中国政治改革40年之政治学理论内涵——基于历史及比较的维度

杨光斌

（中国人民大学，北京 100872）

经过40年的发展，中国的改革开放不仅使中国走出了危机，而且取得了举世瞩目的成就。基于历史及比较的维度，把中国的政治改革重大事件置入世界格局之下，对于重新认识中国政治改革，意义尤为重大。

一、 “中国政治改革滞后于经济改革”之说

一谈到中国政治与经济的关系，学界很多人就会不假思索地说，经济改革不错，政治改革滞后。同意这个说法的人特别多，但这个说法是值得商榷的。

（一）危机下的苏联、美国和中国

20世纪60年代中期到70年代，美国、苏联、中国都处在大危机当中。

苏联危机。经过1924年—1974年高速增长50年后，苏联出现了经济危机、社会停滞、政治僵化、领导人接班等一系列问题。

美国危机。20世纪60年代中期，美国有两个运动：一是民权运动。从东到西，从南到北，凡是有人居住的城镇都有黑人暴动。直到70年代中期，黑人问题基本告一段落。与民权运动几乎同时，反越战运动风起云涌。从1965年到70年代中期，华盛顿的一个大广场经常集结几十万人、甚至上百万人。2008年以后人们都在谈论美国危机和西方的危机，其实二战之后西方世界的第一次危机开始于60年代，在1974年第一次石油危机引起的经济通胀中达到高潮。从社会科学看，70年代末、80年代初，西方社会科学充溢着“我们的危机”“我们怎么玩不下去了”之类的声音。比如著名的民主理论家罗伯特•达尔最有名的书《多元主义民主的困境》、亨廷顿等人主编的《民主的危机》等都是这类东西。

中国危机。1966年—1976年，中国处于十年“文革”中，政治、经济、社会发展基本处于停滞状态。

按照西方学者的说法，苏联、中国都是党国体制，党没了国家就没了。1984年戈尔巴乔夫上任以后，苏联改革改不下去了。戈尔巴乔夫在1987年出版《改革与新思维》一书，提出了改革的公开化、透明化、民主化。戈尔巴乔夫认为，苏联改革改不下去，是因为有苏联共产党庞大的利益集团做羁绊，提出必须把利益集团这个根本阻力改掉。戈尔巴乔夫从1987年开始搞政治改革，催生了一个竞争对手叶利钦，两三年就把共产党搞没了。

中国的改革是：党的十一届三中全会从意识形态上、理论上拉开了改革序幕，但是真正的改革是在经济领域里进行的改革， 1978年从农村率先开始家庭联产承包责任制，直至城市企业承包制。

美国危机问题的解决，则是1981年里根总统上台，靠新自由主义进行经济改革，即实行自由化、市场化，这是一场很残酷的改革。在新自由主义改革的时候，美国国内的反抗浪潮特别猛烈，因为二战之后的凯恩斯主义使得经济收入相对平等化，新自由主义的自由化和私有化就是制造不平等。但到1983年以后，里根政府度过社会抗争，美国经济出现好转。

历经危机后三个国家发展的结果是：苏联解体，而中国和美国发展到今天都还不错。源于社会科学研究得出的一个体会是，国家与国家比较不是比谁多好，而是比谁多难，比谁能度过困难（这些难处最后都容易被归为体制问题）。社会科学研究必须是超越性的，超越个体、超越群体。从整体结果来看，之所以说中国和美国都还不错，是因为至少两国还在，而苏联没了；虽然两国都有问题，但没有过不去的困难。

（二）新国家理论之维

可以说，同在危机下的苏联输了，中国和美国赢了。为什么苏联输了，美国、中国赢了？其理论意义是什么？从国家理论的维度即可回答这一问题。

我们说的国家权力通常指政治权力，政治权力代表国家权力。当然国家权力更广泛，它由四个权力构成，包括经济权力、意识形态权力、军事权力、政治权力。政治权力是其他三种权力博弈的结果，并不总是产生其他权力的原因。如1949年新中国成立，中国共产党获得了政治权力；中国共产党从没有政治权力到获得政治权力，当然是军事、经济尤其是意识形态权力互相作用的结果。毛泽东在延安的时候除了打仗之外，就是管意识形态，也就是所谓的枪杆子、笔杆子。作为结果的政治权力在实际政治生活中往往被认为是具体问题的原因，如遇到腐败的时候就认为是体制问题，即政治体制问题。这种流行的看法其实有一个参照系，就是实行自由主义民主的发达国家腐败少，但是它没有认识到，同样是实行自由主义民主的很多发展中国家，比如印度、菲律宾等，其腐败程度比中国更严重。一定要认识到，如果说经济上发展得快一点或者慢一点，比如跟美国打贸易战损失一点等，会影响就业、给企业造成损失，但经济增长是6.5%还是6.7%对一个国家没有根本影响；如果说政治乱了，顷刻之间国家作为人们赖以生存的基本结构就没了。

