大数据时代公务员考核技术创新的思考*

□丰俊功

公务员考核具有“指挥棒”和“风向标”的作用，是评价公务员能力和实绩的重要方式，是提升公务员能力和素质的重要依据，也是推动政府机关效能建设和提高政府治理能力的重要机制。虽然我国的公务员考核经历了一个从定性转为定量、从单一考核转为综合考核、从注重年度考核转为注重平时考核、从整齐划一考核转为分类分等考核的过程，但是公务员考核改革的任务仍然任重而道远。随着大数据、人工智能、移动互联网、云计算等技术的发展，运用大数据提升国家治理现代化水平的趋势逐渐明晰，也为改进公务员考核的实践应用提供了契机。大数据对公务员考核具有革命性提升作用，为改革和创新公务员考核提供了一种新思路和新方法。

一、当前公务员考核的发展现状分析

公务员考核的有效性至关重要。在公务员考核的考核框架中，考核指标体系的设计、考核形式和权重、考核内容以及考核结果的运用是最重要的框架要素。公务员考核着眼于政府机构绩效水平的提高，考核方法是构建基于能力素质的模型和考核指标体系。在公务员考核的过程中，指标体系细化的能力素质模型使考核更加具有针对性，通过确立合理的指标和标准，建立一套基于过程控制和结果管理导向的考核体系。

第一，考核指标体系的构建与设计融合创新理念。随着公务员考核的分类分等理念不断深化，各层级政府部门在某种程度上都采用了指标体系的量化形式，从维度设计到具体的指标，具有很大的相似性和借鉴性。考核的指标设计，包括指标设计的价值理念、指标的内容、结构、功能和区分度等内容，正在逐步走向精细化、科学化、规范化和法制化。首先，指标设计价值理念注重针对性和实用性。针对性主要体现在分类、分等、分岗理念方面，即根据公务员的不同类别、不同层级和不同岗位的要求分别制定考核的指标。实用性则主要体现在指标设计注重胜任力、能力建设和执行力方面，即考核指标设计的目的是量度公务员个体的能力与岗位的匹配程度，从而找出公务员的能力与岗位要求之间的差距，以便为公务员培训提供依据，为提升公务员的能力指明方向。其次，指标的内容设计注重可量度性。指标的内容重点围绕部门的愿景、公务员的思想素质、工作状态和工作能力进行设计，通过量化的权重和评分将主观性的内容转化为可量度且可检验的具体指标，从而使考核指标成为具有可对比性的具体衡量分值，便于直观地测度公务员个体的能力和状态。最后，指标结构的设计注重统一性和特色性。指标结构大多数采用的是指标维度和具体细化指标并用的方式。维度主要是通用的公务员考核标准框架，具体细化的指标则在通用维度框架基础上结合不同的工作性质和岗位分类进行设置，既保证了权重和分值计算的一致性和公平性，也保证了同一部门内考核的可比性和同一性[1]。

第二，考核的量化与权重比例优化分配。在考核量化方面，主要表现为以分值定级，通过赋予每个指标一定的正分或负分，最后计算综合得分。量化的可比性和可操作性优势成为当前各级政府部门采用这种形式的主要原因。在分值比例方面，主要是平时考核和年度考核所占的分值比例以及考核指标维度之间的比例。平时考核与年度考核所占比例根据岗位、行业、地区的不同而进行权变性设计，并不是一成不变或固定的模式。平时考核往往是累积性多次考核，而年度考核往往是综合性考核，二者的关系也是不固定的。在有些部门，最后总分是平时考核与年度考核的比例加总，而在另一些部门，平时考核是年度考核的一部分。在考核指标的维度方面，为了保证指标的科学性和结果的公平性，所占权重比例的分配往往建立在对本部门的调查研究基础之上，根据调查所得截面数据进行计量分析，确定考察维度和考核指标，进而确定各个指标所占分值比例权重。

