新理念 新特点 新探索—— 党领导国家体制及党和国家机构改革的主要思路

◎吴志良

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，明确提出深化党和国家机构改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学引领，认真学习习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要思想和指示精神，加强党的领导和领导水平，努力探索中国共产党的执政规律，改革和完善党的执政方式，坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。加强党的全面领导对新时代党的领导和长期执政提出了新的要求，深入研究党领导国家体制的新理念、新思想，对当前乃至今后做好党和国家机构改革工作意义深远。[1]

一、中国共产党领导方式科学化的新理念

邓小平同志提出，“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展”[2]。2018年2 月，习近平总书记在党的十九届三中全会上明确指出，“我们也要看到，党和国家机构职能中存在的一些深层次体制难题还没有解决；一些问题反映比较强烈、看得也比较准，但由于方方面面因素难以下决断；还有一些问题，由于以往主要是调整政府机构，受改革范围限制还没有涉及”[3]。党和国家机构改革就是要突出加强党的领导、理顺党政关系，统筹谋划机构设置，解决党对一切工作领导的体制机制问题。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党必须按照“总揽全局、协调各方”的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须集中精力领导经济建设，组织协调各方面的力量，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展。中国共产党既是领导党，也是执政党。因此，加强和完善党和国家的领导制度，核心的内容就是党领导什么和如何执政的问题。

党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断加强和改善党的领导。政党的执政方式是指政党控制、驾驭国家公共权力的体制、机制、途径、手段和方法，即执政党与国家公共权力之间的关系。国家公共权力包括国家的立法权、司法权和行政权。这三种国家公共权力在不同社会制度下有不同的制度安排，西方国家公共权力的制度安排形式是三权分立制衡。而我们国家是人民代表大会下的一府一委两院形式，最高国家权力机构是全国人民代表大会。在这里我们讨论的“党政关系”是一个“大党政”的概念。它不单单是执政党与政府的关系，也不是企事业单位、各种社会团体和文化组织内部的党组织与行政组织的关系，不是政府各职能部门内部党组与行政的关系。所谓的党政关系问题，其实是党如何科学执掌国家的立法权、司法权和行政权问题，实质就是执政方式的科学化问题。[4]

一般来说，执政党执掌国家权力有三种方式，一是执政党位居政府之上，由执政党作出决策，国家权力机关直接执行党的决策。二是执政党不通过国家政权机关，直接行使管理国家及一切社会事务的职能，即“党国”政治。三是执政党通过国家政权行使对国家政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动，以及通过国家政权机关对法律的贯彻实施来实现领导，也就是实行依法治国、依宪治国和依宪执政。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。面对新时代新任务新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略部署的要求还不完全适应，存在不少问题。比如一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善；一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在等等。[5]这一系列的问题，要求我们通过对党和国家机构的改革，推动党的执政科学化迈上一个新的台阶。

二、新时代中国共产党领导方式及新特点

作为一个马克思主义的“使命型政党”或“动员型政党”，中国共产党带领中国人民进行民族独立、现代转型和国家建构，已经成为嵌入中国政治结构的强大组织，将党的任务目标与国家发展融为一体，由此形成了独具特色的“党领导国家体制”。党的十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代，要坚持和完善党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党。十九届三中全会通过的《中共中央关于全面深化党和国家机构改革的决定》，对党的执政方式做出了新的战略部署，通过了《深化党和国家机构改革方案》。这标志着中国共产党已经确立了“党领导国家体制”新的领导方式。[6]

在这个新时代，党的领导方式有以下几个特点：

（一）不同于一元化领导下的“党国体制”

改革开放以来，中国共产党与国家的关系既不同于苏共与苏联的关系，也不同于“文化大革命”时期党与国家的关系，而是立足于将马克思主义理论和中国国情相结合而形成的党领导国家体制。[7]这一体制不同于革命时期和计划经济时期党对社会政治事务的“一元化领导”，而是党在宪法与法律的范围内，通过一系列政治的、组织的制度和机制来实现对国家与社会的全面领导。