无论是从中国还是其他国家历史来看，政治权力往往是博弈的结果，而并非总是问题的原因。如果政治权力被当做原因的话，我们的做法完全是不一样的。中国历史上晚清的戊戌变法和苏联改革，都认为所有原因是政治原因，改革从政治体制下手，很快国家被搞掉了，政权被搞掉了。由此看来，“经济改革不错，政治改革滞后”的说法需要重新思考。

2012年 12月，习近平总书记沿着邓小平“南巡讲话”的路线巡视。在广东省委讲话时他指出，不同意“一个领域的改革落后于另一个领域” ——“政治改革滞后于经济改革”的说法。这一说法讲得最多的是经济学家 。习近平总书记“不同意这个说法”的命题正契合了国家理论。

（三）美国宪政体制的启示

自建国到现在两百多年间，美国从农业资本主义（其实就是奴隶制），到后来开始工业革命，再进入工业资本主义，到20世纪以后进入金融资本主义，经济体制发生了革命性变化，但是美国开国之父们所定的宪法一直没变，而且即便想变也变不了，想改革也改不动。如果要改变宪法，就是我们所说的修宪，前提条件是参众两院三分之二、州的三分之二同意。政治利益很难有如此多的公约数来达到70%支持一个政治议题去修宪，这很困难。1787年的美国宪法就是农业资本主义制定的，到现在还在用，说到底就是保护私有财产神圣不可侵犯。可以说，美国经济体制变化那么大，但是政治体制领域的改革没有。

美国大历史告诉我们，政治与经济关系不是我们想的那么简单，这个决定那个，或者那个决定这个。

美国哥伦比亚大学中国问题专家黎安友（Andrew Nathan）在2003年提出，苏联那么大的国家倒了，从1974年第三波民主化以来世界上70多个国家都倒了，而中国也是早晚的事儿。但是从今天看来，中国不但没倒，而且越来越强大，黎安友将之归因于“韧性”威权主义。他把中国的政治体制叫做威权主义，认为这个体制很有弹性，而且弹性空间很大。

二、中国政治改革的路径

比较而言，世界上有很多成功的革命，却很少有成功的改革。从理论上说，革命很容易，因为革命的敌人和目标非常清晰，组织动员反对敌人就可以；但是，改革是动自己的奶酪。戈尔巴乔夫的改革与新思维，首先动自己的盘子，两年之内把共产党搞得稀里哗啦。日本明治维新可以说是成功改革的一个范例，但是最后却走上了邪路，即军国主义。另一个应该是中国的改革开放，成功的原因就是邓小平把握了方向。总结中国政治改革的成功经验，即“坚持方向，固本革新”。

（一）“四项基本原则”坚守党的领导权

在1979年3月召开的一个理论工作务虚会上，邓小平提出了“四项基本原则”，为社会主义改革定下了基调。虽然对于改革具体怎么搞，当时真的不知道，但是在不知道怎么搞的情况下要守住共产党的领导权。这可谓改革的一个非常伟大的起点。没有共产党的领导权，一切就都没了。

反观苏联的改革，则是很多人在动员反对共产党。1987年—1991年，苏联知识分子、工人阶级都风起云涌反对苏联共产党，矿工几十万人动不动罢工。其中，苏联知识分子是改革、反对的急先锋，结果苏共没了。

