习近平用制度管权管事管人的思想及时代价值

李 晋 杨 卓

（中共丽江市委党校 教研室，云南 丽江 674100）

一、习近平用制度管权管事管人思想的形成背景

（一）世情国情党情的深刻变化

从世情看：“当前，世界正处于大发展大变革大调整时期，世界多极化、经济全球化、社会信息化文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，各国相互联系和依存日益加深。”［1］伴随着我国综合国力的不断提升与国家话语权的不断增强，西方国家对我国“和平崛起”的围追堵截、对“中国模式”的猜疑诋毁并未减轻，我国面临的外部环境压力依然严峻。

从国情看：中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。新时代，既要看到党和国家事业发生历史性变革，改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就，也要看到社会主要矛盾发生变化，改革进入攻坚期和深水期。当前，国内的发展正处于这样一个社会转型期、利益调整期、经济换挡期、矛盾凸显期，我们必须以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，将改革进行到底。

从党情看：新时代党的建设面临的任务依旧艰巨。一方面，决胜全面小康社会、实现中华民族伟大复兴，对我们党提出了前所未有的新挑战新要求。另一方面，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的各种因素以及党面临的“四大考验”“四大危险”依然存在，推进党的建设新的伟大工程刻不容缓。

（二）思想理念的交锋和博弈

当前，在世界范围内，不同意识形态与社会制度的较量依然延续，多种思想理念依然在进行着激烈的碰撞及交锋。然而，在“民主化浪潮”逐渐褪去后的今天，马克思主义在华夏大地上依然焕发着勃勃生机，证明了世界需要马克思主义，时代精神离不开马克思主义。作为马克思主义中国化实践和理论的新探索，习近平总书记用制度管权管事管人重要思想正是严格遵循马克思主义立场观点方法，始终把马克思主义作为理论起点、逻辑起点、价值起点，通过不断深化治国理政实践的认识和思考而得出的一系列新观点、新论断。这一重要思想着眼于回答时代课题、指导推动实践，集中展示了以习近平同志为核心的党中央的治国理念和执政思想，是当代中国马克思主义的生动实践。可以说，习近平总书记用制度管权管事管人重要思想，就是在这样一个思想交锋的时代背景下产生的。

立足于当前的时代背景和历史方位，用制度管权管事管人重要思想，既是以习近平同志为核心的党中央主动回应世情、党情、国情变化的新探索，也是马克思主义中国化、科学社会主义理论新的生长点和突破口。

二、习近平用制度管权管事管人思想的丰富内涵

习近平总书记围绕用制度管权管事管人发表的一系列重要论述，立意高远、内涵丰富、思想深刻、要求明确。其中既包含理论意义上的辨析，也包含党中央作出的一系列重大决策部署。就其丰富内涵可从概念指向、目标指向、任务指向和实践指向四个维度加以分析。

（一）概念指向

习近平总书记用制度管权管事管人的一系列具体论述，涉及治国理政的方方面面，在具体的语境中，制度概念的指向也有所区别。比如，在谈到“要坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度”时，［2］习近平总书记着重强调的是宏观层面的社会制度或政治制度。在谈到把权力关进制度的笼子里时，习近平总书记指出：“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”［3］这里着重强调的是中观层面的“体制”。在谈到推进反腐倡廉建设时，习近平总书记指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［4］这里着重强调的是微观层面的“机制”。

因此，习近平总书记用制度管权管事管人的重要思想，并不是“制度”概念在广义上的简单应用，而是有着明确清晰的指向，大致可分为：宏观、中观、微观三个层面的制度、体制、机制。研究这一重要思想时，应当对三者的联系和区别加以分析。

（二）目标指向

在一个科学的思想体系里，只有建构在明确的目标指向上，方法论才是稳定坚固的。空谈方法论，不仅会使这一思想体系如无源之水、无本之木，甚至会造成对这一思想体系的曲解和误解。因此，学懂弄通习近平总书记用制度管权管事管人重要思想的丰富内涵，第一步就是厘清这一思想的目标指向，先解决“为什么”的问题。

