我国行政机构改革研究综述

2019-01-26董宇

中共云南省委党校学报 2019年4期

董宇

（中共云南省委党校省情与政策研究所，云南昆明 650111）

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上指出：“深化党和国家机构改革，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”［1］作为国家治理体系的构成要件，行政机构是行政职能运行的基本载体，是行政权力行使的基本保障。行政机构设置科学与否，反映国家治理能力现代化的推进程度。改革开放以来，从精简机构和人员到政府职能转变，从大部制改革的有效推进到覆盖党政军群系统改革方案的出台，围绕如何建设一个与社会主义市场经济体制相适应的行政体制，我国共进行了八次大规模的行政机构改革。每一次改革，既是回应经济社会发展的需要，也是政府自我革命的形塑。本文系统回顾改革开放以来学界关于国务院机构改革的相关研究，以期进一步理解新时代我国行政机构改革的丰富内涵。

一、遵循机构改革的时间脉络，梳理改革的变迁阶段与特征

（一）按照改革的先后顺序，把握改革的总体特征

改革开放以后，从1982年开始，中央层面分别于 1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年进行了八次机构改革。学界多以时间节点作为区分，对历次改革进行了全景式回顾。

唐任伍、马宁、刘洋将前七次改革的特征描述为：“精简”即精简人员和机构（1982年）、“职能转变”（1988年）、“适应”即适应社会主义市场经济的需要（1993年）、“放权”即强调政企分开（1998年）、“监管”即强化政府监管职能（2003年）、“大部制”和“公共服务”（2008年和2013年）。［2］

竺乾威认为，八次机构改革经历了四个转折点：（1）从精简机构、精简人转向政府职能转变，标志为1988年第二次机构改革方案中提出的“转变职能”。（2）从党政的改革转向政府的改革，体现为第二次机构改革主要是“党政分开”，主要措施为建立国家公务员、党的属地化管理、在党的一些部门撤销与政府职能相同或相近的机构。（3）政府职能从注重经济建设转向公共服务，以服务型政府的提出作为标志。（4）从注重政府的改革转向党政军群的改革，标志为以“党和国家机构改革”名义出现的第八次机构改革。［3］

（二）把机构改革置于行政改革的背景中，分析改革的阶段性特征

作为行政改革的重要组成部分，机构改革反映着行政改革的进程。学界多将机构改革的外延拓展到行政改革的相关领域，梳理其变迁阶段。

周光辉认为，改革开放40年以来，中国的行政改革经历以简政放权、转变政府职能、强化公共服务和行政审批制度为重点的四个阶段，每一阶段都对应1-2次的机构改革。

竺乾威聚焦行政改革中的政府职能，认为前七次机构改革折射出政府职能的三次转变：第一次从精简机构和人员转向政府职能适应经济体制改革的要求，包括1982年和1988年的两次改革，表征为1988年的改革重点为“同经济体制改革关系极为密切的经济部门”［4］，涉及政府职能的行使方式和定位问题。第二次为政府的职能重点从经济发展转向公共服务，大部制改革为其中的一个内容。第三次涉及政府的职能定位，资源配置方式从政府主导向市场主导转变，第七次机构改革正是按照“让市场在资源配置中起决定性作用”这一要求展开，在此基础上进行的“放管服”改革和建立权力清单，标志着“政府职能转变开始了向以权力为中心的改革的回归”。［5］

（三）把前七次改革与第八次作对比，突出改革的对比特征

2018年的机构改革涵盖党政军群，是八次机构改革中范围最广、力度最大的一次。对此，学界将改革置于国家治理的统摄之下，从改革的动力、目标与价值等方面将其与前七次改革进行对比，凸显其系统性和整体性。

文宏认为，“前七次改革多是因地制宜，针对现实问题的及时回应”［6］，是“具有实验主义特征的渐进性机构改革”［7］，第八次机构改革以推进国家治理体系和治理能力现代化为动力，“从局部调整、渐进改革推进逐渐转变为整体统筹全面推进”［8］，具有整体设计的特征。

唐任伍、马宁、刘洋（2018）将人民群众日益广泛的对美好生活的需要和日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求亦视为第八次机构改革的“元动力”。［9］在此基础上，他们认为前七次改革着眼于“治理”，以“精简”“效能”“放权”为指向，以“效率”和“服务”为追求；第八次改革更加着眼于“治理的治理”，追求的是“效率”“公平”“正义”，是“一种既承认授权和分权，同时也意识到更强大中央控制的必要性的治理模式”，即“元治理”模式。［10］

二、探寻我国机构改革的原因和本质，明晰改革的主要内容

（一）关于我国机构改革的原因

我国行政机构改革随着经济体制改革的不断深入而全面展开。换言之，经济领域的改革与发展构成了行政改革的主要动因，这已成为学界的共识。吴永、刘飞认为，“政府采用垂直方式进行管理，而且分工很细，每个部门只管特定的行政事务，对经济的干预很大”［11］，机构设置仍有计划经济的痕迹，造成了经济体制与管理体制间的矛盾。

