浅议新时期公安机关执法风险的防范与化解

龚晓潇

(新疆警察学院 治安系，新疆 乌鲁木齐 830013)

一、引言

2019年1月16日，习近平总书记在中央政法工作会议上对政法机关提出明确要求：履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务，不断谱写政法事业发展新篇章。21日，在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班仪式上，习近平总书记一席讲话振聋发聩，他强调：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕。”5月7日至8日，全国公安工作会议在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，提出坚持“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”。这16个字，是做好新时代公安工作的重要方略，是落实“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”这一公安队伍建设总要求的根本保障。

防范化解重大风险、维护安全是一个庞大的体系，政法队伍，特别是公安机关在维护社会领域的安全方面承担着重要职责。因此，公安机关防范与化解执法风险，对于改善警民关系、提升执法公信力、防范化解社会重大风险并促进社会和谐有着十分重要的作用。

二、公安机关执法风险的概念与特征

(一)公安机关执法风险的概念

公安机关执法风险，是指公安机关在刑事执法和行政执法过程中可能发生的导致被投诉，被信访，被行政复议，被提起行政诉讼，被要求国家赔偿，引发大规模、暴力性群体性事件，引发网络、媒体炒作造成社会不良舆论，涉民族、涉外、涉特殊群体被不法分子利用，导致事态扩大，影响国家安全，危及民警人身安全等危险后果的可能性[1]。从公安机关执法风险的影响因素来分，公安机关在执法过程中所遇到的执法风险主要包括制度风险、法律风险、社会风险、生理风险、心理风险、关系风险和环境风险。

(二)公安机关执法风险的特征

1.普遍性

由于公安机关人数多、职责广，无论是维护社会治安秩序，还是管理交通和危险物品管控等涉及社会生活的方方面面，均关乎群众的切身利益。因此，在执法过程中，执法风险普遍存在。

2.危害性

当公安机关不能及时识别预防和化解执法风险，不仅会直接影响民警的职业进阶，伤害警民关系，降低公安机关公信力，同时更会被不法分子利用，扰乱社会秩序，甚至危及社会稳定和国家安全。

3.可控性

通过总结分析公安机关执法风险产生的原因，采取专业、全面和针对性强的实战培训，可以有效识别、防范与化解执法风险，将执法风险发生率控制在最低范围。

4.预谋性

随着互联网的普及以及自媒体的快速成熟发展，别有用心者利用自媒体断章取义，有预谋地引导事件的发生与发展。他们有意抹黑公安机关形象，蒙蔽群众，破坏警民关系，影响社会稳定，阻碍和谐社会的构建。

5.变异性

执法风险在原始阶段不会出现大规模的群体行为，也不会带有任何政治色彩，当执法风险在萌芽阶段或发生之初没有被及时防范或正确处置时，执法风险极易变异升级成暴力抗法事件。

6.社会性

与计划经济时期相比，现阶段由执法风险引发的次生危害值得我们深思。执法风险的存在已经不再是某一个问题的产物，而是多种社会问题叠加和群众多种心态的共同产物。因此，执法风险还具有社会性的特征。

三、新时期公安机关执法风险产生的原因分析

(一)顶层设计不完善是引起执法风险的根本原因

2008年和2009年，公安部分别下发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》和《全国公安机关执法规范化建设总体安排》，这是指导全国公安机关推进执法规范化建设的两个纲领性文件，标志着执法规范化建设驶上了“快车道”。各地公安机关在接下来数年时间里按照相关要求在执法规范化方面做了大量卓有成效的工作，出台了一系列相关文件。但是在肯定成绩的同时，笔者在调研走访过程中发现，公安部制定的执法规范和要求往往原则性、政策性较强，部分公安机关没有切合当地实际制定具体的执法规范，出台的某些“规范”缺乏针对性和可操作性。对于刚入职和缺乏执法经验的民警而言，这就从根本上增加了执法风险发生的概率，因此顶层设计不完善是引起执法风险的根本原因。

