NGO参与欧洲难民问题治理的启示

2019-01-26丁晨

中国人民警察大学学报 2019年5期

丁晨

(中国人民公安大学，北京 100038)

受社会政治形势变化、政府财政压力增加、公民社会发展等多种因素的影响，世界上许多国家和地区的政府都进行了社会公共服务的改革，大力推行社会化的公共服务，从而促进了公共服务提供主体的多样性。非政府组织(英文缩写NGO)的出现与发展，有效地解决了政府作为提供公共服务的单一主体所带来的问题。NGO在欧洲得以高速发展，是欧洲社会政治、经济变革的产物，尤其是公民社会发展的真实体现，同时欧洲国家民主和法治等政治理念的贯彻实施以及政府的鼓励和支持也为NGO的发展起到了很大的推动作用。如今，欧洲许多国家的NGO发展完善、世界影响力大，与政府之间也已形成良性的互动模式。

2015年欧洲难民危机爆发，庞大的难民数量早已超出欧洲各个国家的承受能力。NGO作为一支庞大的“第三方”力量，大大节约了政府成本，在这次难民危机治理中发挥了重要的作用，但同时也出现了一些弊端，对欧洲国家甚至是欧盟一体化进程都产生了重大的影响。

一、欧洲NGO发展概况

由于欧洲市场经济发展程度较高，民主化的建构过程没有中断过，公民权利意识较强，因此，非政府组织数量比较多，功能也比较完善。根据2013年中国财政部网站的数据分析，英国现今大概有非政府组织90万家，非政府组织实现年收入总额约1 700亿英镑，资产总额2 280亿英镑，领薪从业人员200万人。法国有各类社团130万家，每年大约新成立6万家，加入各类社团的人口有2 300万，占法国总人口的1/3[1]，以每十万人拥有的非政府组织为标准，法国达到1 000个以上[2]。德国在世界上所有国家中非政府组织数量位居前列，“8 000多万人中有2 500万人从事或参与NGO的活动”[3]，远高于许多其他欧洲国家，此外非政府组织被认为是德国民主制度的重要支柱。相较于西欧，中东欧国家属于转型国家，非政府组织的发展历程比较曲折，各国情况也存在差异，NGO的发展高峰出现的时间亦不同。20世纪90年代以来，欧洲各国在公共服务方面大多逐步与非政府组织形成了授权与合作管理的模式，例如，在社会养老福利方面，法国和德国委托民间非政府组织代行其职能。

总体来说，欧洲国家的非政府组织可以用五花八门来形容，涵盖的领域也已经相当广。在这种框架下，公民的基本社会福利由国家和政府提供，公民其它非必需性的需求，一般由非政府组织提供补充，这也为NGO参与欧洲难民的治理奠定了良好的基础。

二、欧洲难民危机的严重性及其带来的影响

2010年底爆发“阿拉伯之春”事件后，北非、中东地区发生了一系列的动荡，特别是叙利亚战争爆发以来，欧洲迎来了大量的难民致使欧洲社会不堪重负。在这一背景下，难民或偷渡者沉船事件频发，引起了国际社会对欧洲难民危机的极大关注。国际上的新闻媒体对难民事件的报道，自2015年以来也持续升温，种种事件构成了一幅幅令人压抑的画面和催人泪下的景象。据统计，2015年4月海上死亡人数达到高点，超过1 200名难民在通过地中海前往欧洲的途中因沉船死亡，其中，4月19日发生了近年来伤亡最严重的沉船事件，当日一艘载有超过700名偷渡者的船只，在前往意大利的途中翻侧沉没，直接造成数百人罹难[4]。难民危机问题的讨论在世界范围内掀起了高潮。而另一边则是难民对欧洲强力冲击的报道。根据国际移民组织(International Organization for Migration)公布的数据显示，2011年叙利亚战争爆发后，欧盟收到难民首次申请庇护数量突破了30万份。2015年，申请数量突破了120万。2017年前往欧洲的总人数为146 287人，有705 705人首次向欧盟提出难民庇护申请[5]。即使现在有所下降，但是难民数量仍然维持在较高的水平，数百万的难民涌入会引发欧盟国家的社会、文化、治安等各方面的冲突：

1．欧盟本身就面临着严重的财政危机，难民危机会使欧洲各国财政负担加大，进一步阻碍欧洲经济的复苏和增长。

2．拥有与欧洲不同的宗教价值观的难民大量涌入，在未来欧洲社会中必将发生思想冲突，这些宗教信仰不同的难民能否融入新的生活文化圈、是否会给欧洲社会稳定带来威胁，都将是欧洲社会发展的不稳定因素。

