“两高”共同发挥监督作用推进维护劳动者合法权益法治进程——评刘自荣工伤认定纠纷抗诉案

张相军 最高人民检察院第七检察厅厅长

今年是我国《行政诉讼法》颁布30周年。30年来，我国行政诉讼制度不断发展完善，为推进全面依法治国进程发挥了重要作用，其中一些典型案例的引领、示范和促进作用也功不可没。刘自荣工伤认定纠纷抗诉案，就是一起在工伤认定方面具有典型意义的行政诉讼案件，是“推动中国法治进程十大行政诉讼典型案例”中唯一一个由检察机关提出抗诉，“两高”共同监督纠错，并确定工伤认定相关界限标准，维护劳动者合法权益的行政诉讼案件。

刘自荣工伤认定纠纷抗诉案，其案情并不复杂。2001年1月，新疆米泉市铁厂沟镇三矿副矿长刘自荣在职工宿舍内，将瞬发电雷管改制成延期电雷管时，雷管爆炸，将其左手拇指、食指、中指炸去，无名指受伤。刘自荣向米泉市劳动局申请工伤认定，该局作出不予认定刘自荣为工伤的决定。该案处理前后长达12年之久，历经申请工伤认定、行政复议、一审、二审、再审，经历了四级法院的审理，最后经最高人民检察院抗诉，最高人民法院提审，采纳检察机关抗诉意见而改判。该案无论是在纠错方式，还是法律适用，乃至政策考量等方面，都在我国行政诉讼制度发展进程和完善劳动者合法权益保护法治进程中留下了深刻的印记。

第一，检察机关依法履行法律监督职能，最高人民检察院依法提出抗诉，对于纠正判决错误发挥了至关重要的监督作用。

我国宪法和人民检察院组织法都规定，人民检察院是国家的法律监督机关。我国行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这是我国社会主义司法制度的鲜明特色，也是我国行政诉讼制度的独特设计。本案是一起由新疆维吾尔自治区人民检察院提请抗诉，最高人民检察院依法提出抗诉，检察机关接力监督启动再审程序的典型案件。

首先，新疆维吾尔自治区人民检察院的提请抗诉为最高人民检察院提出抗诉奠定了基础。根据我国行政诉讼法的规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。也就是说，下级检察院提请抗诉，是上级检察院受理行政申诉案件的来源之一。尽管从严格意义上讲，提请抗诉案件与当事人自行申诉案件对上级检察院没有实质性区别，但司法实践中基于提请抗诉而受理的抗诉案件，因为下级检察院已经对案件进行了全面审查，包括进行了询问当事人、调查核实等审查工作，这对上级检察院来说，可以节省调查时间，把主要工作精力放在争议焦点问题的审查上。本案中，刘自荣不服再审判决，向新疆维吾尔自治区人民检察院提出申诉，该院受理申诉后，在审查期间做了大量工作，经过认真审查后，依法提请最高人民检察院抗诉，为下一步提出抗诉奠定了坚实基础。

其次，最高人民检察院依法提出抗诉，不仅为最高人民法院启动再审提供了重要前提，也为依法改判提供了重要参考。按照我国行政诉讼法的规定，对已经发生法律效力的行政判决、裁定启动再审程序，有当事人申请再审、人民法院依职权再审和依人民检察院监督再审三种方式。抗诉是我国行政诉讼法规定的检察机关对生效行政判决裁定进行监督的方式之一，相对于当事人申请再审来说，抗诉具有当然启动再审程序的刚性约束力。具体来说，就是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现确有错误、符合法定条件的而提出抗诉的，人民法院应当再审。本案中，最高人民检察院在收到新疆维吾尔自治区人民检察院的提请抗诉报告后，进行了全面审查。经审查，于 2011年3月31日以高检行抗（2011）2号行政抗诉书向最高人民法院提出抗诉。