牢牢把住改革的方向，坚守党的领导权，这正是邓小平的伟大之处，也是他和戈尔巴乔夫高低之分。

（二）中国的“民本秩序”之路

从政治秩序的演化道路来看，中国和很多国家不一样：大多数国家走了“自发秩序”之路，而中国走的是“民本秩序”之路。

所谓“自发秩序”之路，其发展路径是市场经济—社会分化—多党政治—代议制民主—寡头政治。近代以来产生了市场经济，随之而来的是竞争、创新和更多的财富，这是“自发秩序”的第一步。如果一个国家想有财富，没有市场经济是不行的。十一届三中全会召开前夕，邓小平访问新加坡。李光耀跟邓小平说，华人世界最多的地方都富了，只有中国没有发展，其实最应该发展的是中国，因为中国人脉很深，受过教育的人都在大陆，到马来西亚、新加坡的都是渔民，中国大陆怎么没富起来呢？肯定是路子有问题。邓小平沉默不语，一根接一根地抽烟。回国之后他就开始启动改革，搞市场经济。市场经济必然会导致社会分化，这是“自发秩序”的第二步。市场经济是能者的天下，人的能力是不一样的。社会分化必然会产生马云、马化腾这样的人，即“自发秩序”的第三步，有富有穷，穷人是穷人党，富人是富人党，这是不受控制的“自发秩序”。19世纪，欧洲的政党都是阶级政党，是按照富有程度划分政党的。多党政治必然是代议制民主，选出议员和政治家去立法、决策。代议制民主的结果是寡头政治，少数人享有的。

西方学者对自己的自由主义民主体制的反思是深刻的。2014年，普林斯顿大学和西北大学有两个教授做了一个有名的研究——研究1981年至2011年的30年间美国的1779个政策议程，看哪些案子最后成为法律，哪些没有。研究发现，富人集团提出来的诉求基本变成法律、政策，而穷人等弱势群体提出来变成法律的，不及富人的三分之一。最终结论就是，美国不是民主国家，而是寡头国家，充其量是寡头民主。

不同于“自发秩序”之路，所谓“民本秩序”之路，其发展路径是市场经济—社会分化—党的领导—民主集中制—以人民为中心。在坚持政策基本方向后的第一步是市场经济。第二步，40年的市场经济必然会产生社会分化，出现贫富不均、东西部问题、南北问题、城乡问题等。第三步，党的领导。体制就是民主集中制，有民主、有集中。最后一步即结果，以人民为中心的发展。到2020年6000万贫困人口脱贫，对中国人来说，这是很正常的事情，因为中国干的大事太多了；但这不是其他国家可以想象的，6000万人口在欧洲相当于英国总人口，欧洲人口最多的国家如德国也只有8000万人。

从贫困人口脱贫这件事看出，“民本秩序”之路是共产党为人民服务，即民本政权之路。民本思想作为中国政治传统思想基因，一直传承在中国共产党领导的中国政治实践中。

（三）国家治理能力比较

开展比较研究的基本原则是研究对象的可比性。但是通常限于感性，往往容易希望自己的民族、自己的国家是世界上最好的那个；或者基于片面地追求价值判断，而忽略了多种因果链，如世界产业链上分工，哪个国家这方面比较强等。因为历史不一样，国家规模也不一样，有时候是没有可比性的。从理性出发，把中国纳入比较研究，应该是将之与发展中国家进行比较。有两组数据可以说明问题，即1∶150和 1∶9。

150是指二战以后的150个左右新兴国家。此参数来源于联合国成立的时候，其会员国有54个，现在200个左右，新增加150个左右的国家。就国家意义来讲，150个是一个大数据。这个大数据告诉我们，没有一个国家因为实行自由民主，即走美国式道路而走向发达国家的。二战以后走向发达的国家和地区也很少，如中国台湾，韩国、新加坡，大多数在儒家文化圈。联合国、世界银行经常宣讲博茨瓦纳是发展中国家榜样。经查证，博茨瓦纳作为“非洲之星”，是单一民族，有225万人口，人均收入为7600美元左右，但是艾滋病感染率为25%。这就是所谓的“发展之星”，被联合国、世行当做的样板。

1∶9作为1∶150的下位概念，意指中国与其他9个人口过亿的发展中国家：亚洲6个（中国、印度、孟加拉、巴基斯坦、印尼、以及马上过亿的菲律宾），非洲2个（埃塞俄比亚、尼日利亚），南美2个（巴西、墨西哥）。这10个国家中只有中国1个国家实行民主集中制，其他9个都是“自发秩序”即代议制民主。在其他9个国家中，有的资源很好，但在国家治理上很难和中国相提并论。

从现实来看，中国和印度两个国家最具有可比性。因为两国都是人口大国，中国有13亿多人口，印度是12亿多人口；而且有着比较相近的起点，新中国成立于1949年，印度独立于1947年。从当时国力来看，两个国家都很穷，当然印度情况比中国略好一些，中国连续经历了数十年的动荡战乱，印度则相对稳定。然而，就中印的国家治理能力而言，仅反贫困一项就一见高低。按联合国的标准，2015年中国在贫困人口线之下的是11%，而印度则是33%，其4亿以上的人口还生活在贫困线之下。印度孟买、新德里改造贫民窟，因侵犯产权等等一些社会问题，按其现有改造速度计算至少得1500年。莫迪一上任就致力于“干净的印度”，旨在改变随地大小便的现象。来自相当于中国上海的商业城市孟买代表团访问上海时，其代表团团长的惊叹是：“醒醒，这不是纽约，这是上海！”

