中国政治话语下的治理逻辑：基于文本分析的阐释

王 钰 鹏

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、纲领话语指导下的中国政治实践

亚里士多德曾断言“人类自然是趋向于城邦生活的动物(人类在本性上，也正是一个政治动物)”[1]。这一观点时至今日仍被学界所推崇，溯本清源，在亚里士多德的语境下人类的价值唯有在城邦之中通过参与政治才能得到体现，政治的动物便是由此得来。马克思提出过“人们的政治关系同人们在其中相处的一切关系一样自然也是社会的、公共的关系”[2]。诚然，政治与人类社会生活息息相关，可以说人类社会关系的总和就是政治。在社会生活之中，人类通过话语进行信息的沟通与互换，正是通过话语的传递和交流社会生活才得以正常的运转，而“话语的生产过程既是解读生活的过程，也是建构生活的过程。正是在这样的过程中，或者说必须经历这样的过程，日常生活才具有了更广泛的社会意义，而其中的事件也就具有了实践性、历史性和知识性”[3]。据此可知，政治话语成为政治生活的一部分，政治话语的生产为政治生活提供了丰富的素材和标杆，从而为政治生活注入了活力、赋予了意涵。

中国作为当今世界最大的社会主义国家和世界第二大经济体，足以证明了政治制度的先进性及方向的正确性，但在意识形态领域和道路自信方面却形成了与国家综合国力相悖的局面。由于长久以来政治话语权牢牢掌握在西方资本主义国家的手中，西方国家对于中国崛起一直戴着“有色眼镜”，很难客观地审视和评价中国政治生活和事件。再加上中国政治学领域内的基本框架与理论工具很大程度上来自于西方学说，导致中国学者常倾向于或乐于使用西方的理论来套用中国的政治现实，并以此来对中国政治生活进行评判。理论学说的产生都是源于一定的社会生活和环境之中，虽然不同的理论之中存在着某种普世的价值准则，但若是将价值观念具体化、刻板化，则无异于刻舟求剑。

对中国政治生活的研究必须回归到中国政治话语中去，用中国的话语来讲中国的故事，而这就必然要追溯到中国政治发展的基本逻辑上来。有学者提出全国人民代表大会制的政体和根本政治制度，决定了民主集中制成为贯穿中国一切政治制度规范的总原则，“民主集中制表现在政府的组织和活动方式上，成为‘议行合一’体制，这是当代中国宪政体制规范的核心”[4]26。民主与集中这一看似矛盾的对立体通过中国政治的实践获得了完美的融合，早在《论联合政府》中毛泽东就提出“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说在民主基础上集中，在集中指导下民主”[5]。可以说基于民主集中制的逻辑所产生的中国政治实践随处可寻，作为中国最高权力机关的全国人民代表大会不但是所有国家权力的最终来源，还承担着制定国家大政方针及领导人的任免等职责，但同时全国人民代表大会的代表又是经过人民代表制度选举出来的，这既保证了国家权力的集中，又达到了程序形式上的民主。

中国政府与中国共产党作为国家实现现代化过程中最大的助力器，在其对国家政治生活进行塑造和引领的实践过程中，也都产生出了具有中国特色的政治话语。回顾中国共产党的发展历程就能够发现，长久以来党都是通过文件的形式来组织动员全体党员朝向同一目标奋进的，从伴随着党一起诞生的《中国共产党第一个纲领》，到影响中国政治进程的中共七大纲领，再到新中国成立后历次党的全国代表大会的报告文本，可以说这些纲领性的文件在不同时期都承担着指引党和国家发展方向的重任，为中国政治的发展做出了重要贡献。这种以革命和国家建设为基础的历史经验，逐渐形成了“纲领政治”这一中国特色政治话语，“把实践作为历史来认识和把握，找出过去、现在与未来之间的实践关系，构建共产党人共同信仰的实践逻辑，这是中国共产党人纲领政治的要义之一”[6]。考虑到中国共产党不但是中国的执政党，而且“共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，它既包括党的中央机构对下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导”[4]38，更是将这种政治生活中的特殊现象带到了中国政府的治国理政之中，从而勾勒出了一条具有中国特色的政治生活和实践的发展脉络。

二、政党纲领对社会力量的组织动员

厚重的历史传统带来的并不都是民族的荣耀，往往还伴随着沉重的负担。道格拉斯·诺斯的路径依赖理论或许可以从侧面去解释，为什么一个强盛的中华帝国会在近代被西方列强轮番凌辱百余年。在世界各国争相迈向现代化时，旧有的政治经济体制已不能满足现代化进程的要求，“中国的政治和经济传统中的另一个因素，是缺乏有力的政府领导来利用各种社会资源”[7]。为了实现资源的整合和对全社会的动员，政党理论被引入到中国政治生活之中，开始对中国社会进行新一轮的整合。

