改革开放以来党的领导历程及经验

◎郭为桂 高 莹 刘 明

改革开放以来，世情、国情、党情发生深刻巨变。西方各种社会思潮大量引介，冲击马克思主义理论的指导地位；分权化、市场化、社会化取向的改革不断推进，党员队伍和党组织结构发生重大变化，形成局部的党的领导弱化、组织涣散、纪律松弛状况，党内作风、特权和腐败问题愈演愈烈的趋势得不到根本扭转。到党的十八大前，“四大考验”“四种危险”的形势严峻地摆在全党面前。党的十八大以来，以全面从严治党为战略抓手，推动形成党的全面领导新局面，中国的现代化在组织化与市场化的张力中继续向前推进。依靠中国共产党的组织化权威引领现代化道路，是中国现代化模式最突出的特征。

一、1978——1989 年：在分权放权改革过程中探索改善党的领导工作

改革开放启动前后，社会上出现了否定党的领导的思潮。对此，邓小平在1979 年提出实现四个现代化必须坚持四项基本原则，并且强调坚持共产党的领导是坚持四项基本原则的核心。同时，党中央在对“文化大革命”进行系统的理论反思和政策上的拨乱反正过程中，着重批评了党的“一元化”领导的弊端，并据此提出坚持党的领导、必须改善党的领导的原则：“改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。这是个复杂的问题。”坚持和改善党的领导方针的提出，为改革开放奠定了坚实的政治前提，并且成为探索党的领导方式调适的基本原则。

第一，反对个人专断，坚持集体领导。由党的领导集体而非个人决定重大事务是党在长期实践中形成的优良传统。但由于受中国两千多年封建专制思想的影响，党内家长制、“一言堂”、个人专断等现象还会时常出现，在“文化大革命”时期发展到极端。十一届三中全会以来，在探索改善党的领导方面，中央恢复确立了集体领导原则，并把它上升到“党的领导的最高原则之一”。党的十一届五中全会上通过的《关于党内政治生活的若干准则》强调：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”在党委会中，书记与委员是平等的关系，“决定问题要严格遵守少数服从多数的原则”，不允许存在个人专断。

第二，反对过分集权，提倡下放权力。改革开放前，党的一元化领导与计划经济体制互为支撑，互相强化，形成权力过分集中的现象。其弊端在于抑制地方、基层以及群众的积极性，阻碍社会生产力的发展。因此，改革开放初期，中央顺应地方、群众和企业的吁求，尊重基层的探索，实行松绑放权，主动给地方、企业和群众一定的自主权，以激发生产活力和社会活力。特别是地方财政包干制度、家庭联产承包责任制、国有企业的“扩权让利”“两权分离”改革，极大地激发了地方、基层和企业的生产积极性。同时，国家也主动向社会放权分权，放松对城乡人口、资源、价格等要素的管制，乡镇企业、个体工商户、民营企业蓬勃发展，社会充满劳动创造的活力。

第三，反对以党代政，尝试党政分开。纵向放权与横向分权同步进行。党的十一届三中全会公报明确提出要“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，并把它作为改善党的领导的重要方面。邓小平说：“党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。”在领导体制上，实行党委领导下的厂长、校长、院长、所长负责制等办法，来改善和加强党的领导。他还着重讲了“着手解决党政不分、以党代政的问题”，要通过“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策”的办法，来加强和改善党中央的统一领导。1987 年党的十三大提出了党政分开原则，对党的领导体制机制改革做出全面部署。

第四，反对包办代替，明确领导内容。党的十二大对什么是党的领导做出新的概括：“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。”十二大修订的党章对党在国家生活中如何发挥领导作用做出了进一步的明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导……党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”其中政治领导是根本内容和根本方式。