三、中国政治发展的逻辑

总体而言，40年中国政治的有序发展，遵循了一条基本逻辑，即问题导向、混合至上。

（一）混合至上的理论基础

从世界历史发展来看，过去100年是各种极端化意识形态轮番上演的过程。1900年—1929年，放任自由主义风靡一时；20世纪30年代，凯恩斯主义在西方开始盛行；40年代—70年代，东方则是传统社会主义或者苏联模式斯大林主义；70年代—80年代初西方的里根、撒切尔新自由主义流行，至2008年崩盘。由此可见，再好的意识形态如果极端化，最后都要破产、崩盘。究其原因，就是不符合人的需要。

不同阶层有不同需要。人的需要呈现出利益上的分化，而利益分化是多样的，这是客观存在。任何单一意识形态只能满足一部分人的需求。所以说，一个国家可能有不同的价值观，既要有主流价值观，还要能包容其他。

亚洲民主动态调查认为，中国人的价值需求是以治理为导向的意识形态，如中国老百姓谈民主多是表达民生诉求。这种以治理为导向的意识形态，基本精神是不极端化、单一化，具有包容性。

所以说，汲取百年历史极端化意识形态的教训，基于人的需要客观存在的利益分化与观念的多元化，以及以治理为主要诉求的意识形态，共同构成了混合至上的理论基础。

（二）混合包容的政治制度

改革开放以来，秉持“混合至上”逻辑的中国的政治制度在混合中体现出强大的包容性。总体上，在保持党的领导和民主集中制这个基本结构不变的情况下，朝着分权化、法治化、更多的民主和自由的方向发展。

从最核心的政体来看，宪法规定根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度是民主集中制。民主集中制就是我国的政体，在延安时期就是这样界定的。西方人因为二元对立的思维方式，很难理解民主集中制。中世纪以来西方社会发展的基本线索是：首先是教权与皇权的对立，教权淡化以后，接着是皇权即国家权力和商人、社会权力的对立。西方社会的二元对立式发展，人们形成了二元对立的思维方式，而二元对立中界限分明、不可调和。这正是客观存在决定的社会意识。但是对中国人而言，混合性的制度是一种很自然的存在，先民主后集中，没有好的民主就没有好的集中。

从根本政治制度来看，则体现在以下几个层面：

其一，在中央和地方的关系中有民主、有集中。集中，意味着中央和地方关系是政治单一制，即地方权力由中央授权，地方法律必须跟国家法律相一致。地方权力的四大班子（党委、政府、人大、政协）领导都是由中央组织部直接考察任命。地方权力来源于中央，这是中央集权或者说单一制。40年来，经济上则一直实行经济联邦主义，经济权力是下放的，由中央和地方权力共享，比如税收上有国税、地税，中央和地方共享税。中国财政体制是分税制以后60%的税收先到中央，然后转移支付。

其二，在政治与市场即处理政府与企业关系上，发展型国家的国家导航经济发展模式与利益集团政治并存。比如由国家发改委牵头的政府各主管部门，对推动经济发展起到很大作用。所谓市场派经济学家认为所有产业政策都是失败的，反对政府主导。这类观点既不符合现实，也不符合西方国家历史。西方国家走到今天，很多科技工程都是国家规划、国家主导。当然，让民营企业搞这个东西也有成功的案例。但是西方资本主义搞了几百年，作为后发国家的中国如果没有国家力量去竞争，根本不可能竞争得过它们。然而，政治的本质就是利益分配问题，在改革开放中形成的利益集团政治的力量也不容忽视。企业追求利益，通过组织利益集团影响决策，这是一种民主权利，但与大众的民主权利是什么关系？需要深入研究，弄不好就是一个国家的灾难。

其三，在国家与社会即官民关系上，既有集中也有民主。集中体现为严格规制，对法律类、政治类、民族类、宗教类四类社团实行严格规制，不允许随便成立；民主体现为如经济组织、文化组织这类社会组织实行登记制度。据统计，现在国家民政系统登记的社会组织不下150万家。