在古代中国“朋党”是一个贬义词，所谓君子矜而不争、群而不党，但几乎整个20世纪中国政治的发展历程却一直与党派紧密相连。先是在晚清改革过程中开放党禁，之后又在民国初年出现了政党丛生的乱象，再到后来国共两党为中国未来发展方向之争，直至新中国成立后确立了中国共产党领导的多党合作制度为中国的根本政治制度，中国才真正有了一个稳定且现代化的政党制度。作为一个出身于工人和农民阶级的政党，通过严密的政党组织结构和高度统一的意识形态，中国共产党的组织动员能力是无比惊人的，正如有学者所说“当每一个村庄、每一条街道，甚至每一个人都在无所不包的官僚组织控制下时，就意味着国家掌握了空前未有的动员与控制力量”[8]，中国共产党对国家的组织动员能力可以说超出了中国历史上的任何政治组织。

如前所述，中国政治生活中一直有通过纲领性文件来保证党和国家最高意志得以贯彻的传统，基于这种政治现象有学者提出了所谓“文件政治”的概念，认为“它作为一个强有力的系统能够把所有政治团体和个人联系起来，具有把抽象的意识形态与日常的政治行为联系起来的功能”[9]。这类观点无疑捕捉到了中国政治生活的特殊现象，但并未能将其系统性地展开；只是发现了文件作为联系中国政治生活的一个纽带的作用，却并未发现文件同时拥有着提纲挈领的作用；笼统地将党和国家发布的政治文件都视为研究对象，没有能够认识到政治文件之中也有主次关系、轻重之分。应当认识到的是，党和国家所发布的重要纲领性文件是中国政治生活的一大重要组成部分，纲领性文件中蕴含着对国家大政方针的深度思考和部署，是治国理政过程中的重要手段。

事实上纲领性文件本身只是普通的文件，并未能直接起到组织动员的作用，而依托在纲领性文件背后的政治权威和纲领性文件得以层层传递的组织架构，才是构成纲领性文件巨大动员能力的根本要素。有学者就提出“就沟通过程而言，政治文件所传递的政治信息是绝对的、刚性的，不允许任何个人和团体进行质疑和挑战，即使是不当的信息也是如此，这就是说政治信息的沟通是单向的……”[10]这种自上而下的政治沟通方式应当正视而不该回避，即使是纲领性文件也是属于党和国家自上而下的指令性命令，但这种中国政治生活的特殊现象是从政治实践过程中的实际需要所产生的。就中国的现代化过程和国情而言需要一个强有力的组织来完成对资源的聚集和分配，正如亨廷顿所说“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[11]。以纲领性文件来完成组织动员，是立足于中国政治生活的发展规律和具体国情的。

新中国成立后，中国政治生活的纲领性文件一般直接来自两种途径，一是党的全国代表大会文本，由于党的全国代表大会每五年召开一次，因此报告文本的产生也具有一定的周期性特点；而另一途径则来自由国务院政策研究室为班底、征集专家学者的意见、遵循党中央的指示精神和总理的要求制定出来的政府工作报告，报告内容涵盖上一年政府工作情况和当年政府工作任务等重要内容，每一年度都会由国务院总理在两会期间向全国人大代表进行报告，由于内容多涉及政府工作情况和自身建设等，因此也被称为每年政府的“期末作业”。可以说，每年政府工作报告的文本也是分析当年度政府工作重心及未来发展方向的风向标，因此党的全国代表大会文本和历年政府工作报告文本就成了政治话语和实践研究的重要文献资料。

通过关键词的搜索来探寻政治发展过程中的逻辑规律早已有之，在观念史研究中就已有学者提出“研究者可以通过建立包括过去所有文献的专业数据库，采用数据挖掘(data mining)方法，把表达某一观念所用过的一切关键词找出来，再通过核心关键词意义统计分析来揭示观念的起源和演变”[12]。与上文中“文件政治”所不同之处在于，首先，这种分析方式的具体研究对象是在政治发展过程中的纲领性文件，研究对象本身就具备一定的特殊性，并非滥竽充数的文献；其次，在分析过程中强调对研究对象的动态变化过程中的连续性予以充分认识，应当充分认识到这些纲领性文件之间存在着紧密的联系，而不能将其割裂来看；最后，这种分析的最终目标仍是对政治话语和实践脉络的描述和解构，并非观念史的研究。