(二)专业化建设滞后是产生执法风险的土壤

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调：政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。当前公安机关突出实战、实用、实效导向，但专业化建设缓慢。公安机关专业化建设任重而道远，特别是综合运用法律能力、风险防控、群众工作、科技应用和舆论引导能力方面还存在突出短板。因此，专业化建设滞后、公安民警综合能力欠缺是执法风险滋生的土壤。

(三)执法不规范是招致执法风险的导火索

1.调查取证程序失范

调研过程中，本人发现部分基层民警在调查取证阶段存在取证过程缺失、不及时和取证过程模糊的现象。

调查取证程序的缺失主要体现在以下几方面：其一，部分接警民警在现场处置时容易忽视取证环节。虽然公安机关要求民警在现场执法时佩戴执法记录仪，由于存在配而不用、用而不传，视音频资料存储混乱，执法语言动作不规范等问题，“第一手”证据极易缺失。其二，部分执法人员认为诸多的程序性规定繁琐、限制较多，影响执法效率，甚至想方设法对执法程序进行简化。有的认为口供较易获取，不愿再耗费人力、物力去调阅视频资料等客观证据；有的未认真研究案情，用自己的凭空想像套取证据，造成错案。其三，错过最佳取证时机，证据丢失难以补救。这主要体现在部分公安机关办理的一些轻伤害案件(行政转刑事)上，在未立刑事案件之前，没有对伤情进行评估，以行政案件的证据标准进行查证，待立为刑事案件后，又以刑事案件证据标准收集证据，此时要么证人难找，要么关键证据毁灭，致使案件因证据问题不能及时处理，引发受害者上访。

2.询问阶段缺乏询问技巧

一方面，部分办案人员缺乏询问技巧和询问经验，对制作的笔录质量要求不高，在制作笔录时，对能否破案没有信心，只是被动履行手续，不去考虑制作的笔录在顺利破案中会起到什么作用。还有的未全面熟悉案情，对于被询问人的基本情况，在案件中所起作用未做事先了解，询问过程中收集的都是一些无关紧要的问题，导致缺少能够对案件定性或是处罚的要件证据。另一方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第83条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”[2]在基层办案过程中，部分执法人员未能严格遵守法律规定的询问查证期限。这些都违背了相关法律中对于时限性的要求，更难以得到群众的认可和信服。

3.治安调解适用范围、程序模糊

由于法律知识欠缺，办案经验不足，部分基层治安执法人员对治安调解所适用的范围、期限和次数，以及调解的程序模糊，甚至不懂。为方便后期工作，办案民警会首选调解，把主要精力放在调解上，这就忽视了第一步调查取证，不能及时固定调取涉案证据。如调解未能成功，那么双方就会各执一词，缺乏案件初期当事人较为客观的言词证据。当执法人员再进行调查取证时，甚至出现部分证据灭失的情况，以致对案件事实认定不清，无法追究相关涉案人员的法律责任，这不仅不利于化解矛盾，解决纠纷，而且容易引发上访案件。还有的无限延长调解案件的办案期限，对可以调解的治安案件一拖再拖，拖不下去的时候重新进行处罚，这样不仅不利于维护受害人的利益，而且完全没有任何社会效果。

4.执法资源支持和利用不足

一方面，在打印相关公安文书时，由于警综平台的法条没有及时更新，导致无法正常打印。由于系统设计不合理，警综平台时常瘫痪，导致案件审批较慢，流转效率较低，这在无形之中就增加了民警懒办案、缓办案的概率。另一方面，办案区硬件设施存在摄像头故障、窗户损坏、询问室没有暖气、电暖气漏电等突出问题，使得一人讯(询)问、当事人等候时无人看管、未落实“四个一律”等“陋习”“顽症”频频出现，埋下执法安全隐患。

