论反垄断行政纠纷解决的程序问题

刘克江

对外经济贸易大学2015级经济法专业博士研究生

反垄断行政纠纷包括两类案件：一类是行政管理相对人和反垄断执法机构之间的行政复议或行政诉讼案件，其直接法律依据是《反垄断法》第53条，起因于行政管理相对人对反垄断执法机构的具体行政行为的不满；另一类是根据《反垄断法》的规定，利害关系人对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织提起的因行政垄断行为引发的行政复议或行政诉讼案件。鉴于精力和篇幅所限，本文将着重讨论前者，不讨论因行政垄断行为引起的行政复议或行政诉讼。当前反垄断行政纠纷的案例较少，1关于反垄断诉讼案件，笔者在中国裁判文书网上行政案件中检索反垄断法，并将案由限定为行政案由，在2016年有5个有效案件，2017年有24个有效案件，2018年有21个有效案件，共50个案件，相对于其他类型的案件来说数量较少。但随着反垄断公共执法的案例越来越多，2反垄断执法的案件增速加快，例如，2016年的案件数量为67件，2017年的案件数量为251件。参见林文、甘蜜：《2016年度中国反垄断行政执法报告》，载王先林主编：《竞争法律与政策评论》（2017年第3卷），法律出版社2017年版，第213页；林文、甘蜜：《2017年度中国反垄断行政执法数据分析报告》，载王先林主编：《竞争法律与政策评论》（2018年第4卷），法律出版社2018年版，第211页。涉案金额越来越大，对行政管理相对人的利益影响也越来越大，可以预见不久的将来，反垄断行政纠纷将越来越多。本文先行考察目前一般行政纠纷解决的程序和反垄断行政纠纷解决的程序现状，并在该基础上借鉴欧盟和美国因反垄断执法行为而引起的纠纷解决程序，从而提出完善我国反垄断行政纠纷解决程序的建议，期冀能够裨益于今后反垄断行政纠纷的司法实践。

一、我国对反垄断行政纠纷解决程序的规定

我国当前的法律体系并没有针对反垄断行政纠纷案件的程序作出特别安排，因此反垄断行政纠纷解决的复议或者诉讼所适用的法律、法规和一般行政纠纷案件适用的法律、法规基本一致。值得特别关注的是最高人民法院发布的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕5号），其中第3条规定了反垄断民事纠纷初审一般由中级人民法院管辖、基层人民法院管辖的例外规则。3《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第3条规定：第一审垄断民事纠纷案件，由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。经最高人民法院批准，基层人民法院可以管辖第一审垄断民事纠纷案件。“3合1”之后，4根据新的安排，商务部不再具有针对经营者集中行为的反垄断审查的复议前置程序的权力，国家发展和改革委员会也不再具有对价格垄断行为的复议权力，对于反垄断行政纠纷的复议，除了有权的人民政府复议机构管辖范围之外，均集中到新设立的国家市场监督管理总局。

（一）关于主体资格和反垄断执法权力的来源

2018年3月之前，针对反垄断行为的有权执法主体是商务部、国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会，同时《反垄断法》第10条赋予了政府一些机构执法权。5《反垄断法》第10条规定：国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。 国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。2019年1月3日，国家市场监督管理总局发布《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》，正式授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门负责本行政区域内有关反垄断执法工作。

与直接参与反垄断执法工作的执法机构不同，国务院反垄断委员会的主要工作是“组织、协调、指导反垄断工作”，6《反垄断法》第9条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：（一）研究拟订有关竞争政策；（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；（三）制定、发布反垄断指南；（四）协调反垄断行政执法工作；（五）国务院规定的其他职责。国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。”并不负责具体的反垄断执法事宜，7关于国务院反垄断委员会的产生和职能变迁，参见刘旭：《大部制改革背景下反垄断委员会职能完善与反垄断法实施机制改革：欧盟与德国经验之借鉴》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（2013年上卷），法律出版社2013年版，第58—104页。其作出的都是“抽象行政行为”。国务院反垄断委员会具体负责的事项包括：竞争政策与反垄断指南的制定、市场竞争状况的调查与评估等。所以，依据具体行政行为主体才能作为适格被告的法理，8参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第101页。其不会成为该类案件的被申请人或被告。