3．难民数量的不断增多，容易导致社会安全的隐患增多，之前就曾在德国发生过叙利亚难民砍伤德国市民的新闻，此类暴力事件一直有增无减。

4．难民危机愈演愈烈，极大地助长了欧洲极右翼势力和欧洲民众的反移民思潮。

5．难民危机的应对态度不同会导致欧洲国家之间的矛盾分歧加大，从而考验欧盟核心价值观和政治凝聚力，甚至会危及欧洲一体化进程。

三、NGO参与欧洲难民问题治理的现状及其分析

非政府组织也称非营利组织，其显著特点就是非政府性、非营利性。正是由于这些中立性的特点使得其在欧洲难民危机应对过程中显现出独特的优势。但市场经济需要政府监管，社会领域同样需要政府的指导。NGO参与欧洲难民问题治理中的利弊具体如下：

(一)从有利方面分析

1．NGO作为一支重要的社会经济力量，为社会资源的筹措开辟了多种渠道，减轻了政府的负担和压力。2006年，英国将非政府组织登记门槛提高，并且重新修订了《慈善法案》，间接性地导致慈善组织数量有所减少。但据2014年统计，英国所注册的18．1万家的慈善组织年收入总和为648亿英镑，拥有着90万雇员[6]。而在这次难民危机爆发时，欧债危机并未解除，希腊政府债台高筑、濒临破产，为了应对这次难民危机，希腊激活了欧洲民事保护机制，积极利用其强大的民间救助力量，弥补了官方力量的不足。2016年，希腊华人难民救助志愿者参与了莱斯沃斯岛上的援助活动，而在这之前，这个岛上就有了84支民间组织参与救助[7]，这种民间力量曾经在第二轮救助希腊债务危机方案中贡献了370亿欧元资金。

2．NGO的经济力量和社会号召力使得其在提供公共物品方面具有无可比拟的效率优势，有效地弥补了政府的管理缺陷和真空地带。法国安放了集装箱来代替不稳固的帐篷，但远远不足以应付庞大的难民数量，非政府组织“帮助难民”(Help Refugees)通过网络、公益活动、熟人社交等方式筹集物资、资金、招募志愿者，向“丛林”难民区捐赠了大量的物资。据英国《独立报》报道，仅2016年，非政府组织救援了26%的难民。2015年8月，国际美慈组织(Mercy Corps)与联合国难民事务高级专员办事处、国际救援委员会合作推出了一个网站，这个网站支持英语、希腊语、阿拉伯语等多种语言，以重要公告的方式列出了欧洲各国难民入境的管理要求以及最新动态，并详细列出了16个难民集中地的重要信息，涵盖衣食住行各个方面[8]。

3．NGO的发展弘扬了人道主义救援精神并促进了全球各国人民之间的互助友爱。非政府组织的意义不仅在于其自身的活动，也需要看到其激活和带动了怎样的社会力量参与其中。在这次难民危机中，联合国难民署、红十字国际委员会、“无国界医生”等非政府组织都发挥了重要作用。2015年红十字国际委员会与叙利亚红新月会合作共为830万人提供了食物，为1 600万人提供了清洁的饮用水，为160万人提供了卫生用品以及基本生活用品。

4．NGO的专业服务能力，提高了公共服务的专业水平。NGO人员往往实践工作经验丰富并且有着较强的专业技术知识，有助于满足社会个性化和多样化的发展需求，并且其工作范围处于民间，群众基础较为广泛。一些难民由于在希腊、意大利等国家的生活环境并不理想，还时常遭受到不公正的待遇，这使得医疗救助变得尤为重要。2015年，在希腊无国界医生共为46 300人提供了门诊咨询，向3 400人提供了个人或群体心理健康咨询；在意大利这一数据分别为9 400人和2 200人[9]。

(二)从弊端方面分析

1．叙利亚战争在欧洲造成了一种难民经济产业，许多所谓的非政府组织做起了“蛇头”生意，甚至是因为这些非法难民而“发财”。组织偷渡的蛇头利用非政府组织的救助，把更多的人送到欧洲来，欧洲一些救助难民的非政府组织甚至和“蛇头”也有交易。

2．“阿拉伯之春”事件之后，欧洲地区出现了一个名为“欢迎来欧洲”(W2EU)的非政府组织，它由土耳其和美国情报机构控制，在这次难民潮中为走私人口提供路线地图、旅行指南，以及如何躲过各国边检的小贴士，还有法律援助，想尽一切办法把偷渡者送进欧洲。因此，意大利等国严厉发声，将禁止载有被救偷渡者的非政府组织的船只进入港口。匈牙利通过了一项法案，禁止NGO成员为偷渡者提供非法援助，否则将会被起诉，而屡次违反规定者会被判处最高1年的监禁处罚。

3．事实表明难民大量地涌向德国，并非单纯的自然因素。英国难民政策和法律已经相当成熟，因此在这次欧洲难民的浪潮中，英国能够沉稳应对。德国由于背负着一战、二战的思想包袱，在此次难民浪潮中不得不做出包容、欢迎的姿态，以减少舆论压力。美国正是利用这一点通过非政府组织把更多的移民“推”到德国，造成了德国人口结构发生重大变化从而产生巨大的经济压力，同时导致德国与欧盟其他国家的不和，破坏了欧洲一体化进程。