简单将“党领导国家体制”归为“一元化领导”是不对的，因为此次党和国家机构改革对有些领域进行了合并，有些领域并没有合并，因此新时代党的执政方式肯定不是“一元化领导”。党领导国家体制强调法治思想，强调依法行政、科学执政。这一执政方式也不可能是一元化的思路。党领导国家强调民主集中制，这显然也不是一元化的思路。因此，不能简单将“党领导国家体制”归结为西方的党国体制。因为我们党并没有简单取代国家，党按党章，国按宪法，这个运行是非常清楚的，两者的边界非常清晰，不是平行独立运行的。

（二）党的领导是国家政权的核心，是国家治理体系的重要组成部分

“党领导国家体制”是中国共产党实现中华民族伟大复兴中国梦的根本政治保障。“党领导国家体制”的整体性政治结构，有利于党在推进国家治理体系和治理能力现代化中，将改革的意志与决心有效转化为国家意志并加以落实。其实现途径是由党代会以及中央全会作出决策，并由全体国家机关加以落实，或者由中央全面深化改革领导机构作出决策，并由特定国家机关加以落实。把党的领导融入国家结构之中，将几千年一盘棋的国家治理思路和现实中各方面的利益诉求聚焦于同一个方向——中华民族伟大复兴，使党的领导成为国家治理的有机组成部分，成为国家权威和国家治理的基础。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导是国家治理体系的核心，相当于一列火车的火车头。

中华人民共和国的权力合法性来自于人民授权。共和国治理体系的主体是中国共产党领导的全体人民。在党领导国家体制中，党依照党章党规党纪运行，国家按照宪法法律法规运行，党和国家明确分工，党不取代国家，党通过一系列体制机制来实现对国家的全面领导，将党的领导融进国家治理全部活动之中，管党治党与国家治理有机衔接。将党的领导融入中国特色社会主义法治体系，党规严于国法，但不高于国法，党规和国法有机衔接。

（三）党和国家是统一而不是对立的

党和国家的出发点和目标是一致的，都是为中华民族谋复兴、为中国人民谋幸福，不断提高人民群众的生活水平。中国共产党不像别的西方政党，没有自己的政党利益。《党章》规定，中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。从这一方面来说，党的命运与国家的命运、社会主义的命运是关联在一起的。中国共产党就是我们这个单一制国家的领导核心，是当代中国最高政治力量。对这一特点的正确认识，可以防止我们掉入“党大还是国大”“党政分开”“以党代政”等一系列问题陷阱。中国共产党和中华人民共和国的关系原本就是统一而不是对立的。历史选择了中国共产党，在党的领导下通过革命夺取政权，成立了中华人民共和国。中国共产党不只是执政党，更是领导党，后者更为重要。

（四）第一次把党和国家机构改革放在一起统筹推进

改革开放以来，我国经历了多次机构改革，分别是1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年 和2018 年。2018年以前的机构改革，有的是政府机构改革和党的机构改革分开进行，有的仅是政府机构改革。因此，将党和国家的机构改革放在一起实施，这还是第一次，体现了机构改革的整体谋划[8]。

三、党和国家机构改革对党全面领导国家体制的新探索

坚持依法治国与制度治党依规治党统筹推进的一体化建设思想，充分发挥党内法规体系建设在推进国家治理体系和治理能力现代化中的关键作用，使党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能，使中国特色社会主义制度的优越性得到更加充分体现。坚持党对一切工作的领导，必须坚持完善党的全面领导的制度和机制，在实践中建立健全一整套完善的制度、体制、机制来具体规范治国理政的方方面面，并将其体现在国家政权的机构运作、制度安排、职能运行等方面。

加强党对各领域各方面工作的领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。为此，中央提出建立健全党对重大工作领导体制机制、优化党中央决策议事协调机构、加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导等一系列制度安排。

（一）建立健全党对重大工作的领导体制机制

新中国成立以来，党中央决策议事协调机构在治国理政实践中发挥了重要作用，提高了党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，在重大决策的顶层设计、重大工作的总体布局、重大事项的统筹协调、重大部署的整体推进等方面发挥了极其重要的作用。这一制度设计能够保证顶层设计超越部门利益、突破常规治理的繁文缛节，有利于打破部门壁垒和信息阻塞，发挥总揽全局、协调各方作用，确保党中央集中统一领导。改革开放以来，党中央先后在对台、机构编制、社会治安综合治理、精神文明建设等领域成立领导小组或委员会，作为党中央议事协调机构。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化改革、国家安全、网络安全、军民融合发展等涉及党和国家工作全局的重要领域成立新的决策议事协调机构，对加强党对相关工作的领导和统筹协调起到了至关重要的作用。这次机构改革将4 个“领导小组”更名为“委员会”并明确为党中央决策议事协调机构，加强和优化了党中央决策议事机构的设置和职能。更名和新组建的党中央决策议事协调机构，对现有机构按主要战线、主要领域并适当归并，统一委员会名称，目的就是加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导和领导全覆盖,进一步强化决策职能和综合协调职能。