需要指出的是，检察机关的抗诉不仅有监督法院启动再审的程序意义，而且检察机关的抗诉理由也是人民法院作出再审裁判的重要参考。本案中，最高人民检察院在行政抗诉书中，指出和论证了新疆高院再审判决认定刘自荣不属工伤，在认定事实与适用法律方面存在的错误。比如，针对米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤存在事实证据不足的问题，行政抗诉书指出，“煤矿仓顶拉空，对煤矿安全造成隐患，且炮工无法下井工作，对生产造成影响这一事实客观存在”，“终审判决认定刘自荣改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益属认定事实的证据不足”，“本案终审判决已认定刘自荣改造电雷管行为，不属非法制造爆炸物品行为，也就对米泉市劳动局第24号《决定》中不认定刘自荣工伤的一条理由予以了否定，按照法律规定应当判决予以撤销”。这些抗诉理由从认定事实证据到适用法律，从劳动局决定到新疆高院再审裁判，都进行了有力的论证和充分的说理，既指出了劳动局不认定工伤的事实证据不足，又指出了劳动局不认定工伤的决定和新疆高院再审判决适用法律错误。这些都为最高人民法院再审判决所采纳。

第二，最高人民法院充分发挥审判监督作用，依法提审，采纳了最高人民检察院的抗诉意见，最终作出正确判决。

最高人民法院受理抗诉后，裁定提审并依法组成合议庭审理了本案。2013 年 3 月 22 日，最高人民法院判决撤销原再审、二审判决，维持一审撤销被诉行为判决，并责令米泉市劳动局重新作出具体行政行为。据最高人民法院行政审判庭审判员、承办法官李德申讲述，“该案我与蔡小雪审判长、吴景丽助理审判员组成合议庭进行审理。考虑到申诉人身有残疾且路途遥远的不便，合议庭冒着乌鲁木齐第一场雪，赴当地进行了调查和听证，不仅切身感受了伤残职工的疾苦，也掌握了第一手证据材料，为正确审理案件打下了扎实基础”。1《65年，那些被记住的案件》，载《人民法院报》2014年11月24日。

最高人民法院再审判决认为，刘自荣作为副矿长，其基于煤矿正常生产的需要而与其他炮工一起在工人宿舍内将瞬发电雷管改制成延期电雷管，并因雷管爆炸而受伤，尽管其中不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，但该行为显然与本单位工作需要和利益具有直接关系，符合《企业职工工伤保险试行办法》第8条第1项规定的情形。2《企业职工工伤保险试行办法》第8条：“职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤。（一）从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的……”公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》认为，雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。参照上述规定，本案刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，不属于《企业职工工伤保险试行办法》第9条第1项规定的“违法或犯罪”情形。3《企业职工工伤保险试行办法》第9条 ：“职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤：（一）违法或犯罪；（二）自杀或自残；（三）斗殴；（四）酗酒；（五）蓄意违章；（六）法律、法规规定的其他情形。”原米泉市劳动局作出第24号《决定》的理由和依据，与本案事实和有关规定不符，不予支持。新疆维吾尔自治区高级人民法院（2006）新行再字第2号行政判决认定刘自荣改制雷管行为是为了避免因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益，并据此判决维持昌吉回族自治州中级人民法院（2002）昌中行终字第32号行政判决，属于认定事实证据不足，适用法律不当，应予纠正。最高人民检察院抗诉理由成立，予以采纳。

第三，该案坚持法律评价和政策考量相结合，确立了在工伤保险法律规范中“应当认定工伤”规定不明确时应从宽适用，以及工伤认定行政案件中有关“本单位利益”界定标准两项规则，充分体现了对劳动者合法权益的保护。

工伤保险是指依法为在生产、工作中遭受事故伤害或者患职业性疾病的劳动者及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度，直接涉及劳动者合法权益的保护。本案争议系起因于工伤保险认定。对于本案的基本事实和证据，法院与行政机关之间、上下级法院之间、法院与检察院之间均无异议。本案的争议焦点是如何定性刘自荣擅自改制雷管致伤的行为，这就必然涉及法律适用问题。该案历经 12 年之久，但在最高法院审理前，只有一审法院作出了确认工伤的判决，劳动局和二审、再审法院均认为刘自荣擅自改制雷管致伤不属于工伤，主要原因就在于对法律规范中具体条款的适用存在事实认识和法律理解不同。