在此次欧洲难民问题治理过程中，境内外非政府组织的活动有两个值得我们关注的新特点：(1)充分利用新闻媒体来操纵或诱导舆论，指责一些国家的政治行为，以掩盖自己的罪行或达到其他政治目的。(2)一些国家通过援助或支持非政府组织的活动，来达到介入他国内政，操纵和影响他国政局的目的。据调查发现，欧洲很多欢迎难民的非政府组织总指挥、拨款者是美国国际难民办公室(OIM)，领导者是美国国务院副国务卿，并且很多非政府组织都与美国驻各个国家的大使馆有着密切的联系。美国通过破坏欧盟之间的法律和制度来瓦解欧盟一体化进程，其破坏的力量就是难民，破坏的工具就是非政府组织。

四、NGO参与欧洲难民问题治理对我国的启示

(一)对NGO的利用与引进要与本国的国情相适应

各国的政治文化背景、经济发展程度不尽相同，对NGO发展的态度也有所差异，但结合国情是正确利用NGO的前提，反之，只会带来不必要的麻烦和社会管理难题。欧盟国家在这次难民危机中支持和利用境内外非政府组织的确缓解了政府的压力，但其过度宽松的政策也给管理带来了巨大的麻烦。因此，政府必须制定出社会服务需求的调查报告，按照需求来设计NGO的服务项目，实现NGO服务供给与社会需求的有效对接，确保其服务规模与服务半径的合理性。

(二)逐步完善我国NGO社会救助方面的支持体系

首先，思想上要想转变对非政府组织的心态，必须确立相关法律，确定其合法地位。其次，要建设“网络型NGO”，即加强NGO与政府、企业等其他机构的协调，在相互信任、监督的过程中增强其竞争力的同时实现社会资源优化整合。最后，要利用免税登记、财政直接拨款等经济优惠政策或通过权力下放，通过将现有的部分职能转移，真正地为非政府组织发展创造一个广阔的空间。

(三)加强政府对境内外非政府组织的过程监管

包括欧洲国家在内的一些发达国家，一般对NGO的成立采取较为宽松的政策，但对其开展的活动和运行过程的监管比较严格。此次欧洲难民危机中一些境内外非政府组织与“蛇头”相互勾结绝非偶然，因此从实际情况来看，我国可以通过注册登记管理、税务管理、审计监督、司法监督等多个部门合作，形成依法监管境内外非政府组织的社会合力。此外党组织建设也可以成为加强和改善社会组织监管工作的新抓手，在鼓励NGO发展的同时要坚决防止和打击其从事非法活动。

(四)强化对新闻媒体的控制，高效开展舆论攻势

NGO与商业媒体相结合是近几年西方国家通过“非暴力方式”达到意识形态输入、培养亲西方势力等政治目的的关键方式和渠道。虽然非政府组织具有非政府性，但是很多资金是来自政府的，其独立性也受到质疑。利用NGO参与别国内战、混淆是非，然后再通过新闻舆论的宣传来掩盖自己的罪行甚至疯狂攻击他人，这类行为已不是新闻，一些有政治目的的国际非政府组织实际上成为了干涉国家内政的工具。对此中国政府应该对报道失实的媒体予以封闭，同时制定“媒体道德法”，从法律上规范媒体的行为。在国内层面上，应鼓励支持新闻媒体、社会公众对境内外NGO进行监督。在国际层面上，必要时也可“以其人之道还治其人之身”，积极利用媒体揭露一些境外势力利用NGO对中国进行破坏的不法行为，吸引社会舆论关注，使民众对其保持应有的警惕，从而削弱外国非政府组织的渗透和破坏活动。

(五)加强我国非政府组织自身专业能力建设

要以优质服务来畅通其在国际事务上的协调机制，从而更好地“走出去”。以红十字委员会、“无国界医生”等为代表的非政府组织在过去的救助工作中颇有建树，在这次欧洲难民危机中不论是人力还是资金都获得了世界范围内的支持。我们要积极学习这些成功的经验，并努力争取与其合作交流的机会。目前我国的非政府组织无论是数量、规模、能力还是对社会的贡献等都存在明显差距。非政府组织要实现从“有为”到“有位”的突破，就必须从自身建设的角度提升能力、改善形象、扩大贡献。

(六)搭建我国非政府组织国际性交流合作平台

我国非政府组织应该注重与境外非政府组织以及国际非政府组织的交流联系，在思想、技术和组织建设以及资金方面取得战略性的支持。在国际议题上，主动联系联合国关键机构以取得提升自身能力、在国际舞台上表现自己的机会。

总而言之，从实际情况上来看，欧洲难民危机的爆发绝非只是“天灾”，可以说美国要负首要责任。继发动阿富汗与伊拉克战争后，美国又插手叙利亚内战，导致了大量难民流离失所，而欧洲难民问题多来源于此。因此，美国既是这场难民危机的始作俑者又是推动者。在这次难民危机应对过程中，欧洲非政府组织发挥了重要的作用，但同时不得不提防NGO盲目慈善活动所带来的弊端以及美国在这些非政府组织中的阴谋，避免非政府组织既是“人权卫士”又是“人口贩卖组织者”的不良问题。