李文钊、毛寿龙认为，要从改革的外部逻辑（主要包括经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序）和自身逻辑（即改革的自身价值和诉求）以及两者间的互动去理解中国政府的改革。就外部逻辑而言，经济秩序的转型要求建立有限政府和与市场经济体系相兼容的公共政策体系；政治秩序的转型要求政府依法行政和依宪行政；社会秩序的转型意味着政府要退出社会管理，给予社会更多的自主治理权力；心智秩序和感觉秩序涉及人们主观和心理方面的感受，影响并折射着政府改革的进程。自身逻辑方面，组织价值以组织的效率提升和结构优化为目标，职能价值强调政府范围和界限的合理，政治价值涉及政府改革与政治体制改革之间的关系。五种基础性秩序和政府改革的自身价值相混合，推动着政府的改革和发展。［12］

（二）关于我国机构改革的本质要义

八次行政机构改革的背后，既隐含着政府职能的转变，又透视着政府的权力分配。学界对此进行了深刻的探讨。竺乾威认为，始于20世纪80年的改革开放，打破了国家一统天下的局面，国家、社会和市场相分离，政府在其中“既要培育市场和社会的成长，又要集中足够的权力来领导和推动现代化的进程、对社会进行管制和提供公共服务”［13］，这一双重使命及其背后的悖论，便涉及机构改革中的政府职能转变问题。

李文钊认为，中国改革的特殊性“主要表现为规范政府间关系的改革和政府对社会的治理改革同时进行”。［14］颜昌武（2019）聚焦现代国家建设，提出“机构改革从一开始就以一种技术化的方式承载起中国现代国家建设的历史重任，因而不单纯是机构之间的精简、合并与重组，而是国家权力结构性配置的晴雨表，反应了公共权力在政党——政府——市场——社会之间的分配”。［15］

石亚军立足新时代的背景，认为“深化机构和行政体制改革，实质上是通过在公共管理领域推进以权责体系战略调整为主攻方向的供给侧结构性改革，根本目标是构建新时代中国特色社会主义公共管理体制，推动国家治理体系创新。”［16］

（三）关于我国机构改革中涉及的几对关系

1.党与政府的关系。颜昌武基于我国“党政体制”的政治现实和现代国家建设的视角，将机构改革视为“作为执政党的中国共产党，将自身的政治意志转变为国家意志后提升国家能力的一种努力”［17］。

石亚军认为，要从政治体制改革与行政体制改革统筹推进的高度认识机构改革。“长期以来，涉及公共管理的体制改革，基本上走的是一条行政体制改革的单边路径”［18］，由于“缺乏在政治体制架构中与其他各类机构的统筹改革，难免因执政与行政权力、职责的交叉、重叠设置，导致机构、编制、经费、项目等行政资源配置的结构性不协调等问题，使单一行政体制改革难以满足解决体制机制中深层次问题的需要”［19］，因此，深化机构和行政体制改革，就是要“构建中国特色社会主义政治与行政的耦合范式”，使“党的领导与政府管理有机统一”。［20］

竺乾威认为，应借助马克思主义国家权力理论来理解“党的全面领导”问题，党的领领导权主要表现在政治统治职能的行使上，而治理权可由政府和其他社会组织来行使。［21］

2.政府与市场的关系。如何将政府的“有形之手”和市场的“无形之手”有机结合，充分发挥两者在资源配置中的互补作用，一直是我国行政体制改革的重要议题，在机构改革中便涉及政府的监管职能及其机构的运行。

颜昌武引入“监管国家”的概念，认为机构改革的目的之一，在于“如何对机构设置及其职责体系加以周期性调整，以利于市场的引入、成长并使之受到政府的有效监管”［22］，建设“中国式监管国家”。因此，他将中国监管国家的建设分为计划思维主导下的市场引入阶段（1978-1992）、市场迅速壮大的阶段（1993-2002）、社会自我保护驱动下的机关国家渐趋成熟阶段（2003至今）。［23］

石亚军对市场经济中党和政府与市场的角色进行了区分：党对经济社会发展的政治领导，要求政府在把握发展公平、质量和秩序中形成行政推动，市场营造发展的生机、活力和效率；政府提供取信于民的行政权力供给，坚持党在把握权力配置、品质和价值上的坚强领导，市场证明权力供给充分必要的有效性；党在政治上把舵，政府在行政管理上撑腰，市场有效配置资源，以促进经济社会发展。［24］

3.政府与社会的关系。在计划经济体制下，政府通过人民公社、单位—街居制对农村和城市基层社会事务实施行政命令式的管理。在此背景下，政府与社会合二为一，社会的自组织能力微乎其微。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，社会公共事务不断涌现，政府如何管理好社会公共事务并激发社会活力，就成为行政体制和机构改革亟需解决的问题。