1.就总体目标而言。从总体和长远看，坚持用制度管权管事管人，就是要实现中华民族的伟大复兴。党的十九大报告指出：“作为新时代中国共产党人的历史使命，要实现中华民族的伟大复兴，必须要进行伟大斗争，必须要建设伟大工程，必须要推进伟大事业。”［5］进行伟大斗争，就要坚决破除一切顽障痼疾；建设伟大工程，就要清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒；推进伟大事业，既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路。要达此目标，都离不开制度的保障。习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”［6］

2.就具体目标而言。既然确立了实现中华民族的伟大复兴作为最终的目标，那么，实现这一目标自然包涵着一些重要步骤。党的十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，既是作为一个具体目标，同时也是作为实现伟大梦想的重要步骤。如何完成这一目标，习近平总书记强调：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”［7］显然，坚持用制度管权管事管人同时贯穿于党带领人民群众的奋斗目标及其步骤之中，由此阐发的一系列重要思想是坚持以问题和目标为导向的。

（三） 任务指向

在明确用制度管权管事管人的目标指向后，习近平总书记通过大量论述阐明了用制度管权管事管人的任务指向。所谓的任务指向，就是用制度管权管事管人的具体所指，概括来说，就是在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中作出用制度管权管事管人的部署安排。

1.在“五位一体”总布局中加强制度建设。“五位一体”总布局标志着我国社会主义现代化进入新的历史阶段，表明了制度现代化既是要求，也是保障。

在经济建设方面：要加快完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式，不断增强发展后劲，促进工业信息化城镇化和农业现代化同步发展。要“花钱买制度而不是买稳定，着力解决地区差异大，制度碎片化问题。”［8］

在政治建设方面：坚持走中国特色社会主义发展道路，建立健全权力运行约束和监督体制，让权力在阳光下运行。“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”［9］

在文化建设方面：要把构建社会主义核心价值观作为增强文化软实力，建设社会主义文化强国的重要措施。如何构建社会主义核心价值观，习近平总书记认为，除了要通过“教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成”外，还需要“制度保障”，“要按照社会主义核心价值观的基本要求，健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，使社会主义核心价值观成为人们日常工作生活的基本遵循。”［10］

在社会建设方面：要以保障和改善民生为重点，习近平总书记强调：“要加强社会领域制度建设，扩大人民群众获得感，维护社会和谐稳定。”［11］通过建立健全党和政府主导的维护群众权益机制、完善收入分配制度等制度、政策、法律法规安排，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

在生态文明建设方面：要通过实行耕地轮休制度、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、健全自然资源资产管理体制、落实生态环境损害赔偿制度，完善环境保护公众参与制度等一系列制度安排，着力完善生态文明制度体系，努力实现绿色发展，建设美丽中国。

2.在“四个全面”战略布局中突出制度保障。“四个全面”战略布局作为以习近平同志为核心的党中央治国理政思想的重要内容，凸显着治国方略的顶层设计。所谓顶层设计，本质就是在制度层面对国家发展战略作出部署。“在‘四个全面’战略布局中，全面建成小康社会是战略目标，起着统帅和引领作用；全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。”［12］

在“全面深化改革”领域，目标是“完善和发展社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化”。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”［13］要在全面深化改革的各个具体领域，努力加强制度创新，使制度更加成熟和定型。在中央全面深化改革领导小组第一次会议中，习近平总书记列举了全社会高度关注和亟待解决的九大问题，其中有六项涉及具体制度。2018年8月，新华社刊登《风生水起浪逐高——党的十九大以来以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面深化改革述评》，首次提出党的十九大后全面深化改革的“四大主线”：更谋长远、更高起点、更涉险滩、更惠民生。“四大主线”在更具体的表述中全部指向制度保障。因此，全面深化改革，推进国家治理能力和治理体系现代化，一定程度上就是推进国家治理的制度化、规范化。

在“全面依法治国”领域，目标是建设中国特色社会主义法治体系及社会主义法治国家。作为全面深化改革的助推器，习近平总书记认为，要解决党和国家面临的一系列重大问题，必须推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案［14］。在更进一步的具体步骤中，改进立法工作“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举。”强化法律实施，重点是不能使法律法规成为“稻草人”。树立法治观念，即是强调制度、规则和程序意识。要解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，就必须深化司法体制改革问题。加强对司法活动的监督，就是要建立健全监督的途径。加强司法队伍建设，重点是建立符合职业特点的司法人员管理制度。就推进全面依法治国的七个具体措施而言，在深层次上都是要通过制度保障实现。