（三）以协商共识型民主为特征的政策过程

政策过程以协商共识型民主为主要特征，但政治是分层次的，不能以一个概念来解释所有层次的概念。

立法层面，体现为制度化协商，如《物权法》出台过程中上千万网民参与讨论，这属于制度化协商。

部门决策可称为市场压力型协商。如软件打车，让人们出行便利但也带来了安全问题。它因为冲击既有的利益集团、行业工会，在很多国家不能合法化；而在中国市场化速度很快。经济关系市场化是应有之义，但是社会关系、政治关系市场化则危害很大。社会关系如生老病死等社会性问题都市场化，很多老百姓是承担不起的。政府干预市场经济越少越好，我们接受这个东西；但是把一切都交给市场，这个社会是承受不起的。改革开放的过程是放权，人们呼唤权力的边界；但是现在要问的是“市场的边界在哪里”，这是需要深思的问题。不能把什么问题都放给市场，老百姓受不了。

地方决策则体现为对谈型协商。其意指地方政府的决策一旦侵犯老百姓利益，老百姓就起来抗争，双方靠协商达成一致意见。如深圳南山区政府与老百姓反复协商在高速公路上修建和谐公园则是对谈型协商的代表。

基层治理是民主恳谈，典型案例如温岭民主恳谈会。

社区治理毫无疑问都是民主的，尊重居民民主权利。但一旦真的让居民行使民主权利时，居民因多种因素拒绝行使，这是当前社区治理之难，案例很多。

四、重新认识“政治”

（一）中国政治之“变”与“不变”

政治之“改革”首先就意味着“变”。从40年中国政治发展来看，“变”与“不变”之处都是显而易见的。其中“不变”的是宪法体制，“变”的是各个领域发生的结构性、革命性变化，央地关系、政府与市场、国家与社会关系都发生了结构性革命性变化。这些体现民生、社会关系的变化是非政治领域之变，看起来不是政治的，但正是它们强化了政治性宪法体制，所以，当改革走到今天，结果还不错。这就需要我们重新认识到底什么是“政治”。

（二）形式上的政治与实质上的政治之别

从形式上而言，政治主要体现在党政关系上，中央与地方、政府体制都属于政治的范畴。从实质上而言，政治主要体现为治理能力。亨廷顿1968年出版的《变化社会中的政治秩序》一书，第一句话就是“国家与国家的区别不是政治体制，而是统治程度”。用今天的话说，国家与国家的差别就是政府的治理能力的差异，而不是在形式上。这个治理能力就是改善民生的能力，是最大的政治。

（三）什么是“好政治”？

现代性的一个根本标志是人民主权，谁不承认这个谁就是反动派。但是这个权利是在权威的秩序当中发生的，没有秩序，大众权利最后变成民粹，甚至变成法西斯，历史已经多次重复。民主也可能变成坏东西，正如托克维尔曾说“民主是多数人的暴政”，托克维尔的学生小密尔说“民主会变成阶级立法”。多数阶级为自己立法侵害少数人，民主会变质，权威也会变质，权威会变成独裁，因此需要法治。

无论是民主还是权威，都是用来分配权力的，而法治是用来约束权力的。但是讲法律的时候，典型如美国的法治主义。福山说美国是否决型政体，原因是多党制、利益集团。第三个原因是亨廷顿提出来的“法治主义”。亨廷顿认为，美国是未经革命提前到来的一个现代性社会，其政体是封建制的都铎政体。都铎政体中一个非常重要特征就是法治主义，一切以法律为准绳、为导向，比如中国古代很少有“变法”的，都是“法祖宗之法”。

现代社会政府要推动社会往前走，而法治主义约束政府不能动。因此提倡法治毫无疑问，但是法治到什么程度是需要考量的。今天美国的控枪难题，法国的黄马甲运动，都是封建制遗留的产物；还有很多国家都有民主，但是其社会结构都是封建制。菲律宾、印度、孟加拉、巴基斯坦等发展中国家，封建制的社会结构没改，民主来了，结果发展更难。没有民主，治理再好老百姓不同意；没有法治，民主太多，就会乱；没有权威，也会乱。这些经验都是根据第三次民主化转型总结出来的。如果有了民主、权威、法治的动态平衡，一个社会大概不会差到哪去。所以说，民主、权威、法治能达到动态平衡的政治，将是一种“好政治”。

（本文系根据杨光斌教授在“人大重阳系列讲座——对话人大名教授”之“改革开放40周年”主题演讲整理而成）