二、1989——2012 年：在社会主义市场经济条件下探索改进党的领导方式

20 世纪80 年代中后期的资产阶级自由化思潮以及随之而来的政治风波和苏东剧变，使党的领导经历了十分严峻的挑战。80 年代期间探索的党政分开、地方财政包干制等，在实践中导致党委的权力虚置、中央财力下降的局面。伴随着引入社会主义市场经济体制之后诸侯经济乱象、中央政令不畅等局面，党的领导再一次面临巨大的调整压力；加入世界贸易组织之后，经济全球化给党的领导带来更大的挑战。对此，在党的十四大上做出了“集中精力领导经济建设”的部署；党政分开原则逐步被“总揽全局、协调各方”的原则所取代；分税制改革强化了中央的财力；依法治国方略的确定对党的领导方式和执政方式提出改革新要求；完善党的领导制度的任务被提上日程。

第一，维护中央权威和集中统一领导。1989年政治风波引发中央领导人对党的领导的深刻反思。邓小平指出：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”此后，面对市场经济容易诱发分散主义、本位主义的问题，面对“上有政策、下有对策”的乱象，江泽民提出“必须加强中央的统一领导，维护中央权威”。胡锦涛也多次强调中央权威和集中统一领导；党的十七届四中全会提出，在“四个服从”的组织原则中，“最重要的是坚持全党服从中央”。

第二，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的十五大提出把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。江泽民强调：“推进社会主义民主政治建设，必须处理好党的领导、发扬民主、依法办事的关系……政治体制改革必须在党的领导下有步骤，有秩序的进行。”党的十六大报告进一步明确指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”三者的目的是一致的，统一于建设社会主义民主政治建设的实践之中。

第三，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。党采取什么方式对国家和社会进行领导，是事关全局的重大课题。鉴于党政分开容易导致党的领导虚化弱化，江泽民在2001 年7 月提出“总揽全局、协调各方”的领导原则。“总揽全局”，要求各级党委坚持把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好带全局性、战略性和前瞻性的重大问题。“协调各方”，要求各级党委统筹协调好各方面的关系，统筹安排好各方面的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。党委总揽但不包揽，协调但不取代，各方的事仍由各方去办。

第四，坚持完善领导体制，改进领导方式。随着国家由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，党对完善领导体制、改进领导方式更加自觉，并注重把执政能力建设与党的领导结合起来考虑。十六届四中全会专门研究部署党的执政能力建设，把改革和完善党的领导体制和工作机制作为重点。党的十七届四中全会对完善党的领导体制、特别是党内民主决策机制进行了具体的研究部署，提出“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则；要求决定重大事项要发挥全委会的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；要求完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，提高运用民主方法形成共识、开展工作的本领。

三、十八大以来：在推进国家治理现代化进程中完善党的全面领导制度

应该说，在党的十八大之前，坚持、加强和改善党的领导，是党中央一贯的方针，但与此间市场和社会层面的巨大变化情势相比，党的领导的变革还难以完全适应和匹配。一方面，市场化、社会化客观上具有的离心力，与党的集中统一领导体制存在的张力益发凸显。反映到党内政治生活层面，便发生了宗派主义、阳奉阴违、拉帮结派等“组织病变”，影响了中央集中统一领导和政令畅通。另一方面，全面深化改革方略的提出及其完善，发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化目标的确立，全面依法治国方略的提出以及建立社会主义法治国家目标的确立，对党的领导活动领导体制规范化提出更高要求，对强化改革的“顶层设计”的权威也提出更高的要求。对此，党的十八大以来，全面从严治党战略举措不断深化推进，反腐败斗争的压倒性态势最终形成并巩固发展，“四个意识”“两个维护”的政治要求不断强化，党中央的权威和集中统一领导的局面得以确立，党的领导进入全面领导以及领导权制度化的新阶段。