（二）强化党的组织在同级组织中的领导地位

党对一切工作的领导，必然涉及各领域的现实工作，也会涉及到党在同级组织中的地位问题。十九大党章规定，党在同级各种组织中要发挥领导核心作用。最近颁布的《中国共产党党组工作条例》[9]指出：

党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。这是我们党从国情出发创造的一项重要制度，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径。还规定在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门、金融监管机构等设立国家工作部门党委。国家工作部门党委，是党组性质的党委。中共中央通过党组可以保证对人大、政府、政协、两院以及各部委的直接领导。目前，全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年都要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。中共中央通过党组可以保证对人大、政府、政协、两院以及各部委的直接领导。党组要认真履行政治领导责任，做好理论武装和思想政治工作，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。党组必须服从批准其设立的党组织领导，及时向上级党组织请示汇报工作，切实履行赋予的职责，把党的主张贯彻到上述机构的领导中。以人大为例，党委通过对党组的领导，可以将党的意志上升为国家意志。

（三）更好地发挥党的职能部门作用

优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。优化设置各类党委办事机构，可以由职能部门承担的事项归由职能部门承担。优化规范设置党的派出机构，加强对相关领域、行业、系统工作的领导。按照精干高效原则设置各级党委直属事业单位。比如中央组织部整合国家公务员局，归口管理中央机构编制委员会办公室；国家新闻出版管理职责和电影管理划入中央宣传部；中央统战部归口管理国家民族事务委员会和国家宗教事务局，国务院侨务办公室并入中央统战部。总的来说就是突出“口子”领导作用，做大做强党的工作机构，全面履行党的政治思想组织的领导功能。

（四）统筹设置党政机构

坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。党政统筹设置体现党和国家机构一体化思路和系统思维。凡是有利于加强党的领导，能够整合到党的工作机构的就归并到党的工作机构，不再重复设置。凡是依法行政且有利于提高执行效率和效能的相关职能就交由政府职能部门承担。党的工作机构和政府机构不再是简单的“分开”或“代替”，也不是两个平行系统各自为政，而是融合成为国家治理体系的有机组成部分，协调配合运转。在统筹过程中进一步理顺党和国家机构职能体系，形成科学的职能体系。如新组建中共中央党校（国家行政学院），实行一个机构两块牌子；将中央党史研究室、中央文献研究室和中央编译局职责整合，组建中央党史和文献研究院等。

（五）推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革

深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。健全党和国家监督体系，完善权力运行制约和监督机制，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。完善巡视巡察工作，增强以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。

党的十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平[10]。因此，深化党和国家机构改革必须建立和完善“党领导国家体制”的理论框架，加大新时代党领导方式变革的宣传，凝聚共识。同时加快修订和完善相关法律，做好党内法规等与宪法、法律等的衔接，为党和国家机构有序运行提供法律制度保障。加大党政机构统筹设置后运行机制的探索，如保留牌子机构的职责和作用等，不断提高机构运行效率。

[注 释]

[1][6]祝灵君.党领导国家的体制机制刍议[J].中国领导科学,2018(2).

[2]邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//邓小平文选，北京：人民出版社，1994：322.

[3]习近平.关于深化党和国家机构改革方案的说明[M]//《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本,北京：人民出版社，2018.

[4]张志明.党的执政方式的历史演变及改革探索[J].中国井冈山干部学院学报,2006(4)：47-53.

[5][10]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报，2018-03-05(3).

[7]祝灵君.党的领导力与国家能力——兼论中国改革开放40 年的成就与经验[J].当代世界与社会主义,2018(5)：32-40.

[8]汪玉凯.深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化——2018 年全国两会精神解 读.[EB/OL].(2018-04-02).http：//www.71.cn/2018/0402/993340.shtml.

[9]中国共产党党组工作条例[N].人民日报.2019-04-16(6).