何艳玲通过对1949-2007年间国务院机构变迁的数据分析认为，20世纪90年代以后，政府与社会关系的全新界定与调整是机构改革的一个新维度，主要体现在两方面：一是经济管理类组织的继续精简，二是社会事务类组织和执法监督类组织的增加。［25］

竺乾威认为，机构改革中涉及政府职能转变要着力解决的问题之一，“如何通过社会力量的参与来确立政府的权力边界并以立法的方式来确立这一边界”。［26］

石亚军基于事业单位改革的视角认为，“优化政府与社会的关系，最急迫的是在摒弃行政色彩和企业身份中，将社会组织建设成与政府和企业在功能上有区别，在运行中有互动的事业机构。”［27］

4.中央与地方的关系。机构改革必然涉及权力的调整，这种调整在官僚制的纵向层面，即体现为中央与地方关系的调整。周雪光将中国政府改革长期面对的困境总结为“一统体制与有效治理”之间的张力。李文钊进一步将实验、演化、设计三种社会改革的一般理论与中国的具体情境相结合，把中国改革的核心内容界定为“中央与地方之间就政策或治理的目的和手段的权力配置进行改革”［28］，中央和地方常常会在治理目标和手段之间讨价还价。这种博弈，集中体现在财税制度的变迁上，因为中央与地方的关系，通常是一个国家财政运行中的主要问题。颜昌武认为，“一部中国财税体制改革的历史，就是一部中央与地方关系调整的历史。”［29］就机构改革本身的落实而言，石亚军划分了两者的职责：“中央机构应当主司改革和建设的顶层设计、标准制定、重要资源提供、法规政策保障、区域系统协调和运行质量监督，地方机构应当主司改革和建设的规划落实、资源使用、法规政策执行、‘市场监管、社会管理、民生服务等地方性事务’”。［30］

（四）关于机构改革中应注意的问题

1.组织结构的问题。竺乾威认为，第八次机构改革将一些党的委员会嵌入政府部门之中，那么，这些委员会与政府部门的关系究竟该如何界定？委员会的合议制与国务院组成部门实行的首长负责制之间的关系又该如何协调？诸如此类的问题都有待厘清。

2.组织协调的问题。吕志奎认为，有效的协调制度是行政系统整合之后得以顺利运作的前提，“国务院机构改革到现在，关键的问题可能不是机构整合和大部门体制，而是国务院各部委的职能转变、政策过程整合和行政运行机制优化，持续改善机构间的互联治理与政府互通性”。［31］

3.内部人员的管理问题。李元、景跃军认为，“大部制改革的难题之一是如何利用有限的人力资源来满足公众日益增长的公共服务需求，利用竞争优势的人才资源配置来达到大部制改革政府职能转变的目的为这一难题提供了解决思路，形成公共部门人力资源管理与市场经济相匹配的管理机制”。［32］因此，要基于能力胜任模型革新公职人员选人体系、基于公共职能转变革新公职人员绩效考核体系、基于公职人员聘任制清除人员流动阻力。

三、研究简评

综而观之，学界关于我国以国务院为代表的行政机构改革进行了广泛而深入的探讨，研究视角以政治学、公共管理学、法学居多，研究方法涉及文献分析、历史分析、量化分析、建模分析、对比研究、个案研究等多种，呈现出广视角、多方法的态势。同时，对改革的背景和阶段、改革的逻辑、改革中应处理好的关系等均进行了较为全面的讨论。然而，通过文献梳理，本人认为，还有以下几方面有待深入：

（一）准确把握我国机构改革的阶段性特征

毫无疑问，我国以国务院为代表的机构改革是在经济领域改革的大背景下进行的，其目的在于建立一个与中国特色社会主义市场经济体制相适应的中国公共管理体制。社会主义市场经济的不断发展，决定了政府职能的动态调整性，即处于不同的经济社会发展阶段，政府职能的内容、重心和行使方式必然不同。机构是职能的外在表征，因此，不同时期机构改革必然呈现不同的阶段性特征。

（二）准确把握我国机构改革的内涵

第八次机构改革以“党和国家机构改革”的名义出现，充分表明我国的机构改革离不开“党政体制”这一基本国情。要在“国家治理”（即强调党的领导和政府的主导）的统摄下，深刻理解我国行政机构改革并非西方意义上的狭义行政机构改革，而是涵盖党政军群及其各个方面。因此，机构改革，既要关注党与政府的关系，又要关注群团组织与事业单位的改革。

（三）准确把握我国机构改革的外延

机构改革的关键在于政府职能的转变，核心又涉及行政权力在横向层面的结构划分和纵向层面的层级划分。这在我国当前的行政改革实践中，不仅体现在机构改革上，而且还涉及政府事权划分、“放管服”改革、财税制度改革等。学界关于机构改革的讨论，大多就机构改革谈机构改革，下一步的研究中，应在如何打通两者关联的“任督二脉”上下功夫。