第三，基于态度、行为和可见性结果的量度重视具体内容和规范导向。一方面，公务员考核维度设计往往是针对能力素质的考察，而品德、能力和素质仍是一种抽象化标准，无法作为具体的量化标准使用，但是考核仍需运用具体的量度载体进行测定，而人的态度、行为表现和可见性结果提供了可观察和可量度的载体。考核具体方法的设计最终要落脚于人的态度、行为表现和可见性结果，而维度则可以根据社会形势或需要进行设计，比如平衡记分卡法、360反馈法和目标责任制等方法，采用的维度尽管有所差异，但量度的依然是人的态度、行为和可见性结果。另一方面，量度的内容具有规范性质和激励导向性质。考核的量化分级标准是明确公务员提升的标准，使其在具体的行政和服务过程中秉持自身行为，并引导其积极表现出政府或公众所期望的态度和行为，但每个人的品性存在差距，且品性具有不可复制性，因而量化分级标准成为激励导向的一种选择形式。

第四，公务员考核内容和结果的运用注重制度联结性。公务员各个制度之间的关联性主要表现为结果共用和内容指导，公务员考核的内容和结果可以强化公务员考试录用制度的内容测查要素和标准，可以确定公务员培训制度中的个人绩效培训需求，可以调整公务员激励制度中的激励内容和导向，可以关联公务员薪酬、奖励和福利制度，还可以直接运用在公务员的选拔任用制度中，因此公务员考核结果不仅是评定公务员优秀和不合格的依据，也是公务员其他制度有效改进的重要参照和依据。公务员考核的结果通常是等级制，考核分值或等次往往是其最终结果，而制度联结性的改善有利于考核结果的进一步优化利用。

二、公务员考核在实践中面临的问题

公务员考核是政府考核系统的重要组成部分，其完善程度和有效程度决定着政府考核系统作用发挥的成败。公务员考核重点关注公务员个体的能力素质和工作绩效，其目的是提高为公众提供服务的能力和责任感，通过公务员自身的参与、政府机构的参与以及公众的参与，对公众的需求及时回应，并提高服务的效率，增强公务员服务的回应性。虽然我国公务员考核制度建设在不断发展，但是公务员考核的实践却一直面临着各种瓶颈和困境，尤其是在公务员考核的应用方面仍然存在一些问题，对公务员考核的实用性、有效性、权威性、针对性和科学性乃至公务员队伍的管理都形成了挑战。公务员考核面临的问题主要集中于平时考核和年度考核两个层面。

（一）公务员平时考核面临的问题

第一，公务员平时考核工作涉及事项多且任务重。公务员平时考核注重公务员日常履职行为和工作任务完成情况。平时考核一般要求被考核人按照平时考核指标在一定期限内填写工作纪实和定期总结，比如需要真实记录公务员个人岗位的履职情况、完成工作任务的数量、质量及进展情况，并定期进行总结和情况汇总。对于被考核对象而言，反复的记录加大了日常工作量，甚至可能为了突出工作实绩而夸大自身的工作重要性，或者工作记录敷衍填写，使平时考核的记录失真。对于考核者而言，每周或每月审核每个人的工作表现并进行评鉴、写评语以及提出考核建议也形成了一定的工作压力。

第二，平时考核指标内容涉及的信息量大且信息类型多样。为了实现平时考核的标准量化，各部门都制定了包含个性指标和共性指标的平时考核指标体系。这些考核指标涉及的各种信息不仅数量巨大而且类型呈现多样化，比如包含公务员个人信息和工作岗位信息的基础信息；包含每天、每周和每月的工作计划、工作内容和工作绩效所涵盖的流程信息；包含平时考核得分、排名、评语等评价信息。这些信息的记录、整理、汇总和评价耗费了大量的人力，而且还会因为自我记录的内容不准确而出现信息失真，影响了平时考核的质量。