除了国家市场监督管理总局反垄断局以及经过授权的省级市场监督管理局，其他人民政府相应机构并不直接拥有反垄断执法权力，其权力的来源是“根据工作需要”的授权。

（二）关于反垄断行政纠纷案件的审理机构

对于反垄断行政纠纷案件的复议程序和诉讼程序的审理机构，我国现行法律框架下均未有特殊规定，在国家市场监督管理总局2019年6月26日最新发布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》9国家市场监督管理总局于2019年6月26日发布，自2019年9月1日开始实施。中同样没有规定，依据的均是现行《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定。

（三）关于反垄断行政纠纷的级别管辖

我国尚未有专门规定反垄断行政纠纷级别管辖的法律、行政法规或司法解释，国家市场监督管理总局最新发布的规章中仅规定了针对滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查处理权的级别管辖。法律层面上，依据的是《行政复议法》和《行政诉讼法》对一般行政纠纷解决的相关程序性规定。虽然最高人民法院出台的司法解释专门规定了垄断行为引发的民事纠纷案件第一审管辖权，但并没有涉及行政纠纷的级别管辖的相关法律规定。

最高人民法院颁布的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第3条规定了反垄断领域民事纠纷的级别管辖，其中，基层人民法院对于反垄断民事纠纷案件的一审管辖权的获取需经最高人民法院批准。而迄今为止，在实践中尚未检索到由基层人民法院获取批准而审理的第一审垄断民事案件。

根据我国《行政诉讼法》的规定，国家市场监督管理总局是隶属于国务院的部门。相应地，初审案件的管辖权也归属其所在地的中级人民法院。国家市场监督管理总局的住所地是北京市西城区，对应的反垄断行政诉讼的初审管辖法院是北京市第一中级人民法院。对于《反垄断法》第10条第2款规定的反垄断执法机构，即省级反垄断执法机构，作为省一级的人民政府具体职能部门，第一审反垄断行政纠纷案件的管辖法院是该部门所在地的基层人民法院。

从复议的视角来看，针对经营者集中行为，如果行政相对人就此方面的行政行为不满，则应当依法先行申请复议，也就是常说的先复议后诉讼。10我国现行法律规定的行政复议前置的情形共有7种，其中与反垄断行政处罚决定相关的《反垄断法》第53条和《价格违法行为行政处罚规定》第20条。如果不服针对垄断协议、滥用市场支配地位等违法行为的执法行为，则可以直接提起行政诉讼，无须复议前置。

二、我国现行反垄断行政纠纷解决程序存在的问题

我国现行反垄断行政纠纷案例较少，执法机构做出行政处罚决定之后，很少被提起行政复议或行政诉讼。在执法机构一方，存在执法人员依法办事、慎重、执法水平提高等方面的原因；在行政管理相对人一方，也有自己犯错在先、甘心与自觉接受处罚的原因。11参见何海波：《困顿的行政诉讼》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。近几年，我国执法队伍的法治水平一直呈上升趋势，但是应该承认，我国反垄断行政纠纷解决的程序仍存在尚未解决的问题，表现在反垄断行政执法机构的权力界限不清、行政诉讼的级别管辖较低，行政复议过程中极易出现“官官相护”等诸多问题，这一直是行政相对人获得有效救济的障碍。12参见白贵秀：《行政垄断的本质及其救济》，载《政法论丛》2008年第6期。

（一）反垄断行政复议的程序缺陷

反垄断执法机构行政机关自由裁量的空间较大,对其行政处罚方式也有极大的争议，这些都为行政纠纷发生时的行政复议预设了困难与障碍。对此，延伸出至少两大问题：一是随着经营者维权意识的增长，推动了反垄断行政纠纷的高发；二是反垄断执法范式的法律依据不足，直接导致了复议层面规制的阙如。