三、纲领文本勾勒治理意蕴变迁

治理从某种程度上而言是一个舶来品，“1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用‘治理危机’(crisis in governance)一词，此后‘治理’便广泛地被用于政治发展研究过程中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况”[13]。在西方学界中治理作为一种新型模式，被用来解决政府能力范围之外或处理成本较高的公共事务，它排斥非传统政府管理模式的大包大揽，而强调通过充分调动社会组织、治理主体多元化等方式，来应对全球化以来越发复杂多变的各类问题。虽然我国与西方国家在社会发展阶段和具体国情方面有着一定的差异，但这种转变理念和思维方式的新路径也给我国政府的施政带来一定程度的启示。

在中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，频繁地提到和使用了“治理”这个概念，在如此一个重要的会议中多次使用一个新的词汇，足以见得党中央对于治理概念的重视，体现了党和国家试图对深化改革和治国理政过程中的思维方式进行一定程度的转变，也从侧面证明了党和国家对于推进全面深化改革所下的巨大决心。习总书记就曾指出，“一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措”[14]87。可见转变执政思路，勇于改革创新已然迫在眉睫。

根据党中央正式发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件精神，来对其后颁布的纲领性文本中治理话语所涉及的层面和领域进行划分和统计，大致有如下两种分法，一种是根据治理的层级和范围进行划分，一种则是依据治理概念所涉及的具体问题来分组。根据治理的层级进行分类，可以将纲领性文本中的治理划归为国家治理、社会治理和全球治理三类。按照纲领文件中的治理概念的含义，国家治理应当理解为以政府的主要行政系统为核心、涵盖党政军三个领域而开展的对于国家大政方针政策的部署和安排；而社会治理则泛指对于社会领域内各种涉及公共服务、公共安全、基层社区建设等一系列社会基本问题的处理和解决；全球治理则主要涉及国际经贸关系领域，主要指我国主持或参与建设的国际性组织和团体的发展建设。遵照上述的划分标准，将治理概念提出后的政府工作报告文本和党的全国代表大会报告文本进行关键词检索，得出表1。

表1 政府工作报告文本和党的全国代表大会报告文本的关键词检索

通过表1我们可以发现治理话语更多地出现在社会治理领域内， 并在报告文本中常与有关民

生建设和资源利用问题同时出现，这主要与政府的工作报告更加关注具体的社会问题有关。众所周知，在国家发展和建设的过程中社会问题往往是最为烦琐和复杂的，高速的经济增长背后隐藏的往往是各类社会基础设施和公共服务不到位；而过去长时期对资源的过度消耗和有害气体的排放，也使得环境污染问题日益严重；同时现代化进程中过去政府大包大揽的老路已行不通，社会问题的日趋复杂性、多样性，都急需有新的理念和对策来补充。国家治理涉及国家根本政策的制定，因此在历年的政府报告文本中出现频率较低，但在五年一次的中国共产党全国代表大会文本上则频繁出现，这既反映了我国政府根本政策方针的相对稳定性，也体现出党对国家发展方向的密切关注。而世界治理作为一个新的概念，虽然直至2016年的政府工作报告文本才首次提及，但这并不意味着世界治理的概念不重要，世界治理作为中国特色大国外交和新型大国关系的一个重要组成部分，承担着为中国在世界领域内推行自身价值观和意识形态的职责，同时也为中国在海外的政治、经济利益的保护发挥着重要的作用。

根据治理所牵涉具体问题的领域，又可以将治理划分为政治领域、经济领域、社会领域、文化领域和生态领域这五个方面。此处的政治领域专指与国家行政机关部门相关的部分；经济领域则是指涉及各类公司、企业等营利性质的部分；社会领域包括公共服务、社会治安、社区管理等问题；文化领域指国民意识形态和信息传播相关的方面；生态领域主要包括大气污染、污水排放、土地荒漠化等自然资源的合理使用和保护问题。依照此标准，最终形成表2。

表2 具体治理领域的关键词检索

通过表2更为细致的数据排列我们不难看出，政治领域中治理话语出现的频次不升反降，则进一步印证了之前关于我国大政方针基本稳定的判断；在经济领域内治理依旧占比较低，出现的情境大多与经济全球化和国内公司内部管理结构相关，表明了国家对于经济领域的开放态度，体现出国家对于市场在资源分配中的决定性地位有了进一步的认识；社会领域中治理出现频率较高，一方面是因为国家对于民生建设等问题的重视，另一方面也是出于政府职能和治国理政理念的转变；文化领域中几乎没有涉及治理话语，但值得一提的是，在党的十九大报告文本中提出建立网络综合治理体系，这一想法的提出应该与党和国家对于网络安全和意识形态的把握有关，伴随着社交媒介的飞速发展，如何在思想观念飞速转变的当下牢牢掌握住意识形态领域的主导权、占领网络舆论的制高点，成为党和国家在新时期文化领域的一大课题；生态领域则是国家在治理话语中最为关注的领域，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”[14]208。如何处理好经济发展与环境保护问题需要有新的理念和智慧，而治理话语恰好为这一问题的解决提供了一种新的思路，因此得到党和国家的重点关注。