(四)由信息公开所导致的执法公信力下降是引起执法风险的重要诱因

信息公开对政府公信力的影响已经得到了学者的广泛证实，对于切实关系群众利益的敏感事件，政府对外信息公开是否及时，公开的内容是否全面真实，是主动公开还是被动公开将直接影响到群众对政府的满意度和信任度。但在具体执法过程中，公安机关遇到关系群众切身利益的事情时，有时不能做到用丰富的方式主动、及时、真实和全面地对外公开执法信息。由信息公开不主动、不及时、不真实和不全面所导致的执法公信力下降，是引起执法风险的重要诱因。

(五)执法环境复杂是引起执法风险的重要外因

当前，我国正处于社会转型期，社会结构深刻调整，特别是随着利益人群的分化，加之当前社会保障制度还不健全，仇富、仇警丑警等现象不断出现。各种利益诉求纷繁复杂，新媒体和“现场”这一特定情境对公安机关现场执法规范给予诸多正面影响的同时也带来了不少新问题。公安机关执法工作是否规范，其评判标准应当是相关的法律法规、制度规章。但在公众舆论中，民警的执法行为是否规范很大程度取决于公众获取的信息，信息的数量、质量又跟自媒体息息相关。当前，类似于“雷洋案”“辱母案”中警察执法不规范、权力滥用及其寻租等问题被曝光的现象屡见不鲜。在事件持续升温发酵的过程中，社会舆论的异质性充分显露，其中不乏一些夸大事实，利用自媒体断章取义、剪辑拼接、歪曲真相的恶意言论，严重影响了警察执法的公信力和政府形象，警察及其执法行为被推上了社会舆论的风口浪尖[3]。网上流传的一个段子：“警察与平民冲突，警察错；俩平民冲突，有钱的错；公务员和谁冲突都错；俩无赖冲突，那个不会上网发微博的错”，很好地诠释了这一怪象。

(六)执法理念存在偏差是引起执法风险的重要内因

笔者在调研中发现，部分民警在各种复杂社会因素、当前司法体制改革及群众维权意识日益提高的新形势下，对规范执法的理解产生了偏差。一方面，部分民警思想僵化，惯性思维严重，惰性强，嫌麻烦，怕改变，认为规范执法是在给自己“套夹板”、添麻烦，对规范执法产生心理抵触，行动上应付，对规范执法的各项要求贯彻不彻底，落实不到位，凭经验粗放执法，重实体轻程序，不作为，乱作为或缓作为，导致信访投诉案件时有发生；另一方面，部分民警混淆了规范执法与“文明执法”“人性化执法”的界限，并且过分强调“文明执法”“人性化执法”，以至于把规范执法与前者等同或是等同于“礼仪执法”。当面对蛮横无理、拒不服从或者是撒泼耍赖的时候，民警不敢采用规定的强制手段予以处置，承受着心理和身体上的双重压力。

(七)职业倦怠是引起执法风险的又一重要诱因

由于“5+2”“白加黑”的工作模式，公安机关的工作量和工作时间远高于其他公务员。长期的高度超负荷工作，生活无规律，执法环境差，待遇与工作强度不成比例等问题成为基层警察队伍中的普遍现象。因心理失衡或者调节不佳，导致警察暴力执法、态度强硬时有发生，同时由于一些警察政治立场不坚定，对事业前途感到无望，对家庭亏欠内疚，很容易导致其形成人格发展偏离和人格障碍，长期下去，当其心理防线崩溃时容易产生自闭、自杀及暴力倾向等问题[4]。因此，职业倦怠是引起执法风险的重要内因。

四、新时期公安机关防范与化解执法风险的对策

(一)完善顶层设计，从根源上解决问题

首先，从顶层设计出发，公安机关应梳理整合现行有关警察执法的法律、法规以及规章，严密执法程序、细化执法标准，进一步明确警察执法的不同环节，应当或者可以做什么和不应当或者不能做什么；其次，出台切合实际和可操作性强的勤务规范标准，针对执法活动的各个环节和警务人员的个人操守，编制一套完整的，内容涉及执法执勤各项流程的，在短期内通过学习便可以掌握的执法规范细则；最后，还应充分发挥民警和院校专家教师等各方面的智慧优势，充分借鉴兄弟省份成功经验的基础上，结合本地实际制作“基层民警处理治安案件规范流程”或是“询问技巧规范”等文书。