第一，提出党的领导是中国特色社会主义最本质特征的重大命题。这一重大命题体现党的领导与中国特色社会主义的有机统一性，即二者统一于中国现代化事业的新局面。一方面，中国现代化新局面以中国特色社会主义为旗帜和纲领，以此凝聚起海内外华人最大共识。对党来说，离开了这个纲领旗帜，其领导将失去方向感和号召力。另一方面，中国现代化新局面以党的领导为政治前提和政治保证。中国特色社会主义道路是中国共产党领导人民开创的；中国特色社会主义理论体系是中国共产党的指导思想和行动指南；中国特色社会主义制度包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度，党的领导都是首要的；中国特色社会主义文化，同样离不开中国共产党领导下的积极倡导和创造性熔铸。

第二，强化党对一切工作的领导，完善党的领导制度体制。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“坚持党对一切工作的领导”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条；强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”的原则并写入党章；提出新时代党的建设总要求首要的是“坚持和加强党的全面领导”。实践中，注重制定和完善党的领导和党的工作方面的党内法规，通过科学、规范的机制安排，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。与此同时，中央政治局常委会、中央政治局每年听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告也已经常态化制度化。至此，党总揽全局、协调各方的原则获得了体制化的保障。十九届三中全会着力推进的新一轮机构改革，以党政军群机构职能统筹设计、协同推进为基本原则，以党的全面领导的机构化程序化制度化为根本要求，党和国家领导制度持续调整，党的领导的制度化水平达到前所未有的程度。

第三，突出核心意识和看齐意识，强化党中央权威和统一领导。中国现代化“五位一体”的总体布局、“四个全面”的战略布局逐步明确，表明党对中国现代化建设规律的认识达到全新高度。实践层面，把上述认识落实下去的主要障碍是由特权制度和特权体制保护的利益集团，打破各种利益藩篱的首要要求是树立党中央的权威和集中统一领导，确保政令畅通。基于此，中央全力推进全面从严治党战略，其目标指向始终是强化党中央的权威；党的十八届六中全会提出“四个意识”政治要求，突出其中的核心意识和看齐意识，明确习近平总书记为党中央的核心、全党的核心地位。与此同时，突出强调政治建设在党的建设中的统领地位，其首要任务是保证全党服从中央、坚持党中央权威和集中统一领导。修订《中国共产党纪律处分条例》，把上述政治要求变为党内刚性条规，率先在党内落实了中央权威和集中统一领导的法规化。更重要的是，包括中央全面深化改革委员会在内的四个委员会，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，有机构、有编制、有人员，党的领导权进一步制度化与实体化。

第四，突出党的领导责任制，强化党内纪律监督。“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党，”习近平反复强调这个重要论断，表明要解决党的领导问题，首先要解决“打铁还需自身硬”的问题。十八大以来，管党治党之所以能够取得重大成效，主要原因就是强化了各级党委和领导干部管党治党的责任。习近平一再强调，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”明确管党治党是各级党委的责任，也是各级领导干部的责任。各级党委和领导干部是担负管党治党的责任主体，党委主要负责人是第一责任人。几年来，《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等与党内监督和党的领导责任相关的党内法规陆续颁布；与此同时，推进党的纪律检查体制改革，落实“两个为主”和“两种责任”，实现党内监督全覆盖、巡视巡查监督常态化制度化；设置国家监察委员会，把所有的公权力都“关进制度笼子”，重视党内法规与国家法律的衔接贯通，党和国家廉政体系不断健全完善。

四、坚持和加强党的领导的基本经验

改革开放四十年间，在党、国家、市场、社会发生历史性巨变背景下，党的领导根本政治原则始终得到坚持，党的领导和执政的制度、体制、机制、方式、方法持续调适，党的组织化权威总体上经受住了市场化分权和社会化分权的考验，确保历史性巨变始终在稳定有序的状态下进行，由此积累了丰富的历史经验。

第一，坚持基本理论、基本路线、基本方略引领是根本要求。坚持实事求是和与时俱进，科学制定并严格遵循基本理论、基本路线、基本方略，既是加强和改善党的领导的具体体现，也是坚持党的全面领导的根本要求。

第二，坚持党的执政与党的领导有机统一是基本路径。坚持科学执政、民主执政、依法执政，在改善执政方式、增强执政能力中加强和改善党的领导，在加强和改进党的建设中提高党的执政水平，是坚持和加强党的全面领导的基本路径。