本案当事人刘自荣的工伤事故发生于 2001年，当时《工伤保险条例》尚未出台，应适用1996年劳动部制定的《企业职工工伤保险试行办法》进行工伤确认。4《企业职工工伤保险试行办法》已经被2003年国务院颁布的《工伤保险条例》替代（2004年1月1日起施行；2010年修正，2011年1月1日起施行）。《企业职工工伤保险试行办法》第8条规定了应当认定工伤的具体情形；第9条规定了不应认定为工伤的具体情形。米泉市劳动局依据《企业职工工伤保险试行办法》第8条第4项和第9条第1项的规定，认为刘自荣的伤害不是发生在工作时间和工作区域，且其行为属违法行为，因此作出不予认定工伤的决定。5《企业职工工伤保险试行办法》第8条：“职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤……（四）在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的……”认定刘自荣行为违法的依据主要是《民用爆炸物品管理条例》和公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》。

本案中，作为最高检察机关和最高审判机关，“两高”在法律适用方面准确理解法律规范精神，着眼于维护职工切身利益，坚持法律评价和政策考量相结合，确定了两项规则：一是确立了在有关工伤保险法律规范中，对“应当认定工伤”规定不明确的，应从宽适用的原则；二是确立了工伤认定行政案件中有关“本单位利益”的界定标准。这两项规则对于工伤认定行政案件尺度的把握和统一具有重要的示范意义。值得肯定的是，在当时我国立法技术相对粗疏的情况下，最高人民检察院提出抗诉和最高人民法院再审判决都没有拘泥于机械的文义解释，仅从法律条文的字面意义来说明法律规定的含义，而是坚持法律评价和政策思维相结合，从维护职工切身利益的宗旨出发，对于有关工伤保险法律规范中“应当认定工伤”规定不明确的采取了从宽适用的原则，而对“不应认定为工伤”的情形则采取了从严掌握的原则；同时，对职工因单位工作需要，在非工作场所从事危险工作而受伤的，即使存在一定违规情形的，也认定为“该工作与本单位重大利益具有直接关系，从而认定为工伤”。

比如，最高人民检察院抗诉认为：“虽然刘自荣改制慢发雷管有避免工人因工作失误受到处罚的因素，但从根本上说是其身为副矿长为保证生产正常进行，为了避免煤矿生产安全上存在隐患，与其工作相关联，是从事于企业有利的行为。即使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇。”最高人民法院再审审理认为，“刘自荣作为副矿长，其基于煤矿正常生产的需要将瞬发电雷管改制成延期电雷管，并因雷管爆炸而受伤，尽管其中不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，但该行为显然与本单位工作需要和利益具有直接关系，符合《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（一）项规定的情形，应当认定为工伤”。再如，最高人民检察院抗诉认为，“公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》规定将火雷管改为电发雷管属非法制造爆炸物行为，而刘自荣与余远贵等人是将瞬发电雷管改制为延期电雷管，不符合该批复规定情形。公安部公治办〔2002〕867号《关于将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。终审判决对刘自荣将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品进行了确认，既然刘自荣的行为不应定性为非法制造爆炸物品，其行为就不构成违法或犯罪”。米泉市劳动局第24号《决定》适用公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》和《企业职工工伤保险试行办法》第9条第1项的规定认定刘自荣不属工伤，适用法律错误；终审判决先认定“改制雷管的行为属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性”，从而认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确”，是错误的。最高人民法院再审判决认为，公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中指出，雷管中含有多种爆炸物质，在没有任何防护的条件下擅自改制雷管，虽严重违反国家有关安全规定，但不能定性为非法制造爆炸物品行为。故刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，不属于“犯罪或违法”情形，应当认定为工伤。

应当说，“两高”的认定，向有利于保护劳动者权益的方面进行解释，完全契合《企业职工工伤保险试行办法 》第1条的立法目的，即“为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防”；同时，也符合《劳动法》对劳动者权利保护的立法精神。从解释的思路看，“两高”对刘自荣改制雷管行为的动机和目的，没有简单地认为是“避免工人因工作失误遭受处罚”，而是既结合了刘自荣副矿长的岗位职责；又结合了事发时的客观现实，即一方面确实存在安全隐患，另一方面因炮工无法下井从而影响煤矿生产，从而认定其行为“与本单位工作需要和利益具有直接关系”；对刘自荣在工人宿舍改制雷管的行为，没有简单地认定为“未经领导指派，属个人私自制造行为”，而是综合刘自荣的职责、改制雷管的目的、改制行为的背景等因素分析判断其行为的性质不属于违法犯罪，从而得出应当认定为工伤的结论。