1.共同复议或分别复议的问题。垄断协议的存在，多数是多个经营者的共同违法行为，对于共同违法行为的行政查处的规制问题，13《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第6条规定：“串通招标投标行为是共同违法行为,对参与串通招标投标的各个违法行为人,应当根据情节,分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚。”无论是共同复议还是分别复议，行政法理论层面或立法层面都缺乏相应的支撑。14史楠 ：《中国反垄断执法机构对共同违法行为处罚方式分析——从两起垄断协议行政处罚案件的法律救济谈起》，载《竞争政策研究》2018年第1期。在机制的建立上，我国现行反垄断行政复议对于垄断协议涉及多个经营者的共同违法行为的实践是对民事领域的共同侵权和刑事领域的共同犯罪的简单模拟,并未对垄断协议涉及的多个经营者规定共同复议还是分别复议，从而导致复议范式的混乱，进而导致复议程序的不统一。

对于反垄断行为的行政查处与处罚往往是一系列组合行为，对共同行为人共同申请复议还是分别为之, 我国《行政复议法》并没有明确规定。15《行政复议法》第15条规定了对行为人共同行政行为人的复议主体，并没有就共同行为人应当分别还是合一申请复议作出规定。《行政复议法实施条例》第8条规定，同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议。也没有对多位行为人如何申请复议提出方案。笔者认为，这一问题源于行政法律体系缺乏对于多个或共同的具体行政行为的清晰定义。例如，原国家工商行政管理总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第6条明确指出对参与串通招标投标的各个违法行为人，分别给予处罚。那么在处罚的形式上，既可以给每个当事人分别制作并发放一份处罚决定书；也可以制作一式多份的包含多个当事人的处罚决定书,写明给予每个当事人的处理决定和处罚结果,并分别送达每一个当事人。上述两种处罚决定并无质的差别，但是这种形式上的差别恰恰会引发不同的后果。

当发生行政纠纷及后续的行政复议阶段，由于缺乏理论和规则指引，当事人很难决定应当选择共同复议还是分别复议，而复议机构则会按照当事人的申请而处理。

2.省级反垄断执法机构作为被授权主体的行政复议主体资格问题。

我国《反垄断法》第10条第2款规定了被授予执法权的主体。从立法的本意来说，该授权是考虑到反垄断法实施时间短，省级及以下相关政府机关的反垄断行政执法人才欠缺，执法经验不足，为了保证反垄断执法在程序和效果上的统一，由国务院反垄断执法机构统一执法。同时，鉴于中国在地域和经济规模上均体量较大，单凭国务院反垄断执法机构的单一力量，很难有效实施执法任务；而在《反垄断法》颁布实施前，在价格领域、不正当竞争执法领域等，省级及以下地方政府的相关执法机构已经实际实施了行政执法权，并且具备较为丰富的执法经验，这也是《反垄断法》采用国务院反垄断机构根据工作需要授权省级政府相应机构执行或者协助执行反垄断法的立法模式的原因。16参见刘旭：《大部制改革背景下反垄断委员会职能完善与反垄断法实施机制改革：欧盟与德国经验之借鉴》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（2013年上卷），法律出版社2013年版，第58—105页。

从行政授权的理论来说，省级政府相应机构获得授权后，应当依据授予的权力，以自己的名义对外独立作出行政行为，独立承担相应的责任，独立作为行政复议和行政诉讼的主体，而不需要上级授权机关就授权范围内的事项或行政行为再次审批、批复等。17参见关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期。

而我国反垄断行政执法的实然状况是被授权的省级相应机构在就某一具体案件进行立案查处的过程中，18行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的情况下，根据行政管理的实际需要，依照法定权限和程序，将行政职权部分或全部授予有关组织，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。还需要上级授权机构的发文批复，导致省级政府执法机构在遇到行政复议和行政诉讼时，不得不声称其执法权力来源和具体行政行为的作出都有上级主管机构的授权和批复，造成权责不分，程序混乱。