在全面从严治党领域，基础在全面，关键在严，要害在治。如何把握住这个“要害”？重点就是要在党的建设新的伟大工程中，明确“制度是红线，是用来遵守而不是绕行的”，［15］真正把制度治党和依规治党作为重要抓手，贯穿于党的各项建设之中。从习近平总书记的制度治党思想看，第一，强调制度治党的意义在于以制度化、程序化、具体化方式治理党内政治生活。第二，强调思想建党和制度治党紧密结合。第三，把制度建设摆在突出位置，以《党章》为根本遵循，全方位扎紧制度的笼子，加快形成完善的党内法规体系。第四，提高党内法规的制定质量，坚持以改革创新精神，加快补齐法规制度短板。第五，狠抓制度执行，让遵守法规制度蔚然成风。第六，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。由此可见，要真正解决管党治党失之于宽松软，真正体现“从严”之实质、“治党”之水准，关键还是要坚持用制度管权管事管人。

3.在其他领域中强调制度的作用。强调用制度管权管事管人思想在“五位一体”和“四个全面”中的任务指向的同时，我们也应当注意到这一思想延伸并贯穿于其他具体领域的工作中。习近平总书记在政府职能转变、科技发展、网络建设、群众路线教育活动、“两学一做”学习教育、决战脱贫攻坚等各个方面，都强调要重视制度、体制、机制的规范和引导。在这些具体领域的任务指向中，我们一方面要认识到坚持用制度管事，管的是“大事小事天下事”，只要事关党和国家事业的发展，都在“管”的范畴之内；另一方面，要对制度、体制、机制在这些具体领域中的差别和联系加以区分。

（四） 实践指向

要在实践的层面坚持好用制度管权管事管人，并不是说明确了目标方向，梳理好步骤任务，按部就班就能顺利完成。在习近平总书记用制度管权管事管人的一系列论述中，最后的关键环节在于实践层面的方法原则问题。目标方向、步骤任务、方法原则的有机统一，才能使这一思想更加立体完整、系统科学。

1.坚持正确的政治方向。在用制度管权管事管人的实践中，必须坚持正确的政治方向，第一，要明确“中国特色社会主义最本质特征是党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是党的领导。”［16］习近平总书记强调：“中国社会主义制度优越性的一个突出特点是党总揽全局，协调各方的领导核心作用。”［17］脱离了这个基本的政治方向，用制度管权管事管人就会偏离正确的轨道。

第二，要坚定制度自信。首先，要坚定中国特色社会主义制度作为中国发展进步的根本制度保障，要明确没有坚定的制度自信，就不可能有全面深化改革的勇气。其次，要处理好博采众长和保持“定力”的关系。制度自信是作为底线原则和根本遵循的，但是，具体制度的变革要博采众长、勇于学习。习近平总书记强调：“我们说制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。”［18］

2.构建完备的制度体系。对制度体系的构建，习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用。”［19］如何才能体现务实管用，党的十九大报告提出要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。就系统完备而言，制度体系的建设，既要突出顶层设计，又要注重制度、体制、机制之间的地位、功能和联系，着力避免制度碎片化。就科学规范而言，强调制度体系的建设要从实际出发，符合客观规律，经得住实践检验。就运行有效而言，强调制度行得通，长期管用，“成熟而持久”。在制度体系建设更具体的层面，习近平总书记强调要本着“于法周延、于事简便”的原则。

3.突出制度的执行力。早在2004年，习近平总书记在《之江新语》中开宗明义地指出：“各项制度定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上、挂在墙上、写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设。”［20］2014年，在中央政法工作会议上的重要讲话中，习近平总书记强调：“我们的制度体系还需要完善，但当前最突出的问题在于很多制度没得到严格执行。”［21］在习近平总书记看来，制度执行，既是用制度管权管事管人思想在实践中的最后一环，也是最关键的一环，脱离了有效的制度执行机制，再精良的制度体系还是形同虚设。

因此，要真正实现用制度管权管事管人，必须要实现制度体系构建与制度执行的有机统一。如何狠抓制度执行力的建设，习近平总书记认为，第一，要坚持制度面前人人平等，警惕“破窗效应”。“执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。”［22］要“紧盯关键少数”，防止“破窗效应”对制度严肃性、权威性的破坏。第二，要增强制度意识，“增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”［23］第三，强化监督，既要强化党内监督，发挥好巡视作为从严治党的利器作用，也要发挥好舆论监督，包括互联网监督与其他监督途径的作用，真正把权力关进制度的笼子里，使权力在阳光下和制度边界内有效运行。