第三，坚持民主集中制是实现党的正确领导的根本原则。坚持民主集中制，既实行集体领导、加强党内民主、反对个人专断，又维护中央权威和集中统一领导、维护领导核心，是坚持和加强党的全面领导的根本原则。

第四，坚持全面从严治党是实现党的领导的前提。秉持自我革命精神，以自我革命推动社会革命，坚持党要管党、全面从严治党，整体增强“四自能力”，按照科学化要求推进党的建设新的伟大工程，是加强和改善党的领导的前提，也是坚持和加强党的全面领导的题中之义。

五、完善党的全面领导体制机制仍待持续探索

党的十八大以来，全面从严治党战略抉择以及各项举措的强力实施，推进了管党治党方略从集中式—运动式向常态化—制度化转变，开启了党和国家机构全方位、立体式、战略性的制度化变革，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标奠定了坚实的政治基础。这是一场以自我革命推动社会革命为基本方式的历史性变革。这场变革宏大、深刻而复杂，因此不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。对标国家治理现代化目标，还须直面并努力解决一些新问题。

第一，需要在从严管理与激发活力之间找到平衡点。改革开放以来经济建设与管党治党一手硬一手软的局面，在党的十八大以后得到扭转，但也出现了不少党员干部不担当、不作为、懒政怠政、缺乏精气神的现象，形式主义、官僚主义出现新变种且在一些地方一些部门盛行。党对自身建设和自身治理的领导，尚未走出“一统就死、一放就乱”怪圈，在严管与活力之间还没有找到有效的平衡点。党如何科学领导自身建设和治理的课题仍待深入探索，习近平总书记近来多次提出的“跳出历史周期率”的难题仍待破解。

第二，需要在组织化权威引领与市场化资源配置之间找到平衡点。党是组织权威，党的领导遵循组织化原则，对于分权化、市场化和社会化背景下如何加强和改善党的领导，维护领导核心和政治核心地位，需要积累更多经验。政府与市场的边界还有诸多模糊地带，强政府-准市场-弱社会的局面还没有根本改观。市场化要求自由开放，组织化要求集中统一，二者性质不同甚至有可能对立。组织化权威要发挥好导控市场的作用，必须避免二者从不同性质转向对立性质，这就要求善于用法治和制度的统一性原则来规制二者的行为。制度化和法治化是治理现代化的核心标志，能够融合组织化原则与市场化原则的，只有制度和法治。

第三，需要在党的领导规范化与国家治理法治化之间找到平衡点。党的治理和党的建设已经日益转向常态化制度化，但集中式运动式的形式化痕迹还比较明显。党对国家和社会的领导，整体上打破了“一元化”包办代替的局面，但各部门、各地区党委（党组）在处理党政关系、党企关系、党社关系面还缺乏相对统一的规则共识，协调各方的关系体系还存在大量不确定性；对此轮机构改革中纳入党委部门管理或者领导的国家机构，与人大、政府等国家机关的关系应该如何处理也是个新问题；党新设立的各种议事决策和协调机构及其行为，如何与国家有关机构和法律相衔接相融合，也需要提出来研究。

第四，需要在民主集中制的民主和集中之间找到平衡点。虽然确定了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”决策原则，明确了集体领导和个人分工负责相结合的制度，但在现实中仍存在过度集中和过度分散的两种极端状况，各级主要领导干部对民主集中制的运行原则的把握水平还很不平衡，民主与集中的统一性缺乏机制保障。在党委（党组）内部运行方面，民主集中制的决策原则，在民主与集中两个极端摇摆的现象、党委一把手搞“一言堂”和“家长制”的现象、党政一把手关系紧张的现象、班子成员之间“井水不犯河水”“以邻为壑”甚至互相拆台的现象，等等，都不同程度存在着。这些都需要按照制度化规范化的原则深化探索，以利于改善党的领导。