（二）反垄断行政诉讼存在的程序缺陷

反垄断行政诉讼这一主题是我国反垄断法发展中较为敏感的话题，具体表现如下：

1.法院体系设计的问题。针对经营者垄断行为的侵害可以提起民事诉讼，针对反垄断执法机构查处垄断行为过程中所致的侵害可以提起行政诉讼。此两种诉讼的原被告截然不同，无论是民事审判庭还是行政审判庭，对于反垄断案件的审理都存在不少的欠缺，所以，最高人民法院早在2008年就规定反垄断民事案件由法院知识产权庭审理，19《民事案件案由规定》也把“垄断纠纷” 归入“知识产权与竞争纠纷”一级案由。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》，将反垄断民事和行政案件的二审审理权限集中到最高人民法院知识产权法庭，该决定于2019年1月1日起施行。2018年12月3日，最高人民法院审判委员会全体会议审议并原则通过《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》，其中第2条规定了知识产权法庭审理不服高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院作出的垄断第一审民事案件判决、裁定而提起上诉的案件，不服高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院对垄断行政处罚等作出的第一审行政案件判决、裁定而提起上诉的案件。由于反垄断民事诉讼和行政诉讼具有一定的专业性和复杂性，将二审集中至最高人民法院知识产权庭将有利于从机制上解决各地法院裁判尺度不统一等问题，加大司法保护力度。笔者认为，反垄断纠纷案件，特别是行政诉讼领域的反垄断纠纷案件，多数以专业性、复杂性、疑难性为特征，需要审理人员适用多样化法律规则和具备多领域知识。所以，我国应当建立专门的反垄断纠纷审判法庭，专门应对反垄断民事纠纷案件与行政纠纷案件的审理问题。所幸的是，早在2008年，上海市第二中级人民法院就宣告成立了全国法院系统中第一个反垄断纠纷案件的专项合议庭，具体审理反垄断民事和行政纠纷案件，该专项合议庭吸收了该院知识产权审判庭、行政审判庭长期从事专业审判的业务骨干人员共同组成，确保其有效运作。可是，到目前为止，为反垄断领域建立专门审判法庭的例子仅限于上海而并未普及。

2.立案难的问题。《反垄断法》起草之时，反垄断行政诉讼的立案问题就存在争论，这是因为行政诉讼本身是“民告官”的问题，实践中反垄断行政诉讼难以立案，表明在行政垄断执法、司法方面与社会大众的期待仍有一定差距。20张舟逸：《行政垄断诉讼第一案：北京四家企业联合状告质检总局》，载新浪财经：http://finance.sina.com.cn/china/20150112/150521277646.shtml，2019年7月7日访问。伴随司法与执法工作的进行，反垄断相关法律自身的局限也逐渐凸显。

3.管辖的问题。针对反垄断行政诉讼，通常是由省级政府部门所在地的基层人民法院适用一审程序进行管辖。但是，基层人民法院的反垄断行政审判人才匮乏、经验不足，甚至有时行政审判合议庭的组成缺乏专业性，往往是一个行政审判庭的法官和两名人民陪审员，造成反垄断行政审判的质量难尽如人意。实践中,反垄断行政诉讼并非全部由基层法院进行管辖，也有省级反垄断执法机构在行政处罚决定书中直接载明可以向中级人民法院提起行政诉讼，但这与当前的法律规定不符。

三、美国和欧盟反垄断法公共执行中的纠纷解决程序

美国和欧盟是当今世界上最具代表性的反垄断法律实践的国家和地区，对世界范围内的反垄断执法都具有强烈的影响。不过，二者的执法性质却有着质的区别。在美国，反垄断执法是典型的司法模式；而在欧盟，反垄断执法在本质上属于行政模式。21王晓晔：《反垄断法》，法律出版社2011年版，第52—59页。

美国反垄断执法工作具体由两个机构实施，分别是美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会，他们在执法过程具备较大的权限和较高的权威。但是这两大反垄断执法机构只有调查权，执法的模式是它们可以作为国家公诉机关向联邦法院提出刑事或民事诉讼，但无权直接处罚涉嫌垄断行为的企业和个人；其亦无权直接做出裁决或决定，这也就决定了它们不会成为行政诉讼的被告。22参见朱家贤：《反垄断立法与政府管制》，知识产权出版社2007年版，第121 页。

欧盟的反垄断行政执法机构是欧盟委员会，与美国的执法机构不同，欧盟委员会不仅享有对垄断案件的调查和查处权，也有着类似法院的审理权。所以，其有权像法官那样对案件直接做出裁决，甚至在被告不执行决定或裁决时直接实施行政制裁。但是欧盟委员会的反垄断执法权是有约束的，当事人如果认为欧盟委员会的行政裁决不合理，可以选择向欧盟法院提起申诉，请求欧盟法院修正或者撤销该不合理的行政裁决。23参见侯德红：《浅析欧盟反垄断法执行及对中国之借鉴》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2013年第3期。