四、文本视角中的中国治理逻辑

透过上述文本视角的检索和分析能够清晰地发现，中国语境下的治理是党和国家在面对新局面、新挑战下对自身执政理念和施政方式的一种自我革新和深度变革。中国政治话语下的治理概念被重视，象征着党和国家领导人深刻地意识到改革进程已经到了瓶颈期，现有的理念和方式如果不加以革新，改革必然不能继续下去。综上可以得出中国政治话语下治理逻辑的三大特征。

(一) 治理主体多元化

同过去政府作为社会管理的绝对中心不同，纲领文本中提倡和号召地方政府、社区、第三方组织等都加入到社会问题的解决和处理中来。面对错综复杂的社会问题，仅仅依靠政府体系来应对，只会增加当前已然繁重和冗杂的行政事务，造成民众对于政府不作为及懒政的不良印象。治理主体的多元化能够通过多方社会组织和团体的加入(相比于政府系统，在处理社会问题过程中，社会组织和团体相对更贴近问题实际情况)，能够弥补政府在信息采集上的缺失，从而更加迅速和快捷地处理问题，达到信息共享、社会资源优化配置的功效。并且在处理社会问题时政府能够从琐碎的事务中得以抽身，扮演引导者和裁判员的角色，鼓励和引领众多社会组织和团体妥善地解决问题，进而提高群众参与公共事务的热情，增加决策和施政的透明度，既预防了贪污腐败和暗箱操作，也能够使民众更加了解政府、支持政府、相信政府。

(二) 治理方式多样化

治理方式的多样化是相对于施政理念上的革新，相较于谈及管理便是出台政策、法律法规等行政命令而言，治理概念既带有动词意义上的处理和解决的含义，也具有名词意义上善治的意蕴。作为动词意义上的治理代表着在处理社会问题时，不但可以通过法律、法规等传统路径直接进行干预，还可以借助“场域”的概念，给利益相关方提供一个平台，通过综合性的讨论和协调，共同制定出一个共时性的解决方案。相较于动词含义上治理的目的导向，名词意义上的治理则是一种价值导向，强调通过营造良好的社会秩序和氛围，从而实现一种社会良好状态的终极追求。这种价值追求所带来的理念更新，提供了一个新的目标和方向，使已有的方式也能重新获得改变，这正是治理方式多样化的原因所在。

(三) 治理范围扩大化

传统的政府管理受理念和意识的限制，常常头疼医头、脚疼医脚，没能彻底地解决问题，治标不治本。治理概念的引入意味着治国理政视域在横向和纵向两个维度得到扩展，在横向维度中强调处理社会问题时不再只局限于传统政治、经济、社会领域，同时开始将文化、生态等多领域的因素都纳入到治理范围中，使得治理领域得到进一步的扩展，以应对现代化和国家发展过程中不断出现的复杂问题；纵向维度上体现在对社会问题的发生、缘起、经过等予以更充分的调查和研究，必须从更为长远的角度来审视政策制定及执行所带来的影响和后果，保证政策的延续性同时也时刻关注其后续发展演变，保证其能够最大限度地发挥功效。以环境问题为例，不但要积极治理土地荒漠化，还要在源头上禁止滥砍滥伐，用科学的政策标本兼治，系统性地处理问题。

对同一问题通过不同的理论工具以及视角来研究，往往会得出不同的结论。本文通过以政治话语为工具来对政治生活的发展轨迹进行勾勒，采用关键词搜索的方法对治理在纲领性文本中的逻辑特征进行了一种阐释和描述，是植根于中国政治生活的一次尝试，“一如其他那些已经成为中国政治文件中常用词的名词那样，根源于中国政治历史的传统、对接中国现实政治的经验、响应现代政治趋势，是政治文件采用新的关键术语并提升为重要概念的三大基础条件”[15]。中国政治发展的复杂性自然不是仅有某种理论或某种视角便能解释得清楚的，但只有基于自身国情与发展脉络，同时借助科学的研究方法才能为之做出应有的阐释。