(二)精准开展培训，提升专业化建设水平

公安机关要围绕法律政策运用、风险防控、群众工作、科技应用和舆论引导能力等突出问题，建立科学合理的培训课程体系，聘请相应经验丰富的本地教官和高校专家教师，以案例教学为主，运用翻转课堂的方法，按计划、分层次、有针对性地对民警开展轮训，让学员充分参与到案例模拟推演的过程中，确保人人懂得执法流程，人人过关。同时，基层公安机关还要组织民警加强对法律知识的学习，特别是组织少数民族民警加强汉语学习，提高法律知识理解和运用水平。由于基层警力不足，任务繁重，工作压力大，可推行“移动执法教学”模式，组织派出所民警到法制大队跟班学习，有选择性地派出法制民警、业务能手进驻基层单位“点对面”辅导，用以办案促培训的方式提升基层民警办案水平。

(三)高效做好执法信息公开，提升公安机关执法公信力

执法信息是否公开，公开是否及时、全面和真实，舆论引导是否及时，是公安机关改善警民关系，提升执法公信力，维护国家安全、政权安全、意识形态安全的重要手段。公安机关在日常工作中要高度重视执法信息公开工作，将“阳光执法”建设纳入单位考核，利用微博、微信、新闻网站、报刊等形式拓宽执法公开渠道，及时地把公众所关注事件的来龙去脉以及公安机关的处置流程和进展向媒体和公众公开，让群众和媒体及时了解事件真实情况，以防被不法者利用蒙蔽。

(四)优化科学全面的执法保障机制

首先，要建立科学考评机制，加大执法规范考核比重。其次，应该加大财政投入，优化警综平台，为基层民警规范执法提供基础性的硬件支撑。再次，加大投入，解决办案区域划分不明确，硬件设施不达标，设施陈旧、损坏等问题，为基层民警规范办案提供基础性的硬件支撑。最后，充实基层警力，从公安院校和综合性大学中招录优秀毕业生，为公安队伍注入新鲜血液。

(五)加强政策宣传，优化执法环境

规范公正的执法环境是开展公正执法的基础。公安机关在日常工作中要加强政策宣传，讲清党的法律、政策，提高群众法律意识。在执法过程中要提醒群众通过正当方式、程序和渠道反映问题、解决问题，绝不能断章取义地有意抹黑和诋毁公安机关执法形象，如实施阻拦交通、阻碍执法等打砸抢活动，要为公安机关提供规范公正的执法环境。

(六)提高民警思想站位，严惩不规范执法行为

2019年5月8日，习近平总书记在全国公安工作会议上强调，公平正义是执法司法工作的生命线。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制，管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。因此，要通过加强理论学习，提升民警思想站位，让民警重视执法规范，分清规范执法和“文明执法”的区别，认识到执法规范化对保护民众合法权益、建设法治社会的重要意义，意识到规范执法不仅是对民警执法水平要求的提高，同时更是有效避免执法风险、保护自身、服务群众的良药，是助力民警成长和进步的法宝。同时，还应加大对不规范执法行为的惩罚力度，对直接责任人和相关领导单位严格问责、处罚，使相关人员从不敢不规范、没有机会不规范，到不想和不愿意不规范。

(七)吸纳优秀人才，全面落实从优待警

习近平总书记在全国公安工作会议上强调：和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍，要给予特殊的关爱，政治上关心、工作上支持、待遇上保障，全面落实从优待警措施。要完善人民警察荣誉制度，加大先进典型培育和宣传力度，增强公安民警的职业荣誉感、自豪感、归属感。吸纳优秀人才，全面落实从优待警，是解决一线警力短缺、提高基层民警工作热情、降低基层民警生理和心理风险的关键。