四、完善我国反垄断行政纠纷解决程序的建议

通过对比可以发现，我国《反垄断法》执行上更多的是借鉴了欧盟的行政执法模式，由反垄断执法机构对案件进行调查、审理并做出处罚，还可以自行对处罚决定进行执行。因此，反垄断执法机构和行政管理相对人之间难免会出现反垄断行政纠纷，也难免会进入复议程序或诉讼程序。笔者对于完善我国反垄断行政纠纷解决的程序提出如下建议：

（一）厘清国务院反垄断执法机构和省级反垄断执法机构的权力界限

应该对省级政府价格监督机构依据《价格法》的价格执法行为和依据《反垄断法》的价格反垄断执法行为进行区分，分清国家发展改革委员会与省级发展改革委员会在反垄断价格执法案件中的授权关系和价格执法行为中的独立执法关系。

从国家市场监督管理总局这一主体来说，界分省级市场监督管理机构对反不正当竞争行为执法和依据《反垄断法》对反垄断行为的执法，分清国家市场监督管理总局与省级市场监督管理机构各自独立的反垄断行为执法，还要明确区分两级市场监督管理机构在反垄断执法上的授权关系。24国家市场监督管理总局在最新公布的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第3—5条中有所体现。

在处理经营者集中案件时应当独立统一执法，省级执法部门不应当受理经营者集中案件的审查。

（二）完善反垄断行政纠纷复议程序

由于反垄断违法行为具有高度专业化的特点，其中涉及经济分析问题，省级政府及其以下复议机构缺乏反垄断行政纠纷案件的复议人才，缺乏反垄断行政争议案件的审理经验，当前及今后一段时期内，省级政府反垄断行政争议案件可以由上级主管机构的复议机关管辖，作为同级人民政府的复议机构不再受理这类案件。

国务院反垄断执法机构的行政复议案件交由该反垄断机构的复议机构自行复议并不恰当，根据《反垄断法》、《行政复议法》及其实施条例，反垄断执法机构的复议机构是其本身或者国务院反垄断复议机构，自己复议自己，与司法上的“自己成为自己的法官”是同样的，有悖于法理，建议统一由国务院反垄断委员会设立反垄断行政复议机构进行复议，并可以诉诸法院，确立司法审查作为最终审查的制度。

（三）调整反垄断行政诉讼案件初审的级别管辖

根据2018年10月26日十三届全国人大常委会第六次会议审议通过的《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》和2018年12月3日最高人民法院审判委员会全体会议审议并原则通过的《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》，对于二审垄断纠纷案件，统一由最高人民法院审理，此举的目的是统一裁判尺度，维护司法统一。笔者认为，仅仅是将二审集中到最高人民法院还不足以保障反垄断执法的统一，建议反垄断行政纠纷案件的初审提高级别管辖，规定由知识产品法院或中级法院审理。尽管新的司法解释规定了最高人民法院知识产权法庭审理不服高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院对垄断行政处罚等作出的第一审行政案件判决、裁定而提起上诉的案件，但根据《行政诉讼法》的规定，反垄断行政处罚案件的一审大多还是在基层人民法院，而不是在知识产权法院或中级人民法院。如果确需基层法院审理的，可以考虑参照反垄断民事诉讼案件的范式，由最高人民法院指定管辖。

五、结语

随着我国反垄断行政执法的力度加大，越来越多的反垄断执法案件不断出现，当涉及行政管理相对人对反垄断执法机构的处罚决定不服时，通常会提起行政复议或者行政诉讼。与欧美发达国家相比，我国《反垄断法》颁布时间短，反垄断行政纠纷解决领域的法律还不完善，程序的启动上只能依赖于现行的行政复议和行政诉讼法律框架。为了维护各方利益，推动《反垄断法》的有效执行，有必要探讨反垄断行政争议解决的程序问题，本文意在抛砖引玉，望能引起行政、司法、执法以及学者、律师等各领域专家的重视，共同推动反垄断法律的完善。