第三，平时考核的评价具有很大的主观性。平时考核的考核者大多是根据被考核人自我记录的平时考核档案、考核手册对被考核对象进行评价和评分，但是被考核对象在填写考核档案和手册时会基于考核的角度去填写，或者被考核对象的记录风格不同，造成了一定的信息失真和信息片面，这使平时考核失去了其考核的实用性，而成为工作任务和工作实绩的流水账或夸大的记录。在这种情况下，考核者只能对被考核者进行“印象考核”和“无犯错考核”，使平时考核的监督激励作用大打折扣，甚至会使平时考核的过程流于形式或受人情因素的影响。

第四，公务员平时考核指标的标准和权重差异性大。由于平时考核注重对工作实绩和工作任务完成情况的考察，因此岗位性质和工作特点不同使平时考核的可比性较差。比如综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员的岗位性质和工作方式完全不同，有的注重过程性、有的注重服务性、有的注重专业性，平时考核的个性指标具有很大的差异性，并且工作任务数量、质量和效率及工作实绩的评价也不同，造成平时考核指标标准和权重的差异化，使平时考核的公平性较差。

（二）公务员年度考核面临的问题

第一，年度考核过程流于形式。年度考核通常是通过数据化的表单填写和汇总后由负责部门进行统一结果评定，年度考核的目标在很大程度上是为遴选出年度优秀人员，导致改进提升公务员素质和能力的目标弱化，而负责考核的部门往往会赋予二级部门很大的自主权，由二级部门推荐优秀名额，或者由各部门领导组成的考核委员会根据考核材料进行统一审查推荐，这种方式会出现考核者不熟悉被考核对象的情况，或者是彼此过度熟悉而使被考核者的评价出现偏差，甚至有的部门在年度考核时不参照考核程序而直接确定优秀或不合格名额，而只将考核环节作为记录存档，无法发挥考核应有的作用。

第二，年度考核内容的实效性不足。年度考核的内容大多涉及德、能、勤、绩、廉五个方面，并且与平时考核的内容有重复，涵盖工作的方方面面，但这些内容在考核时易于失真，一方面是因为在实际工作中考核者无法全面了解被考核者的详细情况而造成结果失真，另一方面是在实际操作中因为出现难于量化的指标或重复指标而造成结果失真[2]。尤其是德的考核难度较大，在日常考核时很难考核其真实性，这部分分值比例往往会成为加分项，在实际操作中并不能提供有效的区分度，因而这两部分的处理需要更加专业化。

第三，年度考核结果缺乏实际内容支撑并且考核结果难以运用。考核结果通常包括优秀、合格、不合格以及处于合格与不合格之间的过渡结果。这些结果是由一系列数字组合而成，因此要想通过查看原始数据获得主观印象费时费力，正因为如此，才导致年度考核结果的应用性不是很大，而只能作为当年的评定结果使用，无法作为提高工作方式和提高绩效水平的依据，考核结果虽然会以书面形式通知被考核者，但是难以被有效应用，所以考核结果对其他公务员制度并无多大支持度，也造成了考核结果的搁置，影响了对考核结果的有效性开发。

第四，年度考核结果中的平时考核与年度考核所占比例权重缺乏科学性。在各部门的考核中，平时考核的比例有的已经占到一半甚至更多，而比例权重的确定需要根据岗位的性质来确定，比如窗口类、执法类、服务类等职级较低或工作周期短的公务员岗位在平时考核方面需要更大的权重。针对不同系统或岗位特点进行科学调整，需要在权变调整的理念指导下对平时考核进行有效设计，比如执法类公务员的工作显性较强，职级较低的公务员事务性工作较多，他们都可以采用较大比例的平时考核权重，而有的工作岗位则需要更注重年度考核的结果。

三、大数据考核在公务员考核中的优势和特色

公务员考核在平时考核和年度考核的流程、程序、方法以及考核结果的应用等方面存在的问题，导致公务员考核的实用性、有效性、权威性、针对性和科学性降低。大数据、人工智能、移动互联网、云计算等技术为解决公务员考核中的顽疾提供了一种新的思路和方式，是实现基层政府治理现代化的助推器。

