是边区县长始终都要关注的重要工作任务。除此之外，治理乡村社会问题，诸如改造二流子、开办医药卫生、破除封建迷信、实施赈济灾荒和安置移民难民、优待抗属等基层保障问题，都是县长推进县政建设的重要方面。

综上不难发现，陕甘宁边区的县政建设无疑是一个系统工程，而县长在县政建设过程中既是“指挥员”又是“战斗员”。所谓“指挥员”，即是指县长在熟悉上级各项政策与命令的基础上，结合县域社会的具体实际予以执行。上级政策与命令能否顺利在基层执行，很大程度上取决于县长的领导和指挥，这就是县长扮演的“指挥员”角色。所谓“战斗员”，就是县长要躬亲实际深入基层社会，在基层社会开展具体工作。应该说，县长深入基层将社会动员与社会改造紧密连接起来，担承领导实际的“指挥员”和躬亲实际的“战斗员”，既是他们开展县政建设的职责所在，也是县长应该承担和扮演的重要角色。

四、县政方向：一切工作在于村

县政建设，其根本任务说到底还是乡村建设问题。换言之，县政建设唯有在乡村建设中才能得以实现。因为无论是革命根据地所处的实际环境还是中共的革命战略，实现其基本目标的历史与逻辑起点就在于乡村。故而，“一切工作在于村”是构成延安时期县政建设的根本指针。

首先，从陕甘宁边区的实际环境来看，长期以来形成的乡村衰落景象，严重影响和制约着边区社会的发展。如果不把主要精力放在乡村，其它一切都无从谈起。其次，陕甘宁边区民主政权建设，乡村是最基本也是最重要最直接的民主单位，边区民主政治的根本支柱就在于广泛的乡村社会。再次，陕甘宁边区经济建设的成败，最终决定于乡村。换言之，陕甘宁边区的经济建设，起着决定意义的就是乡村经济建设。最后，县政建设的根本力量也要依靠乡村民众。“有农民才有一切，没有农民就没有一切，没有农民革命就不能成功。农民的向背，是中国革命成败的关键。中国民主革命主要是农民革命，中国抗战主要是农民战争，谁不懂得这一点，谁就不懂得中国革命。”［35］132-133因此，陕甘宁边区的县政建设必须将乡村民众作为主体和依靠力量。

从实际事实观之，陕甘宁边区在开展劳模运动的过程中，涌现出大量的劳动英雄，非常明显地体现出基层群众的真正智慧和创造能力。那种认为经济建设只是少数人的任务的看法是完全错误的，“我们发展生产，如果离开广大群众是不可想象的，因此，我们领导生产，必须是依靠群众，组织群众，发扬群众的积极性和创造力，把发展生产变成一个广大的群众运动。这个方向，现在也是比任何时候更加证明其正确了”［36］442。

归根结底，陕甘宁边区一切工作，最终都要在乡村实践检验，都要依靠乡村来完成。所谓“从群众中来，到群众中去”，就是要走到乡村，乡村就是末梢神经。进而言之，县长领导各项建设正确与否，也最终要在基层社会中“照镜子”，通过“照镜子”看他们是不是真正地为基层民众兴利除弊；通过“照镜子”，可以发现他们是否还存续着官僚主义的工作态度和方式，是不是依然在“耍态度，耍私情”。凡此种种只有通过在基层“照镜子”才能发现。政府机关的人员只有到基层去，才能发现究竟哪里还有灰尘，进而才能发现问题的关键所在，“下情了解了，领导的正确性了解了，工作检查了，问题就地解决了，并且由此取得了经验，作为领导和推动全局的根据”［12］56-57。中共要求干部在农村中“照镜子”的做法，不仅是要求干部扎根基层的重要导向，也是延安时期县政建设的根本方向。

由上不难看出，延安时期县政建设的根本指针，一言以蔽之，就是“一切工作在于村”。将县政建设方向定位于“村”，不仅成为中共革命发展壮大的奥妙所在，也是表征群众路线是“延安道路”的生动体现。“延安时期的一大创造，是发现了将广大民众参与的抗战活动与广泛的乡村改造运动紧密连结起来的具体方法。在人民战争中，社区的集体行动深入每个村庄，以至于家家户户的男女老少。”［33］260马克·赛尔登的这一论述，无疑是切中肯綮的精辟之论。

五、源头活水：延安之路的经验意义

历史清晰地表明，延安时期陕甘宁边区的县政建设，是中共与县域社会的结合达到最佳状态的历史时期，也是中共在革命时代开展县政建设最富成效的历史时期。当现时的县政改革与建设已然成为时代的吁求，当年的经验启示堪称源头活水，由此体现的时代价值和现实意义，无疑值得我们认真总结仔细梳理。

在陕甘宁边区，本地干部担任县长发挥了重要作用。由本地干部担任县长，一方面是由于根据地干部人才缺乏，另一方面也是由于中共的干部政策十分注意在斗争中培养本地干部。在中共看来，只有本地干部大批地成长并且被提拔起来，根据地才能巩固，党才能在根据地生根，进而开展革命斗争与经济建设。值得注意的是，关于当下的县政改革，已有学者提出县政改革首先从“异地为官”开始的结论，认为县乡“异地为官”制度在实践中并没有达到上述作用，反而存在许多弊端。具体表现为：“县乡异地为官制并不能有效扼制腐败，县级领导腐败仍然是重灾区”；“增加了县乡官场的紧张和冲突”；“县乡异地为官使‘走班干部’成为时尚，增加了行政成本”。［37］也有学者提出，针对这些问题，“需要革新选人用人理念，从制度上保证任职地群众的话语权”［38］。这样的认识的确值得深思。