4.处理好制度与其他治理方式的关系。党领导中国革命和建设走到今天，在理论和实践上积累了很多用制度管权管事管人的经验。邓小平同志指出：“还是制度靠得住”，深刻阐述了制度问题在治党治国中的重要地位。但是，在明确制度问题带有根本性和全局性的认识前提下，必须认识到制度并不是万能的。

就习近平总书记用制度管权管事管人重要思想的实践层面而言，必须处理好制度与其他治理方式的关系问题。第一，要坚持思想建党和制度治党紧密结合。习近平总书记认为，单向发力无法有效完成党内治理，思想建党和制度治党必须“一柔一刚”“同向发力、同时发力。”第二，要坚持依法治国和以德治国相结合。作为一个具有“德治”传统的国家，道德在整合中国社会的过程中发挥着特殊作用。然而，法律和制度的有效实施却有赖于道德力量的支撑，道德的自觉实践也无法脱离法律制度的强力约束，二者如车之两轮，鸟之双翼，不可偏废。习近平总书记强调：“要把道德要求贯彻到法治建设中。以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。”［24］

在实践中明确用制度管权管事管人与其他治理方式的关系，本质上就是为了防止两种倾向，第一，认为制度万能，对制度的作用界限没有正确的认识，忽略了再好的制度也解决不了制度以外的问题。第二，用静止的观点看待制度，作为一种治理方式，用制度管权管事管人与其他治理方式在实践中是有机统一的。

三、习近平用制度管权管事管人思想的时代价值

列宁指出：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”“只有以先进的理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。”［25］习近平总书记关于用制度管权管事管人的一系列重要思想，既汲取了古今中外人类文明历史中关于制度思想的优秀成果，也是结合当代中国实际对马克思主义政党学说的继承及补充。

（一）习近平用制度管权管事管人思想的理论创新和实践创新

从理论意义看：习近平总书记用制度管权管事管人重要思想作为习近平新时代国家治理理论的重要内容，是以习近平同志为主要代表的中国共产党人立足于当前所处的时代背景和历史方位，主动回应世情国情党情深刻变化的最新探索。这一思想不仅丰富了中国特色社会主义理论，也是对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。

从实践意义看：习近平总书记用制度管权管事管人重要思想植根于国家治理的实践探索，以问题和目标为导向，把贯穿于“五位一体”和“四个全面”作为重点任务，明确实践要求和具体原则，有利于从根本上系统性扫除国家发展过程中的制度性障碍。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，这一重要思想是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的伟大指南，是继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的现实要求。

从全球化角度看：习近平总书记用制度管权管事管人重要思想，既具有中国特色，又反映中国经验，开辟了国家治理实现现代化的新道路，拓展了发展中国家走向现代化的新路径，彰显了中国共产党人的宽广视野和博大情怀。这一思想既为全球治理的共同挑战提供了中国经验和中国方案，也在国家治理能力的维度上极大地提升了社会主义中国的国际影响力。

（二）坚持以习近平用制度管权管事管人思想为根本遵循

“为学之实，固在践履。”理论的价值在于指导实践，学习的目的在于运用。坚持以习近平总书记用制度管权管事管人重要思想作为指导实践的根本遵循，是广大党员干部的一项重大任务。

1.在学懂弄通上着力。习近平总书记用制度管权管事管人重要思想，内涵丰富、博大精深，涉及领域广、涵盖内容多。要坚持读原著、学原文、悟原理，着力在融会贯通上下功夫，真正领会这一重要思想的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，准确理解和把握贯穿其中的马克思主义立场观点方法。

2.要带着问题学，联系实际学。党员干部要把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，突出工作中用制度管权管事管人的问题导向，紧密联系习近平总书记关于用制度管权管事管人的立场和观点，更加自觉地以这一重要思想武装头脑、指导实践、推动工作，在实践中进一步深化认识。坚持用制度管权管事管人不是喊出来的，而是实实在在干出来的，习近平总书记用制度管权管事管人重要思想的最终价值，要体现在广大党员干部能否深入贯彻落实。