第一，大数据考核助推数据化考核，增强考核实用性。运用大数据平台，可以实时、自动化、全方位收集和汇总被考核对象的各种数据，形成公务员管理的数据库和数据集，以全数据模式进行分析，实现公务员各种信息和数据的高效处理。大数据的相关关系分析法更准确、更快，而且不易受偏见的影响。[3]大数据平台可以实时、大批量并且科学、精准地处理各种类型的数据，简化各种繁琐程序，使公务员从平时考核的烦琐工作和任务中解放出来，节省大量的人力成本，在不知不觉中就完成了考核，提高了考核的效率和考核的质量。

第二，大数据考核助推精准化考核，增强考核有效性。公务员考核涉及“德、能、勤、绩、廉”五个维度，大数据平台可以汇总公务员个体的基本信息数据、社交网络数据、工作业务数据以及地理位置数据，通过数据挖掘和分析可以实现对公务员的全方位“体检”，对“德、能、勤、绩、廉”五个维度进行全面精准的评价，避免了考核的主观性和片面性。大数据考核通过量化分析和数据方式，可以促使考核者到基层、到现场发现问题，改变过去走过场的考核方式。大数据考核的精准化还表现在发现问题后即时纠错，而不必等到总结或最终考核时才纠正，增强了考核的纠错功能。

第三，大数据考核助推实绩化考核，增强考核权威性。运用大数据思维和技术可以对公务员考核的数据进行标准化分类，更注重公务员工作实绩导向，以工作任务数量、结果为导向，按照日数据、周数据和月数据进行分类管理。不管是平时考核还是年度考核，都有了科学准确的评价依据，从而形成刚性的评价结果，增强考核结果的权威性。以窗口类公务员为例，通过大数据平台可以直观地看到某一时间段内的实时政务服务满意度、服务窗口每月平均接件量、窗口平均受理时间、申请人平均等待时间以及相关的业务量排名，有效地解决了考核虚化和“懒政行为”。

第四，大数据考核助推制度化考核，增强考核针对性。大数据考核注重整体考核制度建设，利用互联网平台、大数据和科技手段强化责任，以结果、效果和成果为导向，精准发力，增强了公务员考核的针对性。通过考核数据分析和数据挖掘，可以对公务员个体的能力、素质、品德等各个方面形成有效的评价，关键是能够准确分析公务员个体的能力和素质短板，从而为制订培训计划提供科学准确的依据，增强了考核结果的有效应用，并且会对公务员形成有效的激励。

第五，大数据考核助推标准化考核，增强考核科学性。品德考核的量化一直以来是公务员考核难以破解的难题。大数据考核通过共享信用评价数据、重大事项数据、行政违法行为数据以及生活社交数据可以对公务员的监督实现全方位、全天候和全覆盖监督，并根据相关数据进行标准化评价，构建公务员个人品德档案，实现对公务员个人的品德量化考核，解决了公务员品德考核难以数据化和难以量化的问题，增强了公务员品德考核的科学性。

四、推动大数据考核深入发展的思考和建议

公务员大数据考核具有很大的优势和特色，而大数据考核的创新扩散需要来自上层的助推也需要基层的真实应用，因此大数据考核的创新扩散需要从上下结合的角度共同推进，一方面需要由更高层级在宏观层面进行制度设计，另一方面需要由基层政府根据自身需要进行具体微观设计，从而推动大数据考核的深入发展。

（一）宏观层面推进大数据考核制度创新扩散

在宏观层面，推进大数据考核制度创新扩散主要是坚持中央层面大数据考核的制度供给稳定性和开放性，并由中央外部强制性推广逐步转变为地方自发性采用，而实现自发性应用则需要扩大相关利益主体在大数据考核制度中的利益一致性基础，从而最终实现大数据考核创新的有效扩散。