陕甘宁边区的县长绝大多数年龄较小。县长年轻化的特点已然证明，他们为革命根据地的发展壮大以至中共革命的最后胜利做出了突出贡献。如果作一比对，当时国民党县长的年龄要比中共县长大。国民党县长年龄较大是否一定不合理，不可一概而论，但有一点是值得肯定的，即年龄较小的国民党县长，革命热情与奋斗精神会好一些。如担任国民党镇原县长的邹介民当时年仅26岁，“他到镇原县，经常微服简从，下乡了解民情，还大力提倡植树造林，发展教育事业，并采取措施遏制豪绅势力，主持公道。”［39］484曾担任中共镇原县委书记的任质彬也回忆称：“国民党镇原县长邹介民当县长好几年，他年轻能干。他很有一套，也很有基础，对下面能够控制得起来。”［39］100国民党的年轻县长尚且如此，中共年轻县长的情形自然明了。陕甘宁边区的县长，摈弃了旧政权腐化堕落、圆滑世故的作风，成为真正的亲民之仆、治事之官，生动体现了中国共产党群众路线和干部政策的根本精神，今天依然具有历久弥新的启示。

陕甘宁边区民选县长顺应了革命与时代的双重诉求。中共领导下的革命，可谓是民主革命与时代革命的双重变奏。特别是通过直接选举产生的县长，无疑是成功的。这也是中共一直在舆论宣传中强调的重点内容。毛泽东说，边区之所以是民主的抗日根据地，“最重要的，就是边区各级政府都是由人民投票选举的”［40］130。当年陈嘉庚到访延安后发现，“县长概是民选，正式集大多数民众公举，非同有名乏实私弊”［41］159。陈嘉庚正是从“县长民选”这一切入点，通过访问考察，才得出了“共产党必胜”这一认知的。事实上，实行“县长民选”几乎在中共成立前后就是一个重要口号。早在1920年，青年毛泽东就提出“我们主张组织完全的乡自治，完全的县自治，和完全的省自治，乡长民选，县长民选，省长民选”［42］908。1925年3月，蔡和森也提出要想解决军阀的宰割与战祸，唯一的出路是“民选省长、县长以至市长”［43］715。延安时期县政民主的局部实践，可为当前我国基层民主和县政治理提供思路。

陕甘宁边区县参议会在边区县政运行中起了至为重要的作用。陕甘宁边区县参议员依靠参议会、“一揽子会”、“群英会”、“党外民主人士座谈会”等形式，积极参政议政表达基层群众呼声，主动建言献策开展县域各项社会建设。县级参议员完全是通过直接、平等、普遍和无记名方式投票选举产生的。故而民众对选举参议员极为重视，只要召开参议会，民众都会敲锣打鼓慰问参议员。每有县参议员到边区政府参加会议时，民众更是贴标语喊口号，表明对参议员的希望。在参议员行程中，沿途居民都会送茶水、留吃饭，让出窑洞住宿，招扶马匹。由此足见参议员在民众心目中的分量。回顾曾经的历史，思考当前的现实，在找寻县政改革的突破口方面，从中总结可资借鉴的经验，当是我们考虑的重点。

边区县长工作场域始终是在基层，要在基层“照镜子”。在陕甘宁边区的县政工作中，县长始终处于战斗员和指挥员的角色。县长不仅要学会群众话语，懂得群众生活，还要从群众中吸收新的知识。谢觉哉说，县长只有和民众打成一片，“才能领导与提高民众，使政治能飞跃地上进”［30］92-94。县长工作做事为的是群众，县长工作的成效如何，最终要在基层检验“照镜子”，这种办法亦被称作是医治“政府领导人员的毛病的良方”［44］106-107。边区县长以其平民化的形象、实地化的领导、民主化的作风，成为中共在革命根据地践行群众路线的符号与象征。如果说当年中共要求领导干部在基层“照镜子”，并将此当作是医治政府领导人员毛病的“良方”，那么这一“良方”或许对于当前县政改革的思路也会有所裨益。

陕甘宁边区县长在变革基层社会过程中是一支重要助推力量。美国著名学者亨廷顿在讨论农民与革命的议题时指出，现时代的农民“作为卓有影响的演员而步入历史舞台”，特别是“在中国和俄国，农民发挥了决定性的作用”。农民之所以成为中国革命的决定性力量，是“他们建立了一个革命联盟，使农民起义有了内聚力、方向和领导”［45］368，277。这里所谓的“内聚力”，在陕甘宁边区县长的众多事迹之中不难找寻到其中的根据。正如一些西方学者所说：如果没有地方精英的领导，即便农民再贫穷困苦，也不见得会起来革命。［46］在边区县长身上体现出的“内聚力”，可谓是激发民众实现认同的重要媒介。也即是说，在民众眼中，县长就是中共各项制度政策和革命理念的重要信息源。在这些闻所未闻但却真实的信息源中，民众最终形成了自己的价值判断。