第一，坚持中央层面大数据考核制度供给稳定性和开放性。一方面，中央在总结地方经验基础之上，以法律形式规范大数据考核制度，通过先试点后推广的做法进行规划引导，在压力体制下形成了中央主导和基层响应的自上而下结构，因而中央层面大数据考核制度供给的稳定性显得愈发重要，这种稳定性与渐进改革和增量改革密切相关，实践也证明这是一种有效的做法，因而应继续坚持。[4]另一方面，外部环境具有很大的变动性和不确定性，大数据考核制度供给的开放性可以通过大数据考核创新内化制度自身的适应性和应对性，使大数据考核制度在变迁中实现利益递增和自我强化，进而达到高效率状态。

第二，由外部强制性推动机制向自发诱致性推动机制转变。[5]由中央推行的权责清单制度、公务员制度改革以及公务员考核改革有力地推动了大数据考核制度的规范和扩展应用，从内容、程序、方法、主体等各个方面确定了与地域、系统、部门和岗位相结合的基本考核框架。外部强制性推动改革获得了很大成效的同时，部门内部的考核动力机制因与利益或激励结构存在不一致性而出现推动力度不足的现象，进而引发了地方政府或部门采取应对性策略手段，这也会造成大数据考核流于形式化。因而在未来一段时间内，从利益追求和激励角度推动地方政府或各部门自发倡导建立和完善内生性大数据考核制度是实现大数据考核制度创新的重要方向。

第三，扩大相关利益主体在大数据考核制度中的利益一致性基础。大数据考核制度的有效性在很大程度上取决于与相关利益主体的利益一致性，如果与自身利益或组织利益不一致，那么再好的制度创新和设计也会失去效用。公务员个人或组织的利益通常与晋升、权力、资源占有和上级偏好有很大的关系，因而大数据考核制度与利益结构的内化相结合才能发挥效力。扩大中央、地方以及各相关利益主体之间在大数据考核方面的利益一致性可以从制度契合方面着手，考核结果可以用作晋升制度、培训制度、选拔任用制度和其他制度的依据，并以法律形式对其程序和方法进行更具操作性的规定。

（二）微观层面优化大数据考核的具体运行机制

大数据考核可推动公务员考核理念的现代化，扭转重视年度考核而忽视平时考核的做法，实现定性考核转变为实用量化考核、由上级对下级的考核转变为全方位全覆盖式考核、由惩戒和约束考核变为激励考核，推进了公务员考核理论和实践的发展。

第一，大数据考核理念应注重问题导向。大数据考核应有效解决平时考核数据收集难、品德考核无法量化、考核过程不透明、考核主观性和随意性较大的一系列问题，以有效转变工作作风，实现从被动型管理向主动型管理的转变[6]。问题导向的大数据考核以 “事”为中心进行考核，避免了“为考核而考核”的现象以及“形式化考核”的弊端，为每个岗位建立数据考核档案，自动形成可视化考核报告，对公务员履职尽责进行常态化管理，保证考核结果的公平公正性。

第二，大数据考核系统的构建应注重整体性。首先，大数据考核系统需要构建统一平台，形成统一的管理体系。通过构建统一的基础平台，以云服务方式集中提供考核数据服务。借助大数据平台，建立实时、高效、标准的考核流程和考核标准，为公务员考核的精细化提供基础。在收集和运用数据时注重统一规范和标准，避免出现“数据碎片化”或“信息孤岛”现象。其次，在推进大数据考核系统建设的过程中，注重战略规划，倡导与整个地区或整个部门的战略保持一致，重视总体设计、统筹协调和整体推进，避免重复建设和无效设计，尤其是避免新的技术设计增加公务员考核的工作量，使本意“减负”的考核变为结果“增负”的考核。

第三，大数据考核的制度设计应注重“制度+科技”融合。大数据分析作为一种技术手段，为公务员考核提供实时、精准和高效的技术支撑，但是技术设计也需要根据制度实施的具体情况、特点和实际需要进行优化和调整。“制度+科技”是大数据考核的工作方法论，在具体实践中需要确立大数据思维，推动大数据技术创新公务员考核的方式，积极使用大数据考核研究人才规律，可以有效分析岗位的相关要素或分析任职者的特点，有效提升公务员的能力素质并为岗位招聘或培训